Ustavni sud Republike Crne Gore, u sastavu: predsjednik dr Mladen Vukčević i sudije – Fetija Medjedović, Zoran Smolović, Desanka Lopičić i Veselin Racković, na osnovu odredaba člana 113 stav 1 tačka 1 Ustava Republike Crne Gore, člana 51 stav 2 i člana 56 tačka 1 Zakona o Ustavnom sudu Republike Crne Gore (»Službeni list Republike Crne Gore«, br. 21/93), na sjednici od 11. jula 2006. godine, većinom glasova, donio je

O D L U K U

UTVRDJUJE SE da odredbe čl. 23 i 24 Zakona o manjinskim pravima i slobodama (»Službeni list Republike Crne Gore«, br. 31/06), nijesu u saglasnosti sa Ustavom Republike Crne Gore i prestaju da važe danom objavljivanja odluke u »Službenom listu Republike Crne Gore«.

Ova odluka objaviće se u »Službenom listu Republike Crne Gore«.

O b r a z l o ž e nj e

Predlogom Narodne stranke, sa sjedištem u Podgorici, pokrenut je postupak za ocjenjivanje ustavnosti odredaba čl. 23 i 24 Zakona, označenog u izreci u kojem se ističe da se osporenim odredbama uspostavlja pozitivna diskriminacija gradjana u pogledu biračkog prava, suprotno ustavnim principima da suverenost pripada gradjanima, jednakosti gradjana pred zakonom i opšteg i jednakog biračkog prava iz čl. 2, 15 i 32 Ustava Republike Crne Gore.

Skupština Republike Crne Gore, kao donosilac Zakona, u ostavljenom roku, nije odgovorila na navode sadržane u predlogu. Medjutim, dostavljen je dopis od skupštinske Radne grupe za analizu i eventualnu pripremu predloga izmjena izbornog zakonodavstva radi implementacije pojedinih rješenja iz Zakona o manjinskim pravima i slobodama, koja se odnose na izborno pravo, da Skupština ne može zauzeti stav i dati odgovor Sudu u ostavljenom roku.

Ustavni sud je, nakon razmatranja sadržine osporenih odredaba Zakona, utvrdio da nijesu saglasne sa Ustavom Republike Crne Gore.

Osporenim odredbama Zakona propisano je da će se izbornim zakonodavstvom, primjenom principa afirmativne akcije, obezbijediti dodatni broj mandata poslanika za pripadnike manjina, da će manjine koje u ukupnom stanovništvu čine od 1% do 5%, shodno rezultatima posljednjeg popisa stanovništva, biti zastupljene u Skupštini Republike Crne Gore sa jednim poslaničkim mandatom, preko predstavnika izabranog sa manjinske izborne liste i da će manjine koje u ukupnom stanovništvu čine preko 5%, shodno rezultatima posljednjeg popisa stanovništva, imati tri zagarantovana poslanička mandata u Skupštini Republike Crne Gore, preko predstavnika izabranih sa manjinskih izbornih lista, pri čemu se mora voditi računa o jezičkim i etničkim specifičnostima, kao i o stečenom izbornom pravu Albanaca u Republici (član 23) i da će se u skupštini lokalne samouprave birati jedan predstavnik manjine koja u stanovništvu lokalne samouprave učestvuje od 1% do 5%, a iznad 5% u skladu sa izbornim zakonodavstvom (član 24).

Ustavom Republike Crne Gore propisano je: da suverenost pripada građanima i da gradjani ostvaruju vlast neposredno i preko slobodno izabranih predstavnika (član 2 st. 2 i 3); da se ne može uspostaviti niti priznati vlast koja ne proističe iz slobodno izražene volje gradjana (član 3); da se zakonom u skladu sa Ustavom uredjuje način ostvarivanja sloboda i prava ako je to neophodno za njihovo ostvarivanje (član 12 tačka 1); da se slobode i prava ostavaruju na osnovu Ustava (član 14); da su gradjani slobodni i jednaki, bez obzira na bilo kakvu posebnost ili lično svojstvo i da su svi pred zakonom jednaki (član 15); da gradjanin Crne Gore koji je navršio 18 godina ima pravo da bira i da bude biran, da se biračko pravo ostvaruje na izborima, da je biračko pravo opšte i jednako i da su izbori slobodni i neposredni, a glasanje je tajno (član 32); da gradjani u lokalnoj samoupravi odlučuju neposredno i preko slobodno izabranih predstavnika o odredjenim javnim i drugim poslovima od neposrednog interesa za lokalno stanovništvo i da su organi lokalne samouprave u opštini skupština i predsjednik opštine (član 66 st. 3 i 4); da se pripadnicima nacionalnih i etničkih grupa jamči zaštita nacionalnog, etničkog, kulturnog, jezičkog i vjerskog identiteta i da se zaštita prava pripadnika nacionalnih i etničkih grupa ostvaruje u skladu sa medjunarodnom zaštitom ljudskih i gradjanskih prava (član 67); da se pripadnicima nacionalnih i etničkih grupa jamči pravo srazmjerne zastupljenosti u javnim službama, organima državne vlasti i lokalne samouprave (član 73); da se posebna prava pripadnika nacionalnih i etničkih grupa ne mogu ostvariti suprotno Ustavu, načelima međunarodnog prava i načelu teritorijalne cjelovitosti Crne Gore (član 75); da Skupštinu čine poslanici koje biraju građani neposredno i tajnim glasanjem, na osnovu opšteg i jednakog biračkog prava i da se poslanik bira na šest hiljada birača (član 77. st. 1 i 2) i da zakon mora biti saglasan sa Ustavom, a drugi propis i opšti akt sa Ustavom i zakonom (član 107).

Iz citiranih odredaba Ustava proizilazi da suverenost pripada gradjanima, da gradjani vlast ostvaruju neposredno ili preko slobodno izabranih predstavnika, da se ne može uspostaviti niti priznati vlast koja ne proističe iz slobodno izražene volje gradjana i da se zakonom, u skladu sa Ustavom, uredjuje način ostvarivanja sloboda i prava ako je to neophodno za njihovo ostvarivanje i druga pitanja od interesa za Republiku. Saglasno tome, Republika je donijela Zakon o manjinskim pravima i slobodama kojim je uredila način ostvarivanja prava i sloboda manjina i njihovih pripadnika.

Medjutim, osporenim odredbama čl. 23 i 24 Zakona, po ocjeni Suda, nije uredjen način ostvarivanja prava i sloboda manjina utvrdjenih Ustavom, već je istim propisano pravo pripadnika manjina, čiji pravni osnov nije sadržan u Ustavu Republike Crne Gore. Ovakvo propisivanje u suštini predstavlja oblik revizije Ustava, jer bi se, u konkretnom slučaju, primjenjivao zakon, a ne Ustav, pa se na taj način sadržaj Ustava faktički mijenja. Povrede Ustava koje nastaju na ovaj način imaju posebnu težinu, jer se radi o narušavanju sloboda i prava gradjana – biračkog prava, jer se one primjenjuju na osnovu Ustava, a zakon propisuje samo način njihovog ostvarivanja, ukoliko je to neophodno. Kao što je već rečeno, slobode i prava gradjana su ustavna vrijednost i ostvaruju se na osnovu samog Ustava, tj. one su „materiae constitutionis“. Znači, da Ustav ne dozvoljava da se ljudske slobode i prava uspostavljaju putem zakona, već samo utvrdjuju oblici i postupci njihove realizacije, kakav je slučaj i u izbornom zakonodavstvu.

Pored toga, osporene odredbe Zakona, po ocjeni Suda, suprotne su sa ustavnim odredbama kojima se propisuje da se biračko pravo ostvaruje na izborima i da je ono opšte i jednako (član 32 st. 3 i 4 Ustava). Biračko pravo pripada grupi političkih prava – što znači da je njegov nosilac čovjek i gradjanin po ličnom svojstvu, dok je osporenim odredbama propisano da se ono ostvaruje »preko predstavnika izabranog sa manjinske izborne liste«, odnosno da se bira predstavnik manjine. Dakle, govori se o kolektivnom izbornom pravu, jer se pored opšteg biračkog prava, pripadnicima nacionalnih manjina osigurava i posebno pravo da biraju svoje predstavnike (poslanike i odbornike) u Skupštinu Republike Crne Gore i skupštinu lokalne samouprave. Biračko pravo je opšte i jednako za sve gradjane tj. svaki gradjanin ima, pod istim uslovima, pravo da bira i da bude biran. Jednakost biračkog prava, takodje, proističe iz jednakosti svih pred zakonom, a ostvaruje se kroz cjelinu izbornog sistema. S tim u vezi ostvarivanje jednakosti biračkog prava mora se posmatrati, sa aspekta ovog ustavnog načela, da je jednakost biračkog prava obezbijedjena ako ne postoje privilegovane grupe birača čiji glas više vrijedi- po različitim osnovama: stepenu obrazovanja, polu, rasi , vjeri, porjeklu itd. To znači da opštost biračkog prava podrazumijeva isključivanje svakog osnova diskriminacije i da se opštost pojavljuje kao izraz ravnopravnosti i jednakosti gradjana u ostvarivanju biračkog prava.

Propisivanje prava na dodatni broj mandata za pripadnike manjina po svojoj prirodi predstavlja ustavnu materiju, koja se uredjuje na način što se, pored opšteg biračkog prava, za pripadnike nacionalnih manjina utvrdjuje i posebno biračko pravo u obezbjedjivanju dodatnog broja mandata.

Osporene odredbe Zakona nemaju uporište ni u članu 73 Ustava, kojim se jamči pripadnicima nacionalnih i etničkih grupa pravo srazmjerne zastupljenosti u javnim službama, organima državne vlasti i lokalne samouprave.Naime, po ocjeni Suda, ovom ustavnom odredbom ne uredjuje se posebno biračko pravo nacionalnih manjina, već se garantuje kolektivno pravo koje je korektiv potencijalne neravnopravnosti manjina i ono ne podrazumijeva ovlašćenje zakonodavca da utvrdjuje posebna politička (biračka) prava, tj. zagarantovane (dodatne) poslaničke, odnosno odborničke mandate.

Pored navedenog, u osporenim odredbama Zakona upotrebljava se termin »predstavnik« manjina, što je suprotno Ustavu, jer Ustav ne poznaje institut »predstavnika nacionalne i etničke grupe«, nego »pripadnika«, što jasno govori o tome da se nacionalne i etničke grupe ne mogu predstavljati kao posebni entiteti u organima države Crne Gore, već se u sadašnjem ustavnom sistemu Crne Gore štite interesi gradjana podjednako i obezbjedjuje posebna zaštita pripadnicima, a ne predstavnicima manjina, kako je to propisano u osporenim odredbama Zakona.

Odredba člana 23 Zakona, u dijelu koji se odnosi na odredjivanje da se mora voditi računa o jezičkim i etničkim specifičnostima, kao i o stečenom izbornom pravu Albanaca u Republici, predstavlja povredu ustavnog principa jednakosti iz člana 15 Ustava Republike Crne Gore, jer pomenuta prava ostvaruju samo Albanci. Izdvajanjem jedne nacionalne manjine, po ocjeni Ustavnog suda, dovode se u neravnopravan položaj ostale manjine i etničke grupe, što je suprotno ustavnom principu jednakosti.

Na osnovu iznijetih razloga odlučeno je kao u izreci.

Odluka o prestanku važenja osporenih odredaba Zakona i objavljivanju ove odluke zasnovana je na odredbama člana 115 stav 1 i člana 116 stav 3 Ustava Republike Crne Gore.

U.br. 53/06 USTAVNI SUD REPUBLIKE CRNE GORE

11. jul 2006. godine PREDSJEDNIK,

P o d g o r i c a dr Mladen Vukčević

PREDSJEDNIK

REDAKCIONE KOMISIJE

I SUDIJA IZVJESTILAC,

Veslin Racković