Pravo na azil i položaj stranaca

Pravo na azil u Republici Srbiji

i uporedna rešenja u regionu jugoistočne Evrope

-analitički izveštaj-

Srpski savet za izbeglice

Autor:

Vladimir Petronijević (Grupa 484)

Beograd, septembar 2006.

Dokument koji je pred Vama pretenduje da na sveobuhvatan način odgovori izazovu analize postojećeg stanja u oblasti azilantske zaštite u Republici Srbiji. Oblast politike upravljanja migracijama u koje spada i oblast azilantske zaštite u EU, predmet je kritika mnogih nevladinih organizacija u samoj EU, stoga je ambicija ovog dokumenta da prikaže i nedostatke evropskog sistema azilantske zaštite i ukaže zakonodavcu u Srbiji na izazove koje pred njim stoje, kao i na neophodnost balansiranja između univerzalnih standarda i regionalinih evropskih rešenja koja podjednako moraju biti zastupljena u našem budućem zakonskom tekstu.

U odsustvu zakona koji uspostavlja proceduru za utvrđivanje izbegličkog statusa, organa koji bi u postupku učestvovali odnosno obima prava koju bi uživali tražioci azilantske zaštite i lica kojima je status odobren, predstavljena je aktivnost UNHCR-a u ovoj oblasti.

I Trenutno stanje

Na putu evropskih integracija, Srbija će svoju migracionu politiku morati da uskladi i izgradi poštujući univerzalne i evropske standarde. To je zahtevan proces, koji podrazumeva strategijski pristup i punu koordinaciju svih nadležnih organa. U trenutku kada prekid pregovora o zaključenju Sporazuma o stabilizaciji pridruživanju Srbije Evropskoj uniji preti da ozbiljno ugrozi dinamiku približavanja SCG Evropskoj uniji, problem politike upravljanja migracijama ostaje i dalje otvoren, bez odgovarajućih rešenja.

Stiče se utisak da među donosiocima odluka u Srbiji ne postoji dovoljan stepen svesti o izazovima koje sa sobom nosi definisanje državne politike u oblasti migracija, koja mora biti u skladu sa regionalnim inicijativama, međunarodnim i evropskim standardima. Kada konačno i zakonski bude zaokružen, sistem azila će biti potpuno nov i nepoznat ,,organizam’’ u pravnom sistemu Srbije. Republika Srbija se ne može pohvaliti ni uspešnim sprovođenjem sporazuma o readmisiji, odnosno brigom koju pokazuje za povratnike iz zapadne Evrope. Zakonski okvir, koji reguliše status stranih državljana koncipiran je pre skoro tri decenije i neke njegove odredbe više se uopšte ne mogu primeniti. Položaj raseljenih je veoma težak, a postupak integracije i povratka izbeglih sa prostora Hrvatske i BiH je spor i odvija se uz mnogo problema.

EU i u ovoj oblasti prati politiku reformi koju sprovode zemlje, potencijalni kandidati za članstvo. Sam Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju u sebi će sadržati i odredbe vezane za ove teme. To je karakteristika sporazuma koje su potpisale Hrvatska i Makedonija. Dakle, u aktima koji su pre svega ekonomsko-trgovinskog karaktera, naći će se i članovi posvećeni migracionoj politici Srbije. Ovo je snažna poruka EU, koja će i u ovoj oblasti od Srbije očekivati punu saradnju i istinske reforme.

Oblast azilantske zaštite i položaj stranaca neophodno je posmatrati u kontekstu evropskih integracija Srbije. Srbija je svoj proces približavanja EU započela najkasnije u regionu jugoistočne Evrope i napredak koji u procesu stabilizacije i pridruživanja ostvaren nije bio dovoljan za potpuno priključenje odmaklim procesima evropeizacije regiona.

Definisanje politike upravljanja migracijama, koja podrazumeva jasan stav države i punu zakononsku uređenost u skladu sa univezalnim i evropskim standardima, u oblastima: azilantske zaštite, zaštite izbeglica i interno raseljenih lica, položaja stranaca i politike viza, zaključivanja i sprovođenja sporazuma o readmisiji, kontrole granice, suzbijanja ilegalnih migracija u Srbiji je i dalje na samom početku.

U izveštaju o stabilizaciji i pridruživanju za SCG za 2003. godinu, u delu koji se odnosi na saradnju u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova između ostalog je navedeno: ,,Ustavna povelja predviđa nadležnosti u usvajanju legislative, što se odnosi na neka pitanja iz ove oblasti (pravosuđe i unutrašnji poslovi), oblasti (kao što su vize, upravljanje granicama, azil i migracije), ali još uvek postoji značajan nedostatak jasnoće u pogledu institucionalnog uspostavljanja i mehanizma koordinacije (...) Legislativa koja je pripremljena na federalnom nivou (kao što je ona u oblasti azila i migracija je na čekanju i nedostatak harmonizacije politika postoji.''[2] EU je svoje mišljenje iskazala i kroz Izveštaj o spremnosti Srbije i Crne Gore za pregovore o zaključenju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa Evropskom unijom, (Studija o izvodljivosti), u odeljku 3.6.2., posvećenom problemu azila, viza i migracija.

,,Ustavni spor o podeli nadležnosti utiče na blagovremeno usvajanje zakonodavstava u ovoj oblasti. Usled toga, SCG zaostaje za zemljama u regionu. Okvirni zakon na nivou Državne zajednice usvojen je od strane Parlamenta. Dva republička zakona, koja obuhvataju procedure, su u naprednoj fazi, uz značajnu pomoć UNHCR-a[3]“.

Posebna pažnja posvećena je i pitanju readmisije, kod koje je konstatovan pozitivan razvoj događaja. Potpisano je i primenjuje se 13 sporazuma sa 15 zemalja. Ipak, primećujemo da je proces daljeg zaključivanja sporazuma o readmisiji znatno usporen nakon marta 2003. godine.[4] Usporena aktivnost države na ovom polju je od strane francuskog ministra inostranih poslova istaknuta kao mogući razlog zaoštravanja viznog režima Francuske prema tadašnjoj SCG. Pozitivna ocena, data u Studiji, može biti zamenjena negativnim stavom EU, ako se proces zaključenja sporazuma o readmisiji ne nastavi na dinamičniji način.

U Saopštenju Evropske komisije o spremnosti Srbije i Crne Gore za pregovore o sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju Evropskoj uniji konstatuje se da je određenje nadležnosti između Državne zajednice i država članica i dalje problematično kada je reč o oblastima politike viza, azila, migracija i integrisanog upravljanja granicom.

U izveštaju o stabilizaciji i pridruživanju za SCG za 2005. godinu konstatuje se da i dalje nema napretka po pitanju donošenja republičkih zakona o azilu, neophodnih za sprovođenje zakona usvojenog na nivou državne zajednice. Konstatuje se i odsustvo potrebnih kapaciteta za prihvat azilanata. ,,U Srbiji postoji samo jedan prihvatni centar[5] za tražioce azila i izbeglice, sa veoma ograničenim kapacitetom i neadekvatnom infrastrukturom. U Crnoj Gori nema odgovarajućih kapaciteta za prihvat, iako je njihovo uspostavljanje planirano za 2005. godinu.''[6]

Nacionalna strategija Srbije za pristupanje Srbije i Crne Gore EU u odeljku 4.5.2.2. Migracije, konstatuje zastarelost propisa koji uređuju oblast položaja stranaca i nedostatak zakonske regulative u oblasti azilantske zaštite. ,,Kao tranzitna zemlja na putu migranata iz Azije i Afrike prema EU, Srbija je suočena sa pojačanim izazovima u rešavanju problema ilegalnih migranata.''[7] Konstatuje se i nepostojanje adekvatnog prihvatilišta za strance po standardima EU. Jasno je izražena potreba da se sistem azilantske zaštite zaokruži usvajanjem odgovarajućeg republičkog zakona. Iskazana je i potreba za regulisanjem prava stranaca u Srbiji kroz nove propise u ovim oblastima. Date su i relevantne preporuke za unapređenje stanja u ovim oblastima.

Odlukom Saveta Evropske unije od 30. januara 2006. godine o principima, prioritetima i uslovima sadržanim u Evropskom partnerstvu sa Srbijom i Crnom Gorom uključujući Kosovo, prema Rezoluciji 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija od 10. juna 1999. godine i prestanku važenja odluke 2004/520/EC, pitanja viza, kotrole granica, azila i migracija svrstana su u kratkoročne prioritete, čime je Evropska unija još jednom naglasila potrebu za brzim i efikasnim reformama u ovim oblastima.

,,Na nivou državne zajednice razviti jedinstven pristup pitanjima u vezi sa vizama, azilom i migracijama u skladu sa Ustavnom poveljom, posebno kroz potpuno usklađivanje viznih režima koji se primenjuju u Republikama. Ustanoviti mehanizme za praćenje konzistentnog sprovođenja ovih politika na nivou Republika.

Usvojiti zakone o azilu u obe Republike i nastaviti sa zaključenjem i sprovođenjem sporazuma o readmisiji. U Srbiji: unaprediti kapacitete i infrastrukturu centra za prijem azilanata i izbeglica. U Crnoj Gori: izgraditi planirane centre za prijem azilanata i izbeglica’’[8]

Vlada Republike Srbije usvojila je 7. aprila 2006. godine Plan za sprovođenje Evropskog partneratva[9]. U okviru oblasti VIII Pravosuđe, sloboda i bezbednost, u segmentu 8.1 Vize, kontola granice, azil i migracije, tačke 8.1.5 i 8.1.6. kao kratkoročni prioriteti označeni su usvajanje odgovarajućeg zakonskog akta o azilu odnosno unapređenje kapaciteta i infrastrukture centra za prijem azlanata i izbeglica. Kao odgovoran državni organ označeno je Ministarstvo unutrašnjih poslova Republike Srbije.

Kada je reč o izbeglicama i raseljenim licima, okviru oblasti IV, Regionalna pitanja i međunarodne obaveze, tačka 4.1.9., kao kratkoročni cilj Vlade Srbije određeno je osiguravanje adekvatne saradnje između državne zajednice i država članica u pogledu pravnog osnova i praktične zaštite prava izbeglica i interno raseljenih lica, kroz izgradnju odgovarajućih administrativnih kapaciteta za koje je predviđena suma od 1,2 miliona evra, pri čemu ta aktivnost treba da bude realizovana u periodu avgust 2005 - oktobar 2006. Kao kratkoročni cilj označeno je i obezbeđenje izbora između održivog povratka i integracije. Planirano je i usvajanje zakonskih i podzakonskih akata kojima bi se omogućila integracija izbeglica odnosno realizacija Sarajevske deklaracije za održiv povratak. Usvajanje izmena i dopuna zakona o izbeglicama previđeno je kao srednjoročni prioritet i planirano je za IV kvartal 2006. godine[10], a dopuna Nacionalne strategije o izbeglim i raseljenim licima bila je planirana za II kvartal 2006. godine. Ono što se ističe kao najveća prepreka za realizaciju ovako postavljenih ciljeva jeste nedostatak novčanih sredstava.

U 2004. godini misije UNHCR, OEBS-a i Evropske komisije u Srbiji i Crnoj Gori, Hrvatskoj i Bosni i Hercegovini pokrenule su regionalnu inicijativu Mapa Puta (“Road Map”) u cilju unapređenja održivog rešenja, povratka ili integracije, te zatvaranja dosijea izbeglica do kraja 2006. godine. U Sarajevu, na trilateralnom sastanku na ministarskom nivou 31. januara 2005. potpisana je Sarajevska deklaracija. Na osnovu te deklaracije svaka zemlja treba da usvoji akcioni plan, koji bi se potom spojili u zajedničku matricu sa zadacima i rokovima. Države regiona treba da ponude uslove na osnovu kojih će izbeglice moći slobodno da odluče o integraciji ili povratku. Prema podacima iz Komesarijata za izbeglice Srbije došlo je do zastoja u sprovođenju planova. Do sada su definisana dva poglavlja zajedničke matrice: poglavlje zajedničke aktuelne statistike i poglavlje o pristupu pravima kao pojedinačne mape puta. Odlučeno je da BiH bude koordinator, a međunarodne organizacije treba da dostave informacije i komentare za pojedinačne mape puta. Kao i u slučaju sprovođenja Nacionalne strategije za izbeglice i raseljene, i u projektu Mape puta postavlja se pitanje nadležnosti institucija.

Radna grupa koja je osnovana da bi pomogla regionalni proces imala je uspeha u rešavanju tehničkih pitanja; međutim, „mape puta“ nisu završene na vreme. Ideja da 2006. godina bude rok za rešavanje svih pitanja u vezi sa izbeglicama sve je manje realan. Sarajevska deklaracija, ipak, predstavlja jedinstvenu priliku za rešavanje pitanja ne samo u vezi sa povratkom izbeglica, već i sa lokalnom integracijom. Posle više od deset godina, kako je zaključila Evropska komisija, izbeglički dosijei bi mogli da budu zauvek zatvoreni.[11]

II Politike i legislativa

Oblast azilantske zaštite

U okviru Pakta za stabilnost jugostočne Evrope, odnosno programa MARRI (Migration, Asylum, Refugee Regional Initiative) predstavljen je, na samitu u Solunu 21. juna 2003, Regionalni akcioni program (Programme of Action) za zemlje zapadnog Balkana u kome su sadržana rešenja za bolje upravljanje migracijama i problemima azila, za povratak izbeglica, integrisanu zaštitu granica i uspostavljanje prihvatljivog viznog režima na ovom području. Ovaj Regionalni akcioni program je bio rezultat šestomesečnog rada i zajedničkih aktivnosti predstavnika država zapadnog Balkana, drugih država članica Pakta za stabilnost, predstavnika Evropske komisije i drugih relevantnih međunarodnih organizacija. Ovaj program je komplementaran Programu stabilizacije i pridruživanja (Stabilisation and Association Process) koji je u zemljama zapadnog Balkana u različitim fazama sprovođenja.

Glavne karakteristike ovog regionalnog akcionog programa su:

- pomeranje fokusa sa humanitarnog pristupa rešavanju problema izbeglica na integrisani pristup državljanstva;

- uspostavljanje instrumenata za kontrolu nelegalnih migracija i uspostavljanje slobode protoka ljudi i roba;

- uspostavljanje Integrisanog upravljanja granicama (Integrated Border Management).

Regionalni akcioni program je u potpunosti komplementaran sa osnovama sistema prava azila u EU, usvajajući kako njegove dobre strane, tako i slabosti. Na 45 strana su sadržani strateški i operativni ciljevi koje države zapadnog Balkana treba da sprovedu samostalno, usvajajući sopstvene Nacionalne akcione planove, a uz podršku Evropske komisije i CARDS programa. Makedonija i Hrvatska su već usvojile Nacionalne akcione planove i oni su u fazi sprovođenja. U okviru realizacije Nacionalnog akcionog plana za Hrvatsku, koji je, uprkos apelu MARRI da se sa njega skine oznaka tajnosti, još uvek nedostupan za širu javnost, u selu Trstenik, u blizini glavnog grada Hrvatske, Zagreba, u okviru pilot projekta tranzitnih centara za obradu, dovršen je u nekadašnjoj kasarni prihvatni centar za oko 800 azilanata, čiju je obnovu finansirala Evropska komisija/CARDS sa oko milion evra. Nacionalni akcioni plan za Bosnu i Hercegovinu je usvojen od strane Country Team-a 28. januara ove godine. Nacionalni akcioni plan za Srbiju i Crnu Goru je u formi nacrta razmotren i načelno odobren na skupu u Podgorici 21. januara 2004.

Usvajanje Nacionalnih akcionih planova u zemljama zapadnog Balkana samo je prvi korak ka usaglašavanju sistema upravljanja migracionim tokovima u ovim zemljama sa sistemom Evropske unije. Ono što zabrinjava u tom pogledu jeste što usvajanju Regionalnog akcionog plana (i nacionalnih planova) nije prethodila ocena stanja u ovim zemljama kao ni procena postojećih tehničkih i ljudskih resursa.

U domenu harmonizacije prava azila, Regionalni program akcije predviđa kao prioritete:

- ustanovljavanje jedinstvenih standarda za prihvat azilanata;

- pristup pravnoj pomoći;

- obaveza prihvata lica koja ne ispunjavaju uslove za regulisanje statusa u zemljama u kojima nelegalno borave (bilateralni sporazumi o readmisiji ne samo sa EU državama, već i sa državama u regionu);

- obaveza stvaranja uslova za integraciju lica koja su dobila azil, izbeglica i interno raseljenih lica;

- stvaranje uslova za posebnu zaštitu žena i dece azilanata;

- realizacija principa jedinstva porodice.

Jedan od ciljeva harmonizacije na osnovu Regionalnog programa je i uvođenje jedinstvenog, pravičnog i efikasnog postupka za ispitivanje zahteva za azil, koji bi važio kako za lica koja ispunjavaju uslove za priznavanje zaštite na osnovu Ženevske konvencije, tako i tražilaca azila koji ispunjavaju uslove za dobijanje privremene zaštite ili zaštite iz humanitarnih razloga. Privremena zaštita bi trebalo da se garantuje samo u slučajevima egzodusa velikog broja ljudi zbog nasilja koje nije usmereno na neku određenu nacionalnu, rasnu, versku ili socijalnu grupu, usled spoljne agresije, unutrašnjih konflikata, sistematskog ugrožavanja ljudskih prava i drugih okolnosti koje ozbiljno ugrožavaju javni poredak u zemlji porekla. U drugu kategoriju lica koja uživaju privremenu zaštitu, na osnovu EU standarda, spadaju osobe koje su napustile zemlju porekla zbog osnovanog straha da će biti izložene mučenju, nehumanom ili ponižavajućem postupanju ili povredama drugih osnovnih ljudskih prava.

Program posebno stavlja akcenat na obrazovanje stručnih službi, upravnih/policijskih i sudskih organa koji bi trebalo da primenjuju nove i harmonizovane standarde. U zemljama Balkana problem nažalost ne predstavlja samo zakonski okvir, već i izuzetno loša kadrovska struktura u službama, uglavnom policijskim, koje odlučuju o pravu na azil, nepostojanje ili postojanje samo osnovnih institucionalnih i tehničkih kapaciteta, nepostojanje centara za obuku kadrova, kako o generalnim standardima zaštite ljudskih prava tako i o pravilnoj primeni kriterijuma za ocenu ispunjavanja uslova za određene forme zaštite.

Trenutna faktička situacija u balkanskim zemljama podrazumeva česte slučajeve nekažnjene deportacije azilanata (refoulement), neadekvatne uslove prihvata lica koja su u postupku traženja azila, a ukoliko se radi o očigledno neosnovanom zahtevu (manifestly unfounded claims), na prvostepenu odluku podnosiocu se ne dozvoljava pravo na žalbu sa odložnim/suspenzivnim dejstvom. Ukoliko se u domaćem zakonodavstvu ne obezbedi apsolutno pravo na žalbu na odluku prvostepenog organa, i to u postupku pred nezavisnim, po mogućnosti pravosudnim organom, otvaraju se neslućene mogućnosti za refoulement. Imajući sve navedeno u vidu, teško je i zamisliti da je u relativno kratkom periodu moguće, bez intenzivne međunarodne saradnje na ovom polju, postići usaglašenu primenu procedura vezanih za azil, koje bi u sebi sadržale garantije poštovanja osnovnih ljudskih prava azilanata.

Uslovi prijema azilanata, odnosno osiguranje minimalnih ekonomsko-socijalnih prava do trenutka meritornog odlučivanja o zahtevu takođe su od suštinskog značaja. Veoma je važno osigurati minimum standarda, koji se primenjuje na sve države članice Saveta Evrope, ne samo na zemlje Evropske unije ili zemlje koje su u procesu pristupanja, već standarde koje bi prihvatile sve države u Evropi, a koji su zasnovani na harmonizaciji minimalnih principa koji obezbeđuju dostojanstvene i humane životne uslove za azilante i njihove porodice dok su u postupku traženja azila. Mnoge evropske države, i to ne samo zemlje zapadnog Balkana, od kojih je većina u postupku pristupanja EU, već nažalost i same zemlje EU, nemaju proceduralne garantije za tražioce azila na besplatnu pravnu pomoć, ograničavaju im pravo kretanja, potpuno negiraju pravo na socijalnu pomoć i zaštitu, negiraju pravo na zdravstvenu zašitu, osim prava na hitnu medicinsku pomoć, onemogućavaju obrazovanje (uključujući učenje jezika) za azilante starije od šesnaest godina, diskriminišu decu azilante u pogledu kvaliteta nastave, nemaju zakonske garantije za specijalne vrste psiho-socijalne podrške za azilante žrtve torture i zlostavljanja u zemlji porekla, nemaju garantije fizičke bezbednosti žena u zajedničkim prihvatnim centrima.[12]

Kada je u pitanju zaštita dece i žena, imajući u vidu osetljivost područja zapadnog Balkana, koje predstavlja tranzitno čvorište za krijumčarenje žena i dece, nepostojanje dodatnih garantija u postupku za traženje azila, koji se vodi na zahtev žena i dece azilanata, posebno dece koja nisu u pratnji punoletnih lica, predstavlja poseban razlog za zabrinutost. U tom smislu, usvajanje preporuka iz EU Rezolucije o deci bez pratnje iz trećih zemalja (EU Resolution on unanccompanied third-country national minors) i u pravo država koje su u procesu pristupanja EU ili su još uvek u fazi pregovora o pristupanju bilo bi preporučljivo, uz usvajanje dodatne garantije da deca bez pratnje ne mogu da bude deportovana u sigurnu treću zemlju.

Kada je u pitanju donošenje odluke o prestanku izbegličkog statusa, pre svega zbog primene odredbe 1 (c) Ženevske konvencije, odnosno kada se proceni da više ne postoji potreba za međunarodnom zaštitom od proganjanja (persecution) preporučljivo je tražiti mišljenje UNHCR-a kad god se primenjuje ova odredba. Za sada države arbitrarno odlučuju o tome kada su na osnovu njihovih saznanja ispunjeni uslovi za prestanak zaštite. Standard bi trebalo da bude isti kao i u postupku odobravanja prava na azil, uključujući suspenzivno pravo na žalbu, saslušanje lica o kome se radi uz garantovanje prava na besplatnu pravnu pomoć. Onim izbeglicama koje imaju jake porodične, ekonomske ili socijalne veze sa zemljom koja im je odobrila pravo na azil, trebalo bi da bude omogućeno da apliciraju za dobijanje prava trajnog boravka u toj zemlji, u skladu sa članom 34. Ženevske konvencije da je zemlja prihvata dužna da «u meri u kojoj je to ostvarljivo omogući uslove za asimilaciju i naturalizaciju izbeglica».

Bez obzira na prve pozitivne korake koje su učinile početkom devedesetih godina prošlog veka, stvarajući liberalne i humane uslove za prihvat i regulisanje pravnog statusa izbeglica, pre svega sa prostora bivše Jugoslavije, zemlje Balkana su već sredinom devedesetih, a naročito u nekoliko prošlih godina, počele da primenjuju EU migration policies, na žalost uglavnom neselektivno i čak bez minimalnih proceduralnih garantija koje su ustanovljene u EU zemljama. Mehanička i nekritička primena kategorija kao što su «sigurna treća zemlja» („safe third country“), „očigledno neosnovan zahtev“ («manifestly unfounded claim»), „ubrzana procedura“ («accelerated procedure») veoma je opasna. Posebno treba imati u vidu da se ovi složeni procesi ujednačavanja zakonodavstva, političkih pristupa i praksi postupanja odvijaju u kontekstu talasa terorizma, ksenofobije i ekstremnog nacionalizma koji su se nadvili nad čitavom Evropom.

Smatramo da se u procesu ujednačavanja zakonodavstva i prakse zemalja zapadnog Balkana sa EU standardima moraju stvoriti uslovi za: postizanje konsensusa oko kriterijuma koji se primenjuju za proglašenje neke zemlje «sigurnom», odnosno usvajanje jedinstvene liste zemalja koje se smatraju sigurnim, bez obzira na postojanje liste potencijalno sigurnih zemalja, obezbeđivanje individualne procene sigurnosti u svakom pojedinom slučaju, osiguranje minimalnih prihvatljivih ekonomsko-socijalnih prava tražilaca azila, obezbeđenje prava na pravni lek protiv odluke da se njihov zahtev usmeri na treću zemlju, kao i minimalnih standarda zaštite u postupku deportacije u sigurne treće zemlje i kvalitetnih procesnih garantija i transpatentnosti samog postupka.[13]

Srbija je poslednja zemlja u regionu jugoistočne Evrope koja još nije zaokružila sistem azilantske zaštite, odnosno uspostavila koherentan sistem izbegličkog prava.

Susedi Srbije već odavno imaju zaokružene sisteme azilantske zaštite, u većoj ili manjoj meri usklađene sa evropskim standardima: Zakon o azilu Republike Hrvatske usvojen je 18. juna 2003; Zakon o kretanju i boravku stranaca i azilu Bosne i Hercegovine, 18.jula 2003; Zakon o azilu i privemenoj zaštiti Republike Makedonije, 16. jula 2003; Zakon o azilu Republike Albanije, 14. decembra 1998; Zakon o azilu Republike Bugarske, 16. maja 2002; Zakon o statusu i režimu za izbeglice u Republici Rumuniji, 5. aprila 1996. godine. Skupština Crne Gore usvojila je Zakon o azilu 10. 07. 2006. godine.

Okvirni Zakon o azilu SCG, koji se sada primenjuje u Republici Srbiji, trenutno je prvi i jedini korak učinjen u smislu približavanja dostignutim međunarodnim standardima u oblasti azilantske zaštite.

Ustavni osnov za donošenje tog Zakona o azilu bio je sadržan u odredbi člana 19. alineja 8. Ustavne povelje Državne zajednice Srbija i Crna Gora prema kojoj Skupština Srbije i Crne Gore donosi zakone i druge akte o politici davanja azila.

Pravo na azil bilo je zagarantovano Ustavnom poveljom SCG, i to članom 38. st. 2 Povelje o ljudskim i manjinskim pravima, gde je utvrđeno da „svaki stranac, koji osnovano strahuje od progona zbog svoje rase, boje, pola, jezika, veroispovesti, nacionalne pripadnosti, pripadnosti nekoj grupi, ili političkog uverenja, ima pravo na utočište.” Član 50. st. 2 Ustava Srbije utvrđuje da se jamči pravo azila „stranom državljaninu i licu bez državljanstva, koje se progoni zbog zalaganja za demokratske poglede i zbog učešća u pokretima za socijalno i nacionalno oslobođenje, za slobodu i prava ljudske ličnosti ili za slobodu naučnog ili umetničkog stvaranja.”

Rešenje koje je usvajala Ustavna povelja, a kako se to primećuje i u Državnoj strategiji za pridruživanje EU, ide dalje u odnosu na Konvenciju o statusu izbeglica iz 1951. godine, proširujući mogućnost zaštite izbeglica i u odnosu na progon zbog pola, boje i jezika, što nije konvencijski uslov za sticanje izbegličkog statusa. Ali i Ustavna povelja i Ustav Srbije određuju da će sistem azila biti uređen posebnim zakonskim propisom.''[14]

Srbija je potpisnica Konvencije UN o statusu izbeglica iz 1951. godine i Protokola o statusu izbeglica iz 1967. godine, te je u obavezi da ove međunarodne dokumente sprovede u svoje zakonodavstvo. Međutim, prilikom regulisanja ove oblasti, pored usvajanja rešenja iz navedene konvencije potrebno je i sprovođenje određenih rešenja iz niza drugih međunarodnih dokumenata o ljudskim pravima koji su primenljivi i na izbeglice, budući da je međunarodno izbegličko pravo deo šireg spektra ljudskih prava. Izbeglicama pripadaju dva skupa prava koja se delimično poklapaju: ona prava koja im pripadaju kao i svim drugim ljudima na osnovu međunarodnih normi o ljudskim pravima, kao i posebna prava koja su vezana za njihov status.

Prilikom uređenja ove materije nije dovoljno u domaće zakonodavstvo uneti rešenja sadržana u Konvenciji o statusu izbeglica, već treba sprovesti rešenja iz drugih dokumenata o ljudskim pravima koja se mogu primeniti na izbeglice, kao što su: Univerzalna deklaracija UN o ljudskim pravima, Konvencija o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, Evropska konvencija protiv mučenja i drugih vidova surovog, nečovečnog i ponižavajućeg postupanja, Konvencija Ujedinjenih nacija o pravima deteta, Konvencija Ujedinjenih nacija o ukidanju svih vidova diskriminacije žena i dr. Posebnu pažnju treba posvetiti raznim dokumentima nadležnih organa Saveta Evrope, Evropske unije, kao i preporuke Izvršnog odbora Visokog komesarijata za izbeglice (UNHCR).

Unutrašnji propis kojim je, između ostalog, bila delimično sprovedena ova konvencija jeste Zakon o kretanju i boravku stranaca. Međutim, ovaj zakon nije u potpunosti bio u skladu sa navedenom Konvencijom i Protokolom, kao ni međunarodnim dokumentima o ljudskim pravima. Zakon o kretanju i boravku stranaca od donošenja Ustavne povelje više nije mogao biti pravni osnov za odobrenje statusa izbeglice u Srbiji i Crnoj Gori, jer je Savezno ministarstvo unutrašnjih poslova koje je bilo nadležni organ za odlučivanje o zahtevu za azil prestalo da postoji. Od momenta donošenja zakona o azilu SCG, prestale su da važe odredbe čl. 44. do čl. 60. Zakona o kretanju i boravku stranaca.

Na teritoriji Srbije već nekoliko decenija status izbeglice utvrđuje Visoki komesarijat UN za izbeglice, na osnovu svog mandata.

Zakon o azilu SCG propisuje osnovna načela u politici davanja azila. Po donošenju ovog zakona države članice bile su i jesu dužne da usvoje i svoje zakone kojima će regulisati postupak davanja azila, odrediti organe nadležne za odlučivanje o zahtevima za azil i precizirati konkretan obim prava lica kojima je odobren azil u Srbiji i Crnoj Gori. Republika Crna Gora, kao samostalna država, zakonski je utvrdila sistem azilantske zaštite.

Interesantno je da Plan za sprovođenje Evropskog partnerstva Vlade Srbije navodi da već postoji nacrt zakona o azilu Republike Srbije. Taj dokument nikada nije predočen javnosti i o njemu stručna javnost nije mogla dati svoje mišljenje niti je povodom nacrta zakona MUP organizovao javnu raspravu. Planom nije utvrđen ni rok u kome bi zakon trebalo usvojiti. Ako se u obzir uzme činjenica da je SCG od trenutka prijema u Savet Evrope u aprilu 2003. godine preuzela obavezu da svoj sistem azilantske zaštite u potpunosti uspostavi i zakonski zaokruži, nemogućnost određivanja vremenskog okvira za usvajanje zakona predstavlja neprofesionalan odnos MUP-a Srbije prema ovom veoma važnom pitanju. Kao prepreke usvajanju zakona navedeni su nedostatak finansijskih sredstava i nedovoljna stručnost kadrova. Navedene prepreke ne mogu biti opravdanje za neusvajanje odgovarajućeg zakonskog rešenja. Uprkos oskudici novčanih sredstava, pažljivim određivanjem prioriteta budžetskog finansiranja i oblast azilantske zaštite može naći svoje mesto. Nedostatak sredstava ne može biti razlog niti opravdanje za neispunjavanje međunarodnih obaveza koje je SCG prihvatila ratifikacijom Konvencije o statusu izbeglica i odgovarajućeg protokola i članstvom u Savetu Evrope.

Kad je u pitanju obučenost i nedostatak profesionalnog iskustva, Ministarstvo unutrašnjih poslova bi javnosti trebalo da predoči na kojim mestima rade svi pripadnici ministarstva koji su u proteklom periodu prolazili treninge i obuke koje je organizovala beogradska kancelarija UNHCR- a.

Analiza Zakona o azilu SCG

Zakon o azilu SCG oslanja se na standarde i načela koje utvrđuju relevantni međunarodni dokumenti: Konvencija o statusu izbeglica UN iz 1951. i odgovarajući Protokol iz 1967. godine.

Azil kao pravni institut definisan je u zakonu kao pravo na boravak i zaštitu koja se daje licu kojem je, na osnovu odluke nadležnog organa koji je odlučivao o njegovom zahtevu za azil, priznat status izbeglice u Srbiji i Crnoj Gori ili kojem je odobren drugi oblik zaštite predviđen ovim zakonom (član 2.).

Prema načelu jedinstva porodice iz člana 8. zakona, lice kojem je priznat status izbeglice ima pravo na spajanje porodice, što znači da će se i članovima njegove porodice dodeliti izbeglički status. Konvencija o statusu izbeglica iz 1951. ne sadrži načelo jedinstva porodice, međutim ovo načelo sadržano je u Završnom aktu Konferencije koja je usvojila Konvenciju o statusu izbeglica. Završnim aktom preporučeno je državama potpisnicama da osiguraju jedinstvo izbegličke porodice naročito u slučajevima kada ,,glava porodice’’ ispunjava uslove za prijem u tu državu. Osim toga ovo načelo je sadržano, na nešto uopšteniji način, u Univerzalnoj deklaraciji o ljudskim pravima prema kojoj je ,,porodica prirodna i osnovna ćelija društva i ima pravo na zaštitu društva i države’’. Zakoni država članica će preciznije odrediti krug lica koja čine porodicu izbeglice i kojima se priznaje pravo na spajanje porodice.

Načelo poverljivosti sadržano u članu 7. zakona odnosi se na lične podatke u vezi sa pojedinačnim zahtevima za odobravanje azila. Ovo načelo proizlazi iz prava na privatnost kao jednog od osnovnih ljudskih prava, sadržanog u članu 8. Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, kao i u Evropskoj konvenciji o zaštiti lica u odnosu na automatsku obradu podataka.

Obaveza saradnje nadležnih organa sa Visokim komesarijatom Ujedinjenih nacija za izbeglice, koja je propisana članom 11. zakona, proizlazi iz člana 35. Konvencije o statusu izbeglice, koji predviđa da su države ugovornice obavezne da sarađuju sa Visokim komesarijatom za izbeglice ili svakom drugom ustanovom Ujedinjenih nacija koja bi ga zamenila u vršenju njegovih dužnosti, posebno u pogledu olakšanja njegovog zadatka nadzora nad primenom Konvencije. Saradnja predviđena ovim zakonom između ostalog podrazumeva i omogućavanje nesmetanog pristupa informacijama, statističkim podacima, nesmetani pristup licima koja traže azil i njihovom dosijeu i u tom smislu predstavlja izuzetak u odnosu na načelo poverljivosti (član 7). Normu o obavezi saradnje sa Visokim komesarijatom za izbeglice u svoje zakonodavstvo ugradile su sve zemlje Evropske unije, kao i zemlje kandidati za članstvo u ovoj organizaciji.[15] Time se omogućuje da se svi nadležni organi, kao i nevladine organizacije u jednoj državi upoznaju sa ovom obavezom, a Visokom komesarijatu za izbeglice se omogućuje nesmetano obavljanje funkcija u skladu sa njegovim mandatom.

Član 12. zakona propisuje da lice koje traži azil, po pravilu, neće biti kažnjeno za nezakoniti ulazak i boravak, pod uslovom da podnese zahtev za dobijanje azila i pruži valjane razloge za svoj nezakoniti ulazak i boravak. Reči ,,po pravilu’’ ostavljaju mogućnost da lice koje je očigledno zloupotrebilo zahtev za azil radi izvršenja drugog kažnjivog dela, bude kažnjeno i za nezakoniti ulazak i boravak. Odredba o nekažnjavanju lica koja traže azil za nezakoniti ulazak i boravak sadržana je u članu 31. Konvencije o statusu izbeglica, sa tim što se zakonom, u skladu sa savremenim razvojem izbegličkog prava, pruža šira zaštita ovim licima. Prema odredbi stava 2. istog člana, lice koje traži azil biće samo izuzetno lišeno slobode kada je to neophodno i propisano zakonom. Prema stavu Izvršnog odbora Visokog komesarijata za izbeglice meri pritvora bi trebalo pribegavati samo kada je to neophodno i iz razloga koji su propisani zakonom: npr. radi utvrđivanja identiteta, radi utvrđivanja elemenata na kojima se zahtev zasniva, u slučajevima kada je lice upotrebilo lažne isprave radi ulaska u zemlju, kao i u cilju zaštite nacionalne bezbednosti ili javnog poretka.

Član 16. zakona koji se odnosi na ,,Udaljavanje lica kojem nije odobren azil’’, propisuje da je stranac čiji je zahtev za odobravanje azila odbijen konačnom odlukom dužan da napusti zemlju, a da će u suprotnom biti udaljen.

Shodno članu 31. Konvencije o statusu izbeglice, članom 17. zakona ,,Proterivanje izbeglice’’ propisano je da se izbeglica koja zakonito boravi na teritoriji Srbije i Crne Gore može proterati samo ako postoje razlozi nacionalne bezbednosti i javnog reda. Proterivanje se može vršiti samo na osnovu odluke koja je doneta u postupku predviđenim zakonom, a izbeglica ima pravo da protiv ove odluke podnese žalbu, odredi zastupnika i podnese dokaze radi svog opravdanja.

Odredba člana 18. zakona ,,Prava izbeglica’’, utvrđuje minimum prava koja će u Srbiji i Crnoj Gori uživati lice kojem je priznat status izbeglice, s tim što države članice mogu svojim zakonima garantovati izbeglicama širi obim prava nego što je propisano ovim zakonom i preciziraće konkretan sadržaj garantovanih prava. Obaveza da se izbeglicama garantuju prava navedena u Predlogu zakona proizlazi iz činjenice da smo ratifikovali Konvenciju o statusu izbeglica iz 1951. godine. Naime, sva ova prava, izuzev prava na spajanje porodice (o čemu je bilo reči kod načela jedinstva porodice) propisana su ovom Konvencijom i države potpisnice su se obavezale da će ta prava garantovati licima koja su priznale status izbeglice.

Lica koja traže azil u Srbiji i Crnoj Gori uživaće nešto uži obim prava, koja su nabrojana u članu 13. zakona (,,prava lica koja traže azil’’).

Članom 20. zakona koji se odnosi na ,,uključivanje u društvo’’ propisana je obaveza uključivanja izbeglica u društveni i ekonomski život u okviru postojećih ekonomskih mogućnosti, kao i obezbeđenja efikasnog postupka prijema u državljanstvo, pod uslovima propisanim zakonom. Ova obaveza uključivanja izbeglica u društvo proizlazi iz člana 34. Konvencije o statusu izbeglica, a zakonima država članica biće bliže razrađen sadržaj ove odredbe.

Posebno poglavlje odnosi se na zaštitu izbeglica i lica koja traže azil sa posebnim potrebama, (čl.24-26), kao što su maloletnici, deca odvojena od roditelja i staraoca, hendikepirane osobe, stare osobe, trudnice.

U članu 22. zakona privremena zaštita je definisana kao zaštita koja se pruža strancima u slučaju masovnog dolaska lica iz države u kojoj su njihov život, bezbednost ili sloboda ugroženi nasiljem opštih razmera, spoljnom agresijom, unutrašnjim sukobima, masovnim kršenjem ljudskih prava ili drugim okolnostima koje ozbiljno narušavaju javni red i mir, a zbog masovnog dolaska ne postoji mogućnost da se sprovede individualna procedura za utvrđivanje izbegličkog statusa.

Prema članu 23. zakona, humanitarna zaštita je zaštita koja se dodeljuje licu koje ne ispunjava uslov za priznanje izbegličkog statusa, a koje bi u slučaju povratka u državu porekla bilo izloženo mučenju, nečovečnom i ponižavajućem postupanju ili čiji bi život, bezbednost ili sloboda bili ugroženi nasiljem velikih razmera, spoljnom agresijom, unutrašnjim sukobima, masovnim kršenjem ljudskih prava ili drugim okolnostima koje ozbiljno narušavaju javni red i mir. Shodno načelu supsidijarne zaštite (član 4) odluku o priznavanju humanitarne zaštite po službenoj dužnosti donosi organ nadležan za odlučivanje o zahtevu za azil, kada utvrdi da lice ne ispunjava uslov za priznanje statusa izbeglice.

Pravni osnov za humanitarnu zaštitu, između ostalog, nalazi se u članu 3. Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, koja predviđa da niko neće biti ,,izložen mučenju, nečovečnom i ponižavajućem postupanju i kažnjavanju’’. Evropski sud za ljudska prava je stao na stanovište da se član 3. ove konvencije primenjuje i na ovu kategoriju prava koja se ne mogu derogirati. Srbija i Crna Gora je potpisnica Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, te međunarodno-pravna obaveza da se ovakvo rešenje ugradi u domaće zakonodavstvo počiva na toj činjenici.

Kad je u pitanju određivanje stvarne nadležnosti za odlučivanje o zahtevu za azil, gde se ogleda i njegov najveći nedostatak, Zakon sadrži samo odredbu opšteg karaktera (član 9) kojom se predviđa da o priznanju statusa izbeglice i odobravanju azila odlučuje nadležni organ države članice u zakonom propisanom postupku. Protiv odluke o zahtevu za azil, kao i protiv odluke o prestanku statusa izbeglice, shodno članu 9. i 21. Predloga zakona, odlučuje nadležni drugostepeni organ, koji je nezavisan u odnosu na organ koji je odlučivao u prvom stepenu. Zakonima država članica preciznije će se odrediti nadležni prvostepeni i drugostepeni organi i propisaće se postupak. U uporednom pravu usvojena su različita rešenja. Tako, na primer, u nekim zemljama drugostepeni organ je organ uprave, a negde je to sud.[16] Nezavisno od usvojenog rešenja u nacionalnom zakonodavstvu prema međunarodno usvojenim standardima trebalo bi obezbediti da drugostepeni organ bude nezavistan u odnosu na organ koji je odlučivao u prvom stepenu.

Zakon sadrži i kolizionu odredbu (član 10) kojom se otklanja mogući sukob nadležnosti između nadležnih organa država članica. Prema ovoj odredbi, nadležnost država članica za razmatranje zahteva za azil utvrđuje se prema mestu na kojem je podnosilac zahteva prešao državnu granicu, odnosno, ako se zahtev podnosi unutar države članice, prema mestu podnošenja zahteva.

Odeljak Osnovna načela (čl. od 4. do 8) sadrži načela koja se moraju poštovati u postupku odobravanja azila. Ta načela su: načelo supsidijarne zaštite, nediskriminacije, zabrane proterivanja ili vraćanja, poverljivosti i jedinstva porodice.

Načelo supsidijarne zaštite, sadržano u članu 4. zakona, obavezuje organ koji odlučuje o zahtevu za dobijanje azila da, kada utvrdi da lice ne ispunjava uslove za priznanje statusa izbeglice, po službenoj dužnosti razmotri da li postoje uslovi za odobravanje nekog drugog oblika zaštite predviđenog ovim zakonom. Ovakvo rešenje su prihvatile neke zemlje Evropske unije (Švedska, Holandija, Finska i Ujedinjeno Kraljevstvo), a studija koja je sprovedena u Evropskoj uniji pokazala je da zemlje koje primenjuju jedinstven postupak u kome jedan organ razmatra i odlučuje o svim mogućim osnovama zaštite, postižu veću efikasnost, da je postupak u tim zemljama brži, a kvalitet odluka bolji. Stoga je Evropska komisija 15. jula 2004. sačinila preporuku Savetu ministara i Evropskom parlamentu za uvođenje jedinstvenog postupka kao sledećeg koraka u politici azila EU.

Načelo nediskriminacije iz člana 5. zakona predviđa da u postupku odobravanja azila lice ne sme biti diskriminisano u pogledu rase, veroispovesti, etničkog porekla, pola, političkih stavova ili države porekla. Načelo nediskriminacije je, kao što smo već naglasili, u zakonu šire postavljeno od istog načela u članu 2. Konvencije o statusu izbeglica, u kojem se kaže da se neće vršiti diskriminacija u pogledu rase, veroispovesti i zemlje porekla, odnosno u njega su uneti i elementi iz člana 14. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, tj. zabrana diskriminacije zbog ,,etničkog porekla’’, ,,pola’’i ,,političkih stavova’’.

Načelo zabrane proterivanja i vraćanja (non-refoulement) iz člana 6. zakona zabranjuje proterivanje ili vraćanje lica na teritoriju gde bi njegov/njen život ili sloboda mogli biti ugroženi zbog rase, veroispovesti, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili političkih stavova. Načelo zabrane proterivanja lica definisano je u članu 33. stav 1. Konvencije o statusu izbeglica iz 1951. godine, ali i u nekim drugim dokumentima – Deklaraciji Ujedinjenih nacija o teritorijalnom azilu iz 1967. i u Rezoluciji Komiteta ministara Saveta Evrope iz 1967. godine. Međutim, ovo načelo ima izuzetke, naime izuzetno može biti proterano lice za koje se osnovano može smatrati da ugrožava bezbednost zemlje ili koje je pravosnažnom presudom osuđeno za teško krivično delo, zbog čega predstavlja opasnost za bezbednost i javni poredak zemlje. Ovi izuzeci u zakonu sadržani su u stavu 2. člana 6, koji je u skladu sa rešenjem iz stava 2. člana 33 Konvencije o statusu izbeglica.

Konvencija o statusu izbeglica iz 1951. ne pominje pravo na azil, ali je ovo pravo sadržano u Univerzalnoj deklaraciji o ljudskim pravima koja u članu 14. kaže ,,svako ima pravo da traži i uživa u drugim zemljama utočište od proganjanja’’. U zakonu je prihvaćena šira koncepcija azila (utočišta) koja obuhvata i druge oblike zaštite (privremenu i humanitarnu) u skladu sa Preporukom Visokog komesarijata za izbeglice da treba voditi liberalnu politiku odobravanja azila u duhu Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima. Ovakvu širu koncepciju azila prihvatila je većina zemalja Zapadne Evrope.

Značenje pojma izbeglica iz člana 2. zakona (,,lice koje osnovano strahuje od proganjanja zbog rase, veroispovesti, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili političkih stavova, koje se ne nalazi u državi svog porekla i koje nije u mogućnosti ili zbog tog straha ne želi da se stavi pod zaštitu te države, kao i lice bez državljanstva koje se nalazi izvan države svog prethodnog boravišta i koje ne može ili zbog tog straha ne želi da se vrati u tu državu’’) preuzeto je iz Konvencije o statusu izbeglica iz 1951. godine. Prema ovoj konvenciji lice postaje izbeglica čim ispuni uslove koji su sadržani u definiciji izbeglice, znači pre nego što mu je od strane nadležnog organa neke zemlje priznat taj status. Stoga zakon, pored pojma izbeglice, sadrži i pojam lica kojem je priznat status izbeglice (član 2) pod kojim se podrazumeva stranac koji se nalazi na teritoriji Srbije i Crne Gore za koga nadležni državni organ države članice Srbije i Crne Gore utvrdi da ispunjava kriterijume za priznavanje statusa izbeglice.

Osnovan strah od proganjanja je ključni element definicije pojma izbeglice i on sadrži subjektivan element – strah, i objektivan element – osnovanost tog straha. Dakle prilikom definisanja statusa izbeglice polazi se od ocene iskaza lica koje podnese zahtev za azil, koja mora biti podržana određenim objektivnim okolnostima, tj stanjem u zemlji porekla. Osnovi proganjanja su precizno pobrojani i to su proganjanja zbog rase, veroispovesti, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili političkih stavova. Sledeći uslov za priznanje izbegličkog statusa je da se lice nalazi van zemlje svog porekla, što podrazumeva da se lice nalazi van zemlje čije državljanstvo poseduje. Pri tome nije neophodno da je lice napustilo svoju zemlju zbog straha od proganjanja, već lice može tražiti priznanje izbegličkog statusa i naknadno, ako se promene okolnosti u njegovoj zemlji tokom njegovog odsustva (izbeglica sur place). Poslednji uslov je da lice nije u mogućnosti ili zbog svog straha ne želi da se stavi pod zaštitu zemlje porekla. Nemogućnost da se stavi pod zaštitu podrazumeva okolnosti koje su izvan volje tog lica (to, na primer, mogu biti ratno stanje, građanski rat i druge neprilike u zemlji porekla). Za lice bez državljanstva potrebno je da se nalazi izvan države svog prethodnog boravišta i da ne može ili zbog straha ne želi da se vrati u tu državu.

Prema odredbi člana 15. zakona (,,uskraćivanje statusa izbeglice’’) status izbeglice neće biti odobren licu u odnosu na koje su ispunjeni svi navedeni uslovi za priznanje ovog statusa, ukoliko postoje određene okolnosti zbog kojih se smatra da lice ne zaslužuje međunarodnu zaštitu. Licu će se uskratiti ova zaštita ako postoje osnovani razlozi da se smatra da je to lice: 1) počinilo zločin protiv mira, ratni zločin ili zločin protiv čovečnosti, u skladu sa odredbama sadržanim u međunarodnim dokumentima donetim u cilju predupređenja takvih zločina”; 2) počinilo težak zločin koji nije političkog karaktera, izvan Srbije i Crne Gore, a pre nego što je ušlo u zemlju; 3) da je ogovorno za dela suprotna ciljevima i principima Ujedinjenih nacija. Međunarodni osnov za uskraćivanje statusa izbeglice sadržan je u članu 1F Konvencije o statusu izbeglica, kao i u članu 14. stav 2. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima koja kaže da se na pravo da traži utočište (azil) ,,niko ne može pozvati u slučaju gonjenja za krivična dela koja nisu političkog karaktera ili progona zbog dela koja su u suprotnosti sa ciljevima i načelima Ujedinjenih nacija’’.

U članu 21. zakona ,,prestanak statusa izbeglice’’ predviđa razloge zbog kojih licu kojem je priznat status izbeglice ovaj status može prestati. Ti razlozi, koji su inače sadržani u članu 1C Konvencije, svode se na određene okolnosti zbog kojih se smatra da lice više nema potrebu za međunarodnom zaštitom. Konkretno reč je o sledećim okolnostima: 1) ako lice svojom voljom ponovo uživa zaštitu države porekla; 2) ako je lice ponovo svojom voljom steklo državljanstvo koje je ranije izgubilo; 3) ako je lice steklo novo državljanstvo i time uživa zaštitu nove države; 4) ako se lice svojom voljom vratilo u zemlju koju je napustilo ili van koje je ostalo iz straha od progona ili zlostavljanja, ili 5) ako lice više ne može da odbije zaštitu svoje države porekla jer su prestale da važe okolnosti u vezi sa kojim mu je dodeljena zaštita. Međutim, status izbeglice ne prestaje ex lege nastankom neke od navedenih okolnosti već odlukom nadležnog organa države članice. Protiv ove odluke dozvoljena je žalba organu koji je nezavisan u odnosu na organ koji je odlučivao u prvom stepenu.

Drugi oblici zaštite, koji se mogu priznati licu koje je podnelo zahtev za azil, prema Predlogu zakona podrazumevaju privremenu zaštitu (iz člana 22.) i humanitarnu zaštitu (iz člana 23. zakona).

Privremena zaštita se pruža licima koja u velikom broju pristižu iz država u kojima postoji oružani sukob ili nasilje opštih razmera, pa usled toga ne postoji mogućnost da se razmotri svaki pojedinačni zahtev za odobravanje statusa izbeglice. Ona traje dok ne prestanu okolnosti koje su ova lica naterale da napuste zemlju porekla (ovakvu zaštitu su zemlje Zapadne Evrope pružile licima koja su bežala od sukoba u bivšoj Jugoslaviji početkom devedesetih godina prošlog veka). Sama privremena zaštita nije predviđena Konvencijom o statusu izbeglica, ali su je zemlje Zapadne Evrope prihvatile u skladu sa preporukom Visokog komesarijata za izbeglice. Države članice u svojim zakonima odrediće organ nadležan za odlučivanje o dodeljivanju privremene zaštite.[17]

Nažalost, ovaj Zakon, iako sledi međunarodne standarde u oblasti koju je regulisao, bez odgovarajućeg postupka za dobijanje azila, nema praktičnu vrednost. Izražavamo bojazan da u svetlu nerešenih odnosa između država članica Državne zajednice SCG, republički zakoni ne budu usaglašeni u meri koja garantuje:

postupak za dobijanje azila
organe koji u postupku učestvuju
obim prava koji se garantuje tražiocima azila i licima kojima je azil odobren

Pregled pojedinih zakonskih rešenja u oblasti azila u regionu jugoistočne Evrope

Uvažavajući činjenicu da su zemlje iz regiona jugoistočne Evrope već zaokružile sistem azilantske zaštite, njihova zakonska rešenja biće dragocena i zakonodavcima Srbije i Crne Gore.

Ovaj kratak pregled pre svega će se baviti postupcima za dobijanje azila, organima koji u postupku učestvuju, te obimom prava koje uživaju tražioci azila i lica kojima je izbeglički status odobren.

Zakon o azilu Republike Albanije

Ovaj Zakon stupio je na snagu 14. 12. 1998. godine.

Zakon ispunjava zahteve Konvencije o statusu izbeglica iz 1951. godine i Protokola iz 1967, u smislu oređenja izbeglog lica, osnova za prekid stausa, isključenja i deportacije, zabrane kažnjavanja usled ilegalnog ulaska, principa non-refoulement i porodičnog jedinstva.[18]

Kada je reč o obimu garantovanih prava, u članu 12. se ističe da izbeglica uživa ,,i sva prava koja su predviđena relevantnim međunarodnim sporazumima, koje je Republika Albanija potpisala''. Ipak, u drugom stavu ovog člana Zakon je određeniji, govoreći o pravu izbeglice na radnu i boravišnu dozvolu, socijalnu pomoć u meri u kojoj je uživaju i albanski državljani. Ostaje nejasno zbog čega se Zakon nije bliže odredio i kod ostalih prava izbeglica, kao što su pravo na smeštaj, pristup obrazovanju i sloboda veroispovesti.

Organi koji učestvuju u postupku davanja azila jesu: Kancelarija za izbeglice kao prvostepeni i Državna komisija za izbeglice kao drugostepeni organ. Reč je o dva upravna organa, što ukazuje da u postupku ne učestvuje sud. Standard koji je uspostavljen u uporednom pravu ukazuje na to da prvostepeni i drugostepeni organ moraju biti nezavisni jedan od drugog. Zakon ne sadrži eksplicitne odredbe o tome ko bira Državnog komesara za izbeglice koji je na čelu Kancelarije, ali u tački 7. Člana 18, kaže se da će se državni komesar upravljati smernicama koje utvrdi nadležni ministar. Drugostepeni organ je Državna komisija, čije članove takođe određuju ministarstva, Služba državne bezbednosti, Albanski helsinški komitet i Albanska advokatska komora.

Član 27. određuje da Kancelarija za izbeglice mora doneti odgovarajuću odluku o zahtevu u roku od 30 dana, a ukoliko to ne učini za 51 dan, zahtev se smatra odbijenim. Žalba se može podneti u roku od 15 dana od dana dostavljanja prvostepene odluke, a Državna komisija će u roku od 45 dana doneti svoju odluku, koja je i konačna i pravosnažna.

Principe ,,sigurne treće zemlje'' i ,,očigledno neosnovanog zahteva'' usvaja član 28 Zakona. Predviđena je i ubrzana procedura ukoliko se: utvrdi da je tvrdnja koju je podnosilac zahteva izneo lažna, odnosno kada postoji namera da se prevare nadležni organi, ukoliko njegovi zahtevi ni na koji način ne odgovaraju zahtevima propisanim kriterijumima za davanje azila, odnosno ukoliko podnosilac dolazi iz treće zemlje, potpisnice Konvencije o statusu izbeglica i odgovarajućeg Protokola, u kojoj ne postoji razlog za osnovani strah od progona i ukoliko se izbeglica može zakonitim putem vratiti u zemlju, u kojoj će njegov zahtev za azil biti ispitan u skladu sa međunarodnim standardima. Kancelarija za izbeglice dužna je da odluku po ovoj proceduri donese u roku od 10 dana, a rok za žalbu je 7 dana od dana prijema odluke.

Zakon o kretanju i boravku stranaca i azilu Bosne i Hercegovine

Ovaj zakon usvojen je 18. jula 2003, a prati ga i Uredba o azilu iz juna 2004. godine.

Zakon ispunjava zahteve Konvencije o statusu izbeglica iz 1951. godine i Protokola iz 1967. godine u smislu oređenja izbeglog lica, osnova za prekid stausa, isključenja i deportacije, principa non-refoulement i porodičnog jedinstva.[19]

Izbegla lica neće biti kažnjena ni zbog ilegalnog prelaza državne granice i potvrđuje im se pravo na slobodno kretanje, smeštaj, obrazovanje, socijalnu pomoć, ličnu dokumentaciju, zaštitu informacija, kontakt sa UNHCR-om.[20]

Izbeglima je obezbeđen prevodilac i, ukoliko je moguće, ženama će biti obezbeđen ženski prevodilac.[21]

Treba istaći član 32 Uredbe koji daje primer jedne od najsveobuhvatnijih lista podrške pravima izbeglih: pravo na osnovnu zdravstvenu negu, smeštaj u azilantskom centru, na hranu po najsavremenijim standardima, osnovno obrazovanje, pravnu pomoć, socijalnu zaštitu, odeću, obuću, sredstva za higijenu.

Zahtev za azil podnosi se organizacionoj jedinici Ministarstva bezbednosti BiH odnosno Ministarstva unutrašnjih poslova. Zahtev se bez odlaganja dostavlja Ministarstvu bezbednosti u njegovom sedištu. Razmatra ga osnovna organizaciona jedinica za azil koja o njemu odlučuje rešenjem koje je konačno, a protiv koga se može voditi upravni spor.[22]

Zakon o azilu i privremenoj zaštiti Republike Makedonije

Zakon je donet 16. jula 2003. godine.

Zakon ispunjava zahteve Konvencije o statusu izbeglica iz 1951. godine i Protokola iz 1967. godine u smislu određenja pojma izbeglog lica, osnova za prekid stausa, isključenja i deportacije, zabrane kažnjavanja usled ilegalnog ulaska, principa non-refoulement i porodičnog jedinstva.[23]

Zakon utvrđuje i značenje pojmova ,,sigurne zemlje porekla'', ,,sigurne treće zemlje''. Priznaju se i odgovarajuća prava shodno odredbama Konvencije o statusu izbeglica i odgovarajućeg Protokola: smeštaj, novčana pomoć, zdravstvena zaštita, penzijsko-invalidsko osiguranje, ali i transfer imovine, uloženog kapitala i dobiti.[24]

Prvostepeni organ za odlučivanje o podnetom zahtevu za pravo na azil jeste Odeljenje za azil, a drugostepeni organ jeste Komisija, koju formira Vlada Makedinije. Odeljenje može doneti rešenje o priznavanju statusa, ex-officio rešenje o priznavanju statusa lica pod humanitarnom zaštitom ili rešenje kojim se odbija zahtev za priznavanje prava na azil. Drugostepeno rešenje donosi se u roku od dva meseca od dana podnošenja žalbe. Protiv rešenja Vladine Komisije može se voditi upravni spor.

Makedonski zakon predviđa mogućnost hitnog postupka u slučaju očigledno neosnovanog zahteva. Razlozi za hitan postupak su i oni koji se odnose na činjenicu da tražilac dolazi iz ,,sigurne treće zemlje'', odnosno ,,sigurne zemlje porekla''. Rok za žalbu u slučaju u ovom postupku je tri dana. Postupak shodno zakonu traje najduže 15 dana od dana podnošenja zahteva.[25]

Zakon o azilu i izbeglicama Republike Bugarske

Ovaj zakon usvojen je 16. maja 2002. godine.

U smislu prava koja se izbeglima garantuju nema velikih razlika između ovog i zakonskih rešenja ostalih zakona u regionu.[26]

Specifičnost ovog zakona je da azil daje predsednik Republike, a predsednik Državne agencije za izbeglice će davati i odbijati, povlačiti i prekidati izbeglički status.[27] U postupku utvrđivanja statusa, ključna uloga pripada Državnoj agenciji za izbeglice[28]. Privremeni status daje Savet ministara. Pismeni zahtev za dobijanje azila podnosi se predsedniku Republike, o privremenom statusu odlučuje Savet ministara, a predsednik Državne agencije odlučuje o izbegličkom statusu. Predviđena je i mogućnost odgovarajuće sudske zaštite, u zavisnosti od toga da li je vođen ubrzani ili opšti postupak.[29] U prvom slučaju, nadležan je okružni, a u drugom Viši administrativni sud.

Zakon uvodi pravila ,,sigurne treće zemlje''[30], ,,sigurne zemlje porekla''[31], ,,očigledno neosnovanog zahteva''[32]. Uočljivo je da su maloletnici izuzeti od ubrzanog procesa po žalbi.[33]

Što se tiče primera dobre prakse, izdvajamo mogućnost priznavanja stranih diploma i kvalifikacija, kao i programa za uključivanje izbeglih u bugarsko društvo.[34] Član 53 obuhvata i orijentaciju prema koordinisanoj akciji pomoći javnog i civilnog društva (nevladinih organizacija), radi bolje integracije u bugarsko društvo. Predviđeni su: kursevi jezika, profesionalni treninzi, socijalna, medicinska, psihološka pomoć, promocija opšte svesti među stanovništvom o pitanjima izbeglih, kao i razvoj zakonodavstva u tom pravcu.

Zakon o azilu Republike Hrvatske

Zakon je usvojen 18. juna 2003. godine.

I ovaj Zakon oslanja se na odredbe Konvencije o statusu izbeglica i Protokola iz 1967. godine, kada je reč o pravima koja se garantuju tražiocima azila i onima kojima je status odobren. Reč je o pravu na boravak, osiguranju osnovnih životnih uslova, zdravstvenoj zaštiti, osnovnom školovanju, novčanoj pomoći, pristupu sudovima i pravu na pravnu pomoć, humanitarnu pomoć, slobodu veroispovesti i verski odgoj dece[35], odnosno pravu na rad i spajanje porodica. [36]

Iako UNHCR preporučuje da se između lica koja su pristigla usled masovnog priliva i onih izbeglica koje su zatražile pojedinačnu zaštitu ne pravi razlika, hrvatski zakon to čini. Potpuno je jasno da lica pod privremenom zaštitom imaju manje prava od onih koji nisu pristigli masovnim prilivom.[37]

Organi koji učestvuju u postupku priznavanja prava na azil su: u prvom stepenu Ministarstvo unutrašnjih poslova, u drugom Poverenstvo Vlade Hrvatske. Protiv odluke Poverenstva može se voditi upravni spor.

Interesantno je da će se zahtev za dobijanje azila odbaciti, ukoliko lice dolazi iz sigurne treće zemlje. To znači da njegov zahtev neće ni biti uzet u obzir, te da nadležni organ neće ni zalaziti u meritum konkretne situacije. Ovo se može uporediti sa rešenjem koje usvaja makedonski zakon, gde je činjenica da lice dolazi iz ,,sigurne treće zemlje'' razlog za vođenje postupka u kome se tražiocu barem daje šansa da dokaže da ta zemlja za njega nije sigurna.

I ovaj zakon usvaja pojmove ,,sigurne treće zemlje'' ,,sigurne zemlje porekla''[38], ,,očigledno neosnovanog zahteva''[39]. Zakon u članu 40 reguliše i mogućnost Vlade da ograniči kretanje podnosilaca zahteva: radi utvrđivanja identiteta, sprečavanja širenja zaraznih bolesti, zaštite javnog reda i mira, i to u periodu od 3 meseca uz mogućnost produženja za još mesec dana u naročito opravdanim okolnostima.[40]

Zakon o azilu Republike Slovenije

Ovaj Zakon stupio je na snagu 14. avgusta 1999. godine.

Utvrđujući prava koja tražioci azila i lica kojima je odobren status izbeglice imaju, Zakon prati odredbe Konvencije o statusu izbeglica i odgovarajući Protokol. Garantovana prava su na sličan način određena kao u hrvatskom zakonu.[41] Ne postoje posebne odredbe koje se bave slobodom veroispovesti, ali izostaju i norme o masovnom prilivu izbeglica.

Slovenački zakon vodi računa o problemima maloletnika bez pratnje odraslih osoba. Ona odmah dobijaju zastupnika i ne mogu biti deportovana u zemlju porekla ili treću zemlju koja je spremna da ih prihvati, ukoliko se za njih ne obezbedi adekvatan prihvat i osnovni životni uslovi. Tokom ispitivanja molbe za dobijanje azila, koju je predalo maloletno lice bez pratnje u saradnji sa pravnim zastupnikom, procenjuje se i stepen duševnog razvoja maloletnog lica.[42]

Odredbe o pristupu sudovima su dobre. Pravnu pomoć pružaju pravnici specijalizovani za izbeglička pitanja i probleme migracija. Ta lica imaju status savetnika za izbeglice, koje postavlja ministar pravde. Na zahtev tražioca azila, savetnici obaveštavaju tražioce o svim pitanjima koja se tiču zakona i drugih propisa, pružaju pomoć prilikom predaje molbe za dobijanje azila; pružaju opštu pravnu pomoć, te vrše zastupanje u postupku za dobijanje azila.[43]

Organi koji učestvuju u postupku su Ministarstvo unutrašnjih poslova i Upravni sud.

Zakon razlikuje dve vrste postupka: prethodni za strance koji dolaze iz sigurnih trećih zemalja i redovan postupak. Prvi postupak se odvija po ubrzanoj proceduri. Žalba se podnosi u roku od tri dana, a upravni sud donosi odluku u roku od sedam dana. U redovnom postupku žalba se podnosi Upravnom sudu u roku od 15 dana od dana prijema i odluku donosi u roku od 30 dana od njenog podnošenja. Upostavljena je i nadležnost Vrhovnog suda u postupku po žalbi na odluku Upravnog suda.

Slovenački zakon takođe poznaje pojmove ,,sigurne treće zemlje'', ,,sigurne zemlje porekla'', kao i ubrzanog postupka u slučaju da je molbu podnelo lice sa liste sigurnih trećih zemalja.[44]

III Primena zakona i sprovođenje politika

U odsustvu zakona o azilu i pratećih institucija, UNHCR u Srbiji i Crnoj Gori nastavio je da vodi proceduru utvrđivanja izbegličkog statusa ljudi van prostora bivše Jugoslavije. Radi se uglavnom o ljudima koji su uhvaćeni pri ilegalnom ulasku ili boravku na prostoru bivše Jugoslavije, ali ima i ljudi koji su imali legalan boravak u Srbiji i Crnoj Gori i koji su dobrovoljno pristupili UNHCR-u. Takođe, jedan broj azilanata ušao je u proceduru preko prijavne kancelarije UNHCR-a na aerodromu Beograd. Na drugim graničnim prelazima, UNHCR nema registracione centre. Ukoliko im UNHCR prizna izbeglički status, te ljude čeka preseljenje u treće zemlje – uglavnom SAD i Kanadu.

Državaljani Iraka uživaju privremenu zaštitu u SCG, odnosno UNHCR se brine o njima dok se nalaze na teritoriji te države. Iako se vode kao osobe koje su ušle u proceduru UNHCR-a, ta organizacija ne ispituje osnovanost njihovih zahteva za međunarodnom zaštitom sve dok se ne promeni bezbednosna situacija u Iraku. U Srbiji i Crnoj Gori bilo je 19 državljana Iraka koji su uživali ovakvu vrstu privremene zaštite.[45]

U 2005. godini ukupno 55 stranih državljana ušlo je u proceduru UNHCR-a za priznavanje izbegličkog statusa. Izbeglički status dobilo je je 11 osoba (tri porodice) – 10 turskih državljana i jedna Uzbekistanka. Među tražiocima azila, najviše je bilo državljana Bangladeša (8), Gruzije (7) i Indije (5).

UNHCR nema podataka o slučajevima vraćanja tražilaca azila na teritoriju gde bi njegov život ili sloboda bili ugroženi (refoulement), ali pri sadašnjem neuređenom stanju u pogledu azilantske zaštite, takva mogućnost ostaje velika. Preme nezvaničnim procenama, u 2005 godini, 27.000 stranih državljana nije dobilo dozvolu da uđe u Srbiji i Crnu Goru i među njima je sigurno bilo potencijalnih tražilaca azila. UNHCR je takođe sprečio repatrijaciju jednog građana Iraka koji je trebalo da bude deportovan jer mu je u Srbiji i Crnoj Gori istekla putna isprava.

Kao što je već rečeno Srbija i Crna Gora donela je okvirni zakon o azilu u martu 2005. godine. To je zakon na nivou državne zajednice koji samo načelno garantuje pravo da se azil traži i uživa, ali na nivou država članica, pogotovo u Srbiji, skoro da nema pomaka u cilju usvajanja detaljnih zakona o azilu u skladu sa međunarodnim standardima. U Crnoj Gori, predlog zakona je pripremljen za izglasavanje u Skupštini, dok je u Srbiji sve i dalje na nivou nacrta. Uzrok takvog kašnjenja na nivou Srbije je pre svega u institucionalnoj neorganizovanosti koju karakteriše animozitet među pojedinim ministarstvima.

U cilju jačanja budućih kapaciteta azilantske zaštite, UNHCR sprovodi treninge za pripadnike policije u Srbiji i organizuje studijske posete radi upoznavanja predstavnika vlasti sa sistemima azila u susednim zemljama. Nakon usvajanja zakona o azilu UNHCR planira obuku za pravosudne organe i civilni sektor.

I ) Zemlje iz kojih dolaze azilanti:

ZEMLJA POREKLA	januar- jun 2005.	jul –decembar 2005.	Ukupno
ALBANIJA	1	1	2
BUGARSKA	1	2	3
BANGLADEŠ	8	0	8
GRUZIJA	5	2	7
INDIJA	5	0	5
IRAN	0	2	2
IRAK	0	5	5
MOLDAVIJA	0	3	3
MONGOLIJA	0	4	4
MAROKO	0	3	3
HOLANDIJA	1	0	1
NIGERIJA	0	1	1
PALESTINA	0	1	1
RUSIJA	1	2	3
ŠRI LANKA	0	4	4
TUNIS	0	1	1
TURSKA	1	0	1
UZBEKISTAN	1	0	1
UKUPNO			55

II) Broj osoba koje su podnele zahev za ail

Muskarci	48
Žene	7
Maloletne osobe bez pratnje	1
Maloletne osobe sa porodicom	5
UKUPNO osoba	55
UKUPNO slučajeva	47

III ) Broj osoba kojima je priznat azil

Muskarci	7
Žene	4
Maloletne osobe bez pratnje	0
Maloletne osobe sa porodicom	6
UKUPNO osoba	11	10 osoba podnelo zahtev 2004.
UKUPNO slučajeva	3	2 slučaja sa zahtevima podnetim 2004.

IV ) Broj osoba koje su (prvostepeno) odbijene

Muskarci	19
Žene	5
Maloletne osobe bez pratnje	0
Maloletne osobe sa porodicom	2
UKUPNO osoba	24
UKUPNO zahteva (slučajeva)	20

Onima kojima je UNHCR odbio zahtev za azil, IOM organizuje povratak u zemlju porekla. U 2005. postojao je samo jedan slučaj dobrovoljnog povratka tražioca azila. Jedan Albanac odustao je od zahteva za azil i dobrovoljno se preko IOM-a vratio u Albaniju.[46]

Osim UNHCR-a, organizacije koje pomažu azilantima su i Crveni krst Srbije i Crne Gore (čija se pomoć uglavnom sastoji od odeće i osnovnih životnih namirnica) i NVO „Amity“ (pruža psihosocijalnu pomoć) ali UNHCR uglavnom organizuje sve aktivnosti u vezi sa potrebama azilanata.

UNHCR nisu poznati slučajevi da je neki azilant pokušao da reši neko pitanje na sudu u Srbiji i Crnoj Gori. Pošto skoro da nemaju nikakva prava osim prava privremenog boravka, njihov status u zemlji je takav da se drže po strani dok su u UNHCR-ovoj proceduri, odnosno izbegavaju kontakt sa svim organima vlasti.

U slučaju da se azilant zbog nekog prekršaja ili, ređe, krivičnog dela nađe na sudu, UNHCR mu organizuje besplatnu pravnu pomoć.

Pristup tržištu rada i socijalnim uslugama

Tražioci azila i izbeglice kojima je UNHCR priznao status, nemaju nikakva socijalna i ekonomska prava dok borave na teritoriji Srbije i Crne Gore. Mnogi rade na crno poljoprivredne i građevinske poslove i potpuno su nezaštićeni od eksploatacije ili prevare.

Dokumenta, izbor mesta stanovanja i slobode kretanja

Kao i prethodnih godina u Srbiji, tražioci azila nemaju uređen boravak kod policije, već im policija toleriše boravak dok god se UNHCR brine o njima. UNHCR izdaje dve vrste ličnih dokumenata – za ljude koji su u proceduri za utvrđivanje izbegličkog statusa i za ljude kojima je priznat izbeglički status. U pripremi novog zakona o ličnoj karti, vlasti Srbije razmatraju mogućnost izdavanja lične karte za strance.

U Srbiji ljudi koji su ušli u proceduru UNHCR-a za priznavanje izbegličkog statusa mogu da se kreću po zemlji, uz prethodno odobrenje policije.

UNHCR je tražiocima azila obezbeđivao smeštaj u motelu „Hiljadu ruža“ (10 kilometara jugoistočno od Beograda) do decembra 2005. Nakon tog datuma, na osnovu ugovora sa jednom građevinskom firmom, UNHCR smešta azilante u radničke barake u delu Novog Beograda „Savski nasip“. Tu tražioci azila imaju redovne dnevne obroke, ali su uslovi smeštaja generalno gori nego u motelu „Hiljadu ruža“. Ukoliko ima novca, tražilac azila može da plaća privatni smeštaj, odnosno da iznajmi sobu ili stan.

Osobama kojima je priznat izbeglički status, UNHCR nudi 100 dolara mesečno kao pomoć za nalaženje sopstvenog privatnog smeštaja dok čekaju preseljenje u treće zemlje. Ne postoji ograničenje za mesto gde izbeglice mogu da potraže smeštaj, ali ih UNHCR savetuje da to bude Beograd ili njegova okolina zbog blizine kancelarije UNHCR-a.

Dešava se da ljudi napuste smeštaj UNHCR-a i ilegalnim putem nastave ka Zapadnoj Evropi, čak i u slučajevima kad im UNHCR nagovesti da će njihov zahtev za azil biti pozitivno rešen i da ih očekuje preseljenje u treću zemlju.

Pravo na obrazovanje i zdravstvenu zaštitu

Deca azilanata imaju pravo samo na osnovno obrazovanje, a upisuju se samo u jednu osnovnu školu u Beogradu.

Troškove lečenja azilanata u lokalnim zdravstvenim institucijama pokriva UNHCR.

Preporuke:

Vlasti Srbije i Crne Gore treba što pre da usvoje republičke zakone o azilu u skladu sa međunarodnim i evropskim standardima. Treba eliminisati mogućnost vraćanja azilanta na teritoriju gde bi mogao da bude izložen progonu (refoulement).
Treba uspostaviti prateće institucije, centre za prihvat azilanata, formirati državna tela i stručne službe koje bi preuzele ulogu koju sada ima UNHCR u zaštiti tražilaca azila;
Posebnu pažnju treba posvetiti ulozi nevladinih organizacija u pružanju pravne i psihoscijalne podrške tražiocima azilantske zaštite
Nužno je intenzivirati stručnu obuku za predstavnike vlasti, nevladinog sektora i medija u domenu međunarodne zaštite izbeglica.

[1] Delovi ovog teksta korišćeni su prilikom realizacije projekta Fonda za otvoreno društvo "Monitoring procesa približavanja Srbije EU i evropeizacije Srbije’’ koji je realizovala Grupa 484

[2] Preuzeto, ICMPD, Viza modul, Izveštaj za Srbiju i Crnu Goru, 2005, str. 9-10

[3] http://www.ssinf.sv.gov.yu/dokumenta/studija.pdf

[4] U poslednje tri godine zapravo potpisan je samo jedan Sporazum i to nedavno, krajem aprila 2006 godine sa Francuskom, i ratifikovan samo Sporazum o readmisiji sa Kanadom u Skupštini SCG, 10. maja 2006. godine

[5] Prihvatni centar kao i celokupna problematika azila u SCG još uvek je u nadležnosti UNHCR

[7] www. seio. sv. gov. org./dokumenti/Nacionalna strategija Srbije za pristupanje Srbije I Crne Gore EU, str. 173

[8] www. seio. sv. gov. org./dokumenti/ Odluka Saveta Evropske unije od 30. januara 2006. godine o principima, prioritetima i uslovima sadržanim u Evropskom partnerstvu sa Srbijom i Crnom Gorom uključujući Kosovo, prema rezoluciji 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija od 10. juna 1999. godine i prestanku važenja odluke 2004/520/EC, 2006/56/EZ, str. 10

[10] Na sajtu Vlade Republike Srbije može se pronaći predlog izmena i dopuna zakona o izbeglicama koji je zbog svojih kontraverznih rešenja već izazvao polemiku u stručnoj javnosti.

[11] European Commission, Progress Report Croatia, November 2005.

[12] Od usvajanja Dablinske konvencije 1990. godine mnoge NVO u Evropi ukazuju na niže standarde zaštite tražilaca azila u EU nego što to predviđa Konvencija UN o statusu izbeglica iz 1951. godine sa Njujorškim protokolom iz 1967. godine.

[13] Grupa 484, Problem azilantske zaštite, neobjavljeni tekst, str. 8-11, 2005

[14] Grupa 484, “Ka beloj šengenskoj listi”, str. 16, 2005

[15] Čl. 9 st. 4. zakona o azilu Republike Slovenije; čl. 11 zakona o azilu Republike Hrvatske, čl. 86 zakona o kretanju i boravku stranaca i azilu Bosne i Hercegovine; čl. 13 zakona o azilu Republike Makedonije; čl. 20 zakona o azilu Republike Albanije; čl. 3 st.2 zakona o azilu republike Bugarske

[16] Tako, shodno čl. 38 zakona o azilu Republike Slovenije, tražilac azila ima pravo žalbe na prvostepenu odluku Upravnom sudu. Vrhovni sud odlučuje o žalbi na odluku Upravnog suda (čl. 39 st 5). Za razliku od zakona o azilu Republike Slovenije, hrvatski zakon o azilu, kao prvostepeni organ određuje Ministarstvo unutrašnjih poslova (član 6), a kao drugostepeni organ određeno je nezavisno upravno telo-poverenstvo (član 7). Sudska zaštita moguća je shodno zakonu o upravnim sporovima (član 47). Zakon o azilu Republike Makedonije takođe određuje Vladinu komisiju kao drugostepeni upravni organ, a moguće je vođenje upravnog spora protiv odluke drugostepenog organa (član 32). Jedino zakon o azilu Republike Albanije ne spominje mogućnost vođenja upravnog spora.

[17] Obrazloženje predloga Zakona o azilu, Ministarstvo inostranih poslova SCG, 21.3.2005. godine

[18] Zakon o azilu Albanije, Članovi 2, 3, 4, 5, 8, 9, 30, 16, 7, 6

[19] Zakon o kretanju i boravku stranaca i azilu BiH, članovi 72, 83, 73, 90, 35, 60,38 ; Uredba o azilu u BiH, članovi 2, 3

[20] Ibid, članovi 75, 5, 35, 77, 80, 81, 82; Uredba o azilu u BiH, čl. 118,12, 17

[22] Zakon o kretanju i boravku stranaca i azilu BiH, čl. 76, 78

[23] Zakon o azilu i privremenoj zaštiti Makedonije, čl. 4, 6, 7, 8, 17

[26] Zakon o azilu i izbeglicama Republike Bugarske, čl.20-29

[41] Zakon o azilu Republike Slovenije, čl.43, 47

[45] Na Kosovu je 2005. bilo 18 tražilaca azila koji su prolazili proceduru UNHCR-a.

[46] Grupa 484, Ljudska prava izbeglica, raseljenih lica, povratnika i azilanata u Srbiji i Crnoj Gori, Izveštaj za za 2005, maj 2006. radna verzija.