|
Arrondissementsrechtbank te
's-Gravenhage
Sector Bestuursrecht
Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken
Uitspraak
artikel 8:70 Algemene wet bestuursrecht (Awb)
jo artikel 33a Vreemdelingenwet (Vw)
reg.nr.: AWB 99/18 S1813
inzake: A, wonende in Suriname,
eiser,
tegen: de Minister van Buitenlandse Zaken, verweerder.
I. ONTSTAAN
EN LOOP VAN HET GEDING
1. Eiser, geboren op [...] 1977, bezit de Surinaamse nationaliteit. Op 25
september 1996 heeft eiser bij de Nederlandse vertegenwoordiging te
Paramaribo een aanvraag ingediend om verlening van een machtiging tot
voorlopig verblijf
(hierna: mvv). Hij beoogt verblijf bij zijn moeder B (hierna: referente). De
aanvraag is aangevuld bij schrijven van 4 juni 1997. Bij besluit van 12 juni
1997 heeft verweerder op deze aanvraag afwijzend beslist. Eiser heeft tegen
dit besluit bij schrijven van 10 juli 1997 bezwaar gemaakt. Referente is op
24 september 1997 gehoord door een ambtelijke commissie. Het bezwaar is
ongegrond verklaard bij besluit van 21 november 1997.
2. Bij beroepschrift van 18 december 1997 heeft eiser tegen dit besluit beroep
ingesteld bij deze rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem. De
gronden van dit beroep zijn ingediend bij schrijven van 16 januari 1998.
In het verweerschrift van 28 mei 1998 heeft verweerder geconcludeerd tot
ongegrondverklaring van het beroep. Het onderzoek ter zitting heeft
plaatsgevonden op 30 juni 1998. Eiser is aldaar vertegenwoordigd door mr.
M.F.C. Strok,
advocaat te 's-Gravenhage. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door
mr. D.J. de Jong, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het
Ministerie van Justitie.
3. Bij beslissing van 14 augustus 1998 heeft nevenzittingsplaats Haarlem het
onderzoek heropend en verweerder vragen voorgelegd. Bij brief van 25
september 1998 heeft verweerder de gestelde vragen beantwoord. Bij brief van
22
oktober 1998 heeft eiser een reactie op deze antwoorden gegeven. Bij brief
van 3 november 1998 heeft nevenzittingsplaats Haarlem de zaak in de stand
waarin deze zich bevond verwezen naar de Rechtseenheidskamer
Vreemdelingenzaken ter
verdere behandeling.
4. Bij schrijven van 6 september 1999 heeft de rechtbank verweerder een
aantal vragen voorgelegd. Verweerder heeft bij schrijven van 27 januari 2000
een (aanvullend) verweerschrift ingediend. In dit schrijven zijn - onder meer
- de
in de brief van 6 september 1999 geformuleerde vragen beantwoord. Bij
schrijven van 11 februari 2000 heeft verweerder een veertiental - niet
gepubliceerde - uitspraken van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State
uit de jaren
1987, 1988 en 1989 in het geding gebracht. Bij schrijven van 24 februari 2000
heeft eiser gerepliceerd. Bij schrijven van 3 maart 2000 heeft verweerder een
nota van dupliek ingediend. Bij faxbericht van 8 maart 2000 heeft verweerder
op verzoek van de rechtbank een afschrift van een uitspraak overgelegd
waaraan in het schrijven van 3 maart 2000 wordt gerefereerd.
Bij faxbericht van 8 maart 2000 heeft eiser een bijlage bij de pleitnota op
voorhand overgelegd.
5. Het onderzoek is voortgezet en het beroep is behandeld ter openbare
zitting van 9 maart 2000. Eiser is aldaar vertegenwoordigd door mr. Strok,
voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door gemachtigde mr.
G.M.H.
Hoogvliet, advocaat bij Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn, advocaten en
notarissen te 's-Gravenhage. Het beroep is ter zitting gevoegd behandeld met
de beroepen geregistreerd onder de nummers AWB 99/17, 99/19 en 99/59 VRWET.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van artikel 33d van de Vw worden besluiten omtrent de afgifte van
een mvv gegeven krachtens het Souverein Besluit van 12 december 1813, voor de
toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep,
gelijkgesteld met besluiten aangaande de toelating, gegeven op grond van de
Vw. De rechtbank te 's-Gravenhage is derhalve bevoegd.
2. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan
houden. Bij de beantwoording van die vraag gaat de rechtbank uit van de
volgende feiten. Referente, geboren op [...] 1958 te Paramaribo, is op 7 juni
1996 in
Paramaribo in het huwelijk getreden met de Nederlander C (hierna: C). Zij is
op 21 februari 1997,
samen met haar twee minderjarige kinderen, Nederland ingereisd. Deze kinderen
zijn genaamd D, geboren op [...] 1985, en
E, geboren op [...] 1987. Referente en haar kinderen
waren bij hun inreis in het bezit van een mvv. Eiser is in Suriname gebleven.
Op 1 mei 1997 is referente in het bezit gesteld van een vergunning tot
verblijf voor verblijf bij C. Referente en de twee minderjarige kinderen
bezitten
sedert 18 december 1997 de Nederlandse nationaliteit.
3. Partijen worden in de onderhavige zaak -met name- verdeeld gehouden over
de vraag in hoeverre Surinaamse onderdanen die toelating beogen bij in
Nederland verblijvende personen van Surinaamse afkomst rechten kunnen
ontlenen aan de
op 23 januari 1981 te Paramaribo tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de
Republiek Suriname gesloten Overeenkomst inzake de binnenkomst en het
verblijf van wederzijdse onderdanen (Trb. 1981, 35 en
1982, 171; hierna: de Overeenkomst) en aan hetgeen wordt bepaald in Bijlage 1
bij deze Overeenkomst.
Aan het geschil liggen de volgende vragen ten grondslag die door ieder der
partijen verschillend worden beantwoord:
- Vormt de weergave van het toelatingsbeleid in Bijlage 1 een afwijking van
het destijds in de Vreemdelingencirculaire (hierna: Vc) van 1982 neergelegde
beleid?
- Behelsde de inwerkingtreding van de Vc 1994 een beleidswijziging ten
opzichte van het voor dat tijdstip geldende beleid?
- Kan aan het bepaalde in Bijlage 1 rechtstreekse werking worden toegekend?
- Wat is de betekenis van de omstandigheid dat de in artikel 9 van de
Overeenkomst voorgeschreven notificatieprocedure niet is gevolgd?
Partijen over de Overeenkomst
4.1 Verweerder heeft met betrekking tot het beroep dat eiseres op de
Overeenkomst heeft gedaan primair het volgende aangevoerd. De weergave van
het toelatingsbeleid in Bijlage 1 bij de Overeenkomst is niet woordelijk
gelijk aan het
algemene toelatingsbeleid maar het is nooit de bedoeling geweest een van het
algemene toelatingsbeleid afwijkend beleid te voeren. Nederland hechtte er
sterk aan het vreemdelingenbeleid niet vast te leggen in een verdrag. Omdat
de
Surinaamse overheid, juist in het licht van de Surinaamse situatie,
verduidelijking van het toelatingsbeleid wilde, is de tekst van Bijlage 1
meer toegeschreven op in Suriname voorkomende (gezins-)situaties. Met de
tekst van Bijlage
1 is dan ook uitsluitend beoogd een verduidelijking van het normale
vreemdelingenbeleid tegen de achtergrond van specifieke Surinaamse situaties
te geven. Nimmer is bedoeld om door vreemdelingen inroepbare rechtsregels
vast te
leggen. Indien er daadwerkelijk sprake zou zijn geweest van een verruiming
ten opzichte van het algemene beleid, zou dit in het parlement aan de orde
zijn gesteld. In de relevante kamerstukken is hierover echter niets te
vinden. De
omstandigheid dat bij het opstellen van de Vc van 1982 kennelijk is besloten
om hetgeen in Bijlage 1 is opgenomen expliciet in een specifiek voor
Surinaamse onderdanen geldend beleidshoofdstuk op te nemen betekent niet dat dit
toelatingsbeleid, voor wat betreft de aspecten die in deze zaak aan de orde
zijn, zich niet binnen de grenzen van het reguliere beleid bevindt.
Volgens verweerder is er met de inwerkingtreding van de Vc 1994 per 1 januari
1994 geen sprake geweest van een beleidswijziging. De in artikel 9 van de
Overeenkomst beschreven procedure op grond waarvan voorgenomen
beleidswijzigingen aan de andere Overeenkomstsluitende partij dienen te
worden genotificeerd, is dan ook niet aan de orde.
4.2. Subsidiair stelt verweerder zich op het volgende standpunt. Ook indien
zou worden aangenomen dat het in Bijlage 1 en in de Vc 1982 opgenomen beleid
afwijkt van het algemene beleid, betekent dit niet dat aan het bepaalde in
Bijlage 1 rechtstreekse werking zou kunnen worden toegekend. De Overeenkomst
beoogt uitsluitend een overlegstructuur tussen Nederland en Suriname tot
stand te brengen. In de Overeenkomst is uitdrukkelijk vastgelegd dat beide
regeringen vrij blijven in hun beleid ten aanzien van binnenkomst en verblijf
van wederzijdse onderdanen.
Vanwege het karakter van de Overeenkomst kan rechtens dan ook niet tot
uitgangspunt worden genomen dat de inhoud daarvan rechtstreekse werking
heeft. Hieruit vloeit noodzakelijkerwijs voort dat ook aan de bepalingen in
de bijlagen
bij de Overeenkomst niet het karakter kan worden toegekend van rechtstreeks
werkende rechtsregels.
4.3 Meer subsidiair heeft verweerder het volgende gesteld. Zelfs als de
inwerkingtreding van de Vc 1994 als een beleidswijziging moet worden
gekwalificeerd, kan de omstandigheid dat de in artikel 9 van de Overeenkomst
beschreven
procedure van notificatie niet is gevolgd niet tot de conclusie leiden dat
het beleid waarop verweerder zich in de onderhavige zaak heeft gebaseerd,
namelijk het beleid in de Vc 1994, niet van toepassing is. Het is aan de
Overeenkomstsluitende Partijen om
uit te maken of en zo ja op welke wijze zij aan hun verplichtingen inhoud
geven en of en zo ja op welke wijze zij ten opzichte van elkaar eventueel
tekortschieten aan de orde zullen stellen. Nu het volledig duidelijk is dat
de
Overeenkomstsluitende Partijen hun autonomie op het gebied van de
vaststelling van het beleid hebben gehouden, kan artikel 9 van de
Overeenkomst niet aldus worden geïnterpreteerd dat notificatie een conditio
sine qua non is voor de
inwerkingtreding van eventuele beleidswijzigingen. Alleen Suriname kan zich
beroepen op het niet inachtnemen van artikel 9 van de Overeenkomst. Er kunnen
allerlei redenen zijn waarom Suriname dit niet doet c.q. niet heeft gedaan,
nog los van de mogelijkheid dat ook Suriname van oordeel zou kunnen zijn dat
van een beleidswijziging die noopt tot notificatie geen sprake is geweest.
5. Eiser heeft met betrekking tot de Overeenkomst het volgende aangevoerd. De
in Bijlage 1 opgenomen beleidsbepalingen wijken wel degelijk af van het
algemene toelatingsbeleid, zoals neergelegd in de Vc 1982. De inhoud van
Bijlage 1
is tot stand gekomen op basis van intensieve onderhandelingen tussen de
verdragspartijen. Van Surinaamse zijde werd het wenselijk geacht dat ook ná
24 november 1980 de geprivilegieerde positie die in 1975 aan Surinaamse
onderdanen
was toegekend inzake de toelating en verblijf in Nederland, tot op zekere
hoogte werd voortgezet. Bij de onderhandelingen is beoogd om in Bijlage 1 ten
aanzien van enkele specifieke onderwerpen beleidsregels op te nemen welke in
gunstige zin afwijken van het algemene gezinsherenigingsbeleid.
Dit blijkt onder meer uit het feit dat de tekst van Bijlage 1 is opgenomen in
deel B van de Vc 1982 (hoofdstuk B 10), het deel van de Vc waarin het beleid
ten aanzien van bijzondere groepen is opgenomen.
Uit de tekst van Bijlage 1 bij de Overeenkomst blijkt dat het daarin
neergelegde gezinsherenigingsbeleid niet gelijk is aan het algemene
gezinsherenigingsbeleid. Dat met de inwerkingtreding van de Vc 1994 wel
degelijk een
beleidswijziging heeft plaatsgevonden blijkt tevens uit de
uitvoeringspraktijk van vóór die datum.
De bepalingen in Bijlage 1 omtrent gezinshereniging hebben betrekking op in
Suriname veel voorkomende specifieke gezins- en familiestructuren. De na de
eerste gedachtestreep opgenomen bepaling ziet onder meer op minderjarige
kinderen die niet feitelijk tot het gezin behoren. Het ontbreken van het
woord "feitelijk" in de betreffende zinsnede, is een bewuste keuze
geweest. Zo is beoogd in te spelen op de specifiek in Suriname voorkomende
situatie dat
minderjarige kinderen tijdelijk buiten het gezin door verwanten worden
opgevoed zonder dat er sprake is van een breuk in de relatie, of verbreking
van de familierechtelijke verhouding met de ouders. De passage na de tweede
gedachtestreep heeft betrekking op twee vormen van gezinshereniging. In de
eerste plaats is een bepaling omtrent verruimde gezinshereniging opgenomen.
Voor toelating op basis van deze bepaling is niet vereist dat wordt voldaan
aan
de - ook al in 1980 geldende - eis van het algemene beleid inzake verruimde
gezinshereniging dat achterlating in het land van herkomst een onevenredige
hardheid moet betekenen. In de tweede plaats wordt in deze passage een
categorie
bijzondere gevallen van verruimde gezinshereniging genoemd. Met het opnemen
van deze categorie is destijds beoogd een niet limitatieve opsomming te geven
van personen die niet feitelijk tot het gezin behoren maar die wel een
verwantschapsrelatie hebben met het reeds toegelaten gezinshoofd in
Nederland. In het advies dat de Raad van State naar aanleiding van het
wetsontwerp tot goedkeuring van de Overeenkomst heeft opgesteld, wordt erop
gewezen dat de
bijlagen bij de Overeenkomst een integrerend onderdeel uitmaken van de
Overeenkomst. Op bijlagen bij een verdrag zijn de nationale regels voor
verdragen immers in volle omvang van toepassing tenzij het verdrag heel
expliciet aan de
bijlagen een ander karakter toekent. Dat laatste doet zich met betrekking tot
de
onderhavige Overeenkomst niet voor. De inhoud van Bijlage 1 is van dien aard
dat het zich rechtstreeks richt tot de geadresseerden. Het kan dan ook niet
anders dan dat Bijlage 1 bij de Overeenkomst rechtstreekse werking heeft, in
die zin dat Surinaamse onderdanen die Nederland zijn binnengekomen vanaf 25
november 1980 rechtstreeks een beroep kunnen doen op de bepalingen in Bijlage
1. Uit de door verweerder overgelegde jurisprudentie blijkt dat dit sinds
1981
geregeld is gebeurd.
Gelet op het voorgaande, moet de inwerkingtreding van de Vc 1994 wel degelijk
als een beleidswijziging worden gekwalificeerd. Voor de effectuering van
wijzigingen van de bepalingen die zijn opgenomen in Bijlage 1, is - anders
dan
verweerder stelt - het vereiste van notificatie een conditio sine qua non.
Een argument hiervoor is het - hiervoor reeds aangehaalde - specifieke
karakter van Bijlage 1. Voorts blijkt uit de formulering van artikel 9 van de
Overeenkomst expliciet dat effectuering van het in artikel 8 gegeven recht om
op eigen gezag de in Bijlage 1 opgenomen bepalingen te wijzigen, behoudens
gevallen van openbare orde en veiligheid, eerst mogelijk is na notificatie.
Het
belang van de notificatieprocedure wordt bevestigd in het ter zake door de Raad
van State uitgebrachte advies en in de relevante kamerstukken.
Uit het voorgaande volgt dat geen rechtskracht kan worden toegekend aan de in
de Vc 1994 verwoorde beleidswijzigingen die verweerder zonder notificatie aan
Suriname heeft aangebracht ten opzichte van de in 1980 overeengekomen inhoud
van Bijlage 1.
Partijen over de vraag of eiser voldoet aan de vereisten van het algemene
toelatingsbeleid
6. Verweerder is van mening dat eiser ook aan het algemene beleid geen
aanspraak op toelating kan ontlenen. Eiser was ten tijde van de aanvraag
reeds meerderjarig. De aanvraag van eiser is dan ook terecht getoetst aan de
voorwaarden
van het beleid inzake verruimde gezinshereniging. De achterlating van eiser
in Suriname betekent geen onevenredige hardheid.
Eiser woont bij zijn grootvader en diens echtgenote en in Suriname verblijven
nog verschillende andere familieleden. Er zijn geen feiten of omstandigheden
naar voren gekomen op grond waarvan eiser om andere klemmende redenen van
humanitaire aard in het bezit had moeten worden gesteld van een vergunning
tot verblijf. De weigering eiser verblijf toe te staan betekent geen
schending van het recht op respect voor het familie- en gezinsleven als
bedoeld in
artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens
en de fundamentele vrijheden.
In het onderhavige geval valt een afweging van belangen in het nadeel van
eiser uit. Verweerder heeft hierbij betrokken dat het een aanvraag om eerste
toelating betreft, dat eiser niet in aanmerking komt voor toelating op grond
van
het reguliere beleid en dat er geen sprake is van klemmende redenen van
humanitaire aard. Bovendien is niet gebleken van een objectieve belemmering
om het gezinsleven uit te oefenen in het land van herkomst.
7. Eiser is van mening aan de vereisten van het algemene toelatingsbeleid te
voldoen. Verweerder erkent dat eiser reeds in Suriname heeft behoord tot het
gezin van referente, doch gaat verder aan het bestaan van deze feitelijke
gezinsband geheel voorbij.
Eiser is het enige lid van het gezin dat is achtergebleven in Suriname.
Zijn achterlating in Suriname betekent een onevenredige hardheid omdat hij
altijd deel heeft uitgemaakt van het gezin. Hij is als oudere broer een
vaderfiguur voor de twee minderjarige kinderen. Hij vertegenwoordigde als het
ware
het gezin en doet dat nu nog steeds. De twee andere kinderen missen eiser. Er
is veel telefonisch contact. Toen referente in 1993 naar Nederland is gegaan
heeft zij de drie kinderen bij hun grootvader achtergelaten. De grootvader
van eiser heeft binnenkort vanwege het bereiken van de pensioengerechtigde
leeftijd onvoldoende middelen.
Referente maakt regelmatig geld over voor eiser. Referente heeft altijd
voor de kinderen gezorgd. Eiser heeft in het geheel geen contact meer met
zijn natuurlijke vader. De noodzaak tot inmenging in het gezinsleven in het
belang van het economisch welzijn, moet in overeenstemming zijn met het
beoogde
wettelijk doel. De enkele verwijzing in het bestreden besluit naar de
grootvader van eiser en eventuele andere familieleden waarop eiser zou kunnen
terugvallen is onvoldoende grond voor de weigering aan eiser een mvv te
verlenen.
De rechtbank overweegt het volgende
8. Voor een verblijf in Nederland van langer dan drie maanden behoeft een
vreemdeling in beginsel een der verblijfstitels genoemd in de artikelen 9 tot
en met 10 van de Vw. Met het oog hierop pleegt een aanvraag om een mvv te
worden
getoetst aan dezelfde criteria als die welke strekken tot het verkrijgen van
een vergunning tot verblijf. Een mvv kan, evenals een vergunning tot verblijf
ingevolge artikel 11, vijfde lid, van de Vw worden geweigerd op gronden aan
het algemeen belang ontleend.
9. Bij de toepassing van dit artikellid wordt het beleid gevoerd dat
vreemdelingen niet voor toelating in aanmerking komen, tenzij met hun
aanwezigheid hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend, dan
wel klemmende
redenen van humanitaire aard of verplichtingen voortvloeiende uit
internationale overeenkomsten tot toelating nopen.
Dit beleid is neergelegd in de Vc.
10. Allereerst is de vraag aan de orde of eiseres rechten kan ontlenen aan de
Overeenkomst, in het bijzonder aan hetgeen omtrent (verruimde)
gezinshereniging wordt bepaald in Bijlage 1 bij deze Overeenkomst. In dat
verband is de
ontstaansgeschiedenis van de Overeenkomst van belang.
11. In verband met de onafhankelijkheid van Suriname op 25 november 1975 is
diezelfde dag te Paramaribo tussen Nederland en Suriname - onder meer - de
Overeenkomst inzake het verblijf en de vestiging van wederzijdse onderdanen
gesloten (Trb. 1975, 133 en 1977, 38; hierna: de Vestigingsovereenkomst). Op
basis van de Vestigingsovereenkomst golden voor Surinaamse onderdanen ter
zake van toelating en verblijf soepeler regels dan voor andere vreemdelingen.
Op
24 november 1980 eindigde de geldigheidsduur van de Vestigingsovereenkomst.
Het uitgangspunt van Nederland was dat vanaf deze datum het algemene
vreemdelingenbeleid van toepassing zou zijn. Aan de zijde van de Surinaamse
overheid
bestond echter de behoefte om onder andere de toelating en het verblijf van
Surinaamse onderdanen in Nederland ook na 24 november 1980 bij verdrag te
regelen. Onderhandelingen tussen Nederland en Suriname resulteerden in de op
23
januari 1981 getekende Overeenkomst. De Overeenkomst zelf voorziet in een
overlegstructuur over migratieaangelegenheden en bevat geen inhoudelijke
bepalingen omtrent het jegens wederzijdse onderdanen te voeren beleid; die
zijn
opgenomen in een aantal Bijlagen.
12. In de preambule van de Overeenkomst wordt - onder meer - het volgende
vermeld:
"De Regering van het Koninkrijk der Nederlanden
en
De Regering van de Republiek Suriname
(...)
Overtuigd van het belang van een regelmatige gedachtenwisseling over
migratieaangelegenheden.
Zijn het volgende overeengekomen:"
13. In artikel 8 van de Overeenkomst is het volgende bepaald:
"Elk der Overeenkomstsluitende Partijen blijft, met inachtneming van
bestaande verdragsverplichtingen, autonoom terzake van haar beleid inzake de
binnenkomst en het verblijf van onderdanen van de andere Partij. Elk der
Overeenkomstsluitende Partijen behoudt derhalve het recht om op eigen gezag
wijziging aan te brengen in de op haar beleid van toepassing zijnde
Bijlage."
14. In artikel 9 van de Overeenkomst is het volgende bepaald:
"Niettegenstaande het bepaalde in artikel 8, doch behoudens gevallen van
openbare orde en veiligheid, effectueert elk der Overeenkomstsluitende
Partijen wijzigingen eerst, nadat het voornemen daartoe ter kennis is
gebracht van de andere Partij en deze laatste niet binnen 21 dagen na
notificatie van het voornemen om overleg heeft verzocht in de commissie.
Indien een Overeenkomstsluitende Partij om overleg verzoekt, zal de commissie
bijeenkomen niet later dan 21 dagen, nadat de wens om overleg ter kennis is
gebracht van de andere Partij."
15. Blijkens de eerste alinea van Bijlage 1 ziet deze bijlage op:
"In het kader van deze Overeenkomst van belang zijnde punten van het
Nederlandse beleid, inzake de binnenkomst en het verblijf van Surinaamse
onderdanen, zoals dat vanaf 25 november 1980 zal gelden."
Met betrekking tot (verruimde) gezinshereniging is in paragraaf 1 van Bijlage
1 het volgende opgenomen:
"Tot de leden van het gezin, die voor gezinshereniging met de Surinaamse
onderdaan die zich met toestemming in Nederland heeft gevestigd in aanmerking
komen, behoren:
- de echtgenoot en de tot het gezin behorende minderjarige kinderen voorzover
één der ouders met het wettig gezag over deze kinderen is belast;
- andere dan de bovengenoemde gezinsleden, indien zij reeds in Suriname
feitelijk tot het gezin van de in Nederland gevestigde Surinaamse onderdaan
behoorden en van hem afhankelijk waren; in dit verband dient te worden
gedacht aan
behoeftige ouders; in bijzondere gevallen kunnen nog voor een verruimde vorm
van gezinshereniging in aanmerking komen onder meer moeders die weduwe worden
of kinderen die wees worden en voor wie er in Suriname geen enkele opvang
mogelijk is.
(...)"
16. Hetgeen in Bijlage 1 ten aanzien van (verruimde) gezinshereniging wordt
vermeld is - in soms afwijkende bewoordingen - opgenomen in hoofdstuk B 10
van de Vc 1982, dat ziet op de toelating van Surinaamse onderdanen. Per 1
januari
1994 is de Vc 1994 inwerking getreden (aangekondigd in Stcrt. 1993, 252). De
hiervoor aangehaalde passages uit Bijlage 1 komen niet meer terug in
hoofdstuk B 10 van de Vc 1994. In dit hoofdstuk is thans - voor zover
relevant - het
volgende bepaald:
"Ten aanzien van Surinaamse onderdanen die na 24 november 1980 Nederland
zijn binnengekomen of binnenkomen, zijn de voor vreemdelingen in het algemeen
geldende wettelijke bepalingen en voorschriften van toepassing.
Het gaat hierbij om:
a. Surinaamse onderdanen die in het kader van (verruimde) gezinshereniging of
gezinsvorming naar Nederland komen: zie B 1;b. Toelating van een
alleenstaande ouder van 65 jaar of ouder: zie B 1;(...)"
17. In het bestreden besluit is gesteld dat de aanvraag is getoetst aan het
algemene vreemdelingenbeleid aangezien de Overeenkomst enkel zou gelden voor
Surinaamse onderdanen die reeds vóór 25 november 1980 met toestemming in
Nederland gevestigd waren of voor diegenen die vóór 25 februari 1981 een
verblijfsvergunning hebben aangevraagd en niet zou zijn gebleken dat
referente tot een van deze categorieën behoort.
In het aanvullend verweerschrift van 27 januari 2000 is verweerder op dit
standpunt teruggekomen. In beroep is derhalve niet langer in geschil dat
Bijlage 1 bij de Overeenkomst niet is beperkt tot deze categorieën maar zich
ook
uitstrekt tot degenen die ná de expiratie van de geldigheidsduur van de
Vestigingsovereenkomst Nederland zijn binnengekomen. De rechtbank ziet
ambtshalve geen aanleiding hierover anders te oordelen. Uit het
vooroverwogene volgt dat
het bestreden besluit op dit punt op een onjuiste feitelijke grondslag
berust.
18. De in Bijlage 1 neergelegde beleidsbepalingen omtrent (verruimde)
gezinshereniging wijken naar het oordeel van de rechtbank niet alleen in
formulering, maar (deels) ook materieel af van het algemene beleid inzake
(verruimde)
gezinshereniging. Hoewel de jurisprudentie geen aanknopingspunten geeft voor
eisers stelling dat het ontbreken van het woord "feitelijk" (tot
het gezin behorend) in de na de eerste gedachtestreep opgenomen bepaling tot
een andere
invulling van het begrip gezinsband zou moeten leiden dan te doen
gebruikelijk in het algemene
gezinsherenigingsbeleid, wordt bij toelating op grond van de na de tweede
gedachtestreep opgenomen bepaling omtrent verruimde gezinshereniging het
vereiste dat achterlating een onevenredige hardheid moet betekenen niet, of
in
beduidend mindere mate, gesteld.
19. Voorts moet uit de tekst van de bepaling omtrent bijzondere gevallen van
verruimde gezinshereniging worden afgeleid dat voor toelating op basis van
deze bepaling niet is vereist dat degene die om toelating verzoekt feitelijk
tot
het gezin is blijven behoren van de persoon bij wie verblijf wordt beoogd.
Steun voor de opvatting dat deze regeling als een bijzondere, in vergelijking
met het algemene beleid meer soepele, regeling moet worden gezien, is te
vinden
in het gegeven dat de (de ambtsvoorganger van) de Staatssecretaris van
Justitie bij gelegenheid van een mondeling overleg over het Surinamebeleid
ten overstaan van de vaste Commissie voor Justitie en de bijzondere Commissie
voor het
minderhedenbeleid heeft meegedeeld dat "[v]olledig alleenstaande en
behoeftige mensen (...) in Nederland [zullen] worden toegelaten" (TK
1980-1981, 16 489, nr. 5). Bij deze gelegenheid zijn geen (nadere) vereisten
genoemd.
20. De in Bijlage 1 neergelegde bepalingen zijn dermate concreet geformuleerd
dat aangenomen moet worden dat de Overeenkomstsluitende Partijen hebben
beoogd deze bepalingen voor rechtstreekse toepassing door de rechter in
aanmerking
te doen komen.
Uit de door verweerder overgelegde uitspraken blijkt dat de Afdeling
rechtspraak van de Raad van State in zaken van Surinaamse onderdanen die om
(verruimde) gezinshereniging verzochten, gewoon was rechtstreeks te toetsen
aan het in
Bijlage 1 bepaalde, naast toetsing aan het algemene (verruimde) gezinsherenigingsbeleid.
21. Gelet op de formulering van de bepalingen omtrent (verruimde)
gezinshereniging in B 10 van de Vc 1982, moet worden aangenomen dat
verweerder hiermee niet heeft beoogd een wijziging aan te brengen in de
beleidsregels zoals deze
zijn weergegeven in Bijlage 1.
De omstandigheid dat de Afdeling rechtspraak van de Raad van State ook na de
inwerkintreding van de Vc 1982 (mede) bleef toetsen aan het bepaalde in
Bijlage 1, is hiervoor een belangrijke indicatie.
22. De inwerkingtreding van de Vc 1994 per 1 januari 1994, moet echter wel
worden beoordeeld als een beleidswijziging. Zoals reeds is aangehaald, wordt
in hoofdstuk B 10 van de Vc 1994 gesteld dat ten aanzien van Surinaamse
onderdanen die ná 24 november 1980 Nederland zijn binnengekomen - voor wat
betreft de thans aan de orde zijnde beleidsonderdelen - het algemene
vreemdelingenbeleid van toepassing is.
Hetgeen hiervoor is overwogen omtrent de bepalingen in Bijlage 1, leidt tot
de conclusie dat de inwerkingtreding van de Vc 1994 moet worden
gekwalificeerd als een wijziging - een aanscherping - van het ten aanzien van
Surinaamse
onderdanen gevoerde beleid.
23. Tussen partijen is niet in geschil dat de in artikel 9 van de
Overeenkomst beschreven procedure van notificatie niet is gevolgd. Niet is
gesteld, noch is gebleken dat er sprake is geweest van een "geval van
openbare orde en
veiligheid" waarbij notificatie krachtens dit artikel achterwege kan
blijven. Dit roept de vraag op of de omstandigheid dat de beleidswijziging
per 1 januari 1994 niet is genotificeerd aan Suriname, gevolgen dient te
hebben voor de
rechtmatigheid van het na deze datum ten aanzien van Surinaamse onderdanen
gevoerde beleid. Naar het oordeel van de rechtbank is dit niet het geval.
24. Blijkens de aanhef van Bijlage 1 ziet deze op in het kader van de
Overeenkomst van belang zijnde punten van het Nederlandse beleid. Dat aan de
in Bijlage 1 neergelegde beleidsregels rechtstreekse werking kon worden
toegekend,
heeft geen betekenis voor de mogelijkheid van Nederland om deze beleidsregels
te wijzigen. Uit de preambule van de Overeenkomst blijkt immers dat de
Overeenkomstsluitende Partijen hebben beoogd een overlegstructuur tot stand
te
brengen omtrent de toelating en het
verblijf van wederzijdse onderdanen op elkaars grondgebied. In artikel 8 van
de Overeenkomst wordt uitdrukkelijk gesteld dat de
Overeenkomstsluitende Partijen het recht behouden om op eigen gezag
wijzigingen aan te brengen in de op haar beleid van toepassing zijnde
Bijlage. Gelet op het karakter van de Overeenkomst, zoals dat blijkt uit de
preambule en uit
de tekst van artikel 8, zijn de Partijen bij deze Overeenkomst derhalve
steeds autonoom gebleven om het ten aanzien van de onderdanen van de andere
partij gevoerde beleid te wijzigen. Een Surinaamse onderdaan kon dus wel
rechten
ontlenen aan het beleid zoals verwoord in Bijlage 1, maar niet aan het
gegeven dat Nederland de in artikel 9 van de in de Overeenkomst
voorgeschreven procedure van notificatie niet heeft gevolgd. Hetgeen in
artikel 9 is
overeengekomen bindt Nederland immers uitsluitend in haar betrekkingen met
Suriname. Het is aan Suriname om Nederland al dan niet op nakoming van deze
onderlinge afspraak te attenderen.
25. Uit het vooroverwogene volgt dat aanvragen om toelating van Surinaamse
onderdanen welke zijn ingediend op of ná 1 januari 1994, moeten voldoen aan
de vereisten welke ter zake worden gesteld in het algemene toelatingsbeleid
zoals
dit is neergelegd in de Vc 1994. Eiseres kan dan ook geen aanspraak op
toelating ontlenen aan het bepaalde in Bijlage 1 bij de Overeenkomst.
26. Thans is dan ook de vraag aan de orde of eiser aanspraak op toelating kan
ontlenen aan het (algemene) beleid inzake verruimde gezinshereniging zoals
dit is neergelegd in hoofdstuk B1 onder 7 van de Vc 1994. In dit hoofdstuk
is,
voor zover hier van belang, bepaald dat bij een Nederlander voor verlening
van een vergunning tot verblijf in het kader van verruimde gezinshereniging
in aanmerking kunnen komen andere gezinsleden dan de echtgenote en de al dan
niet
uit het huwelijk met deze echtgenote geboren minderjarige kinderen. Daartoe
is - onder meer - vereist dat de gezinsleden feitelijk behoren tot het gezin
van degene bij wie toelating wordt beoogd en hun achterlating een
onevenredige
hardheid zou betekenen.
27. Aan het gehele gezin waartoe eiser behoort - referente en haar
minderjarige kinderen D en E - is
verblijf toegestaan op basis van het beleid inzake gezinsvorming. Het is niet
in geschil dat eiser altijd deel heeft uitgemaakt van dit gezin en daartoe
feitelijk is blijven behoren na het vertrek van referente en haar
minderjarige
kinderen naar Nederland. Reeds bij schrijven van 4 juni 1997 - nog vóór dat
verweerder het besluit in eerste aanleg had genomen - is namens eiser gesteld
dat hij als oudere broer een vaderfiguur is voor de twee minderjarige
kinderen
en als het ware het gezin vertegenwoordigt.
Niettemin is aan eiser, als enig lid van het gezin, geen verblijf toegestaan.
Uit het bestreden besluit kan niet worden afgeleid dat verweerder dit gegeven
in de besluitvorming heeft betrokken. Verweerder heeft niet zonder nadere
motivering op dit punt kunnen stellen dat achterlating van eiser geen
onevenredige hardheid betekent.
28. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd
aangezien het is genomen in strijd met het in artikel 4:16 van de Awb
bepaalde.
29. De rechtbank ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75,
eerste lid, van de Awb te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten.
Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten
bestuursrecht vastgesteld op f 2485,- (één punt voor het beroepschrift, ½
punt voor het indienen van repliek en twee punten voor het verschijnen ter
zitting op 30 juni 1998 en 9 maart 2000; waarde per punt f 710,- en
wegingsfactor
1). Aangezien ten behoeve van eiser een toevoeging is verleend krachtens de
Wet op de rechtsbijstand, dient ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de
Awb de betaling aan de griffier te geschieden.
III. BESLISSING
De Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage
RECHT DOENDE
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt het bestreden besluit;
3. bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze
uitspraak;
4. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op f 2485,- (zegge:
vierentwintighonderdenvijfentachtig gulden), te betalen door de Staat der
Nederlanden aan de griffier;
5. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van
het door eiser betaalde griffierecht ad f 210,- (zegge:
tweehonderdentiengulden).
Aldus gedaan door mrs. J.E. van den Steenhoven-Drion, E. de Rooij en J.Th.
Drop en in het openbaar uitgesproken op 30 mei 2000 door mr. J.E. van den
Steenhoven-Drion, in tegenwoordigheid van de griffier mr. J.H. van der
Winden.
griffier voorzitter
afschrift verzonden op: 30 mei 2000
|
