BESZÁMOLÓ

A NEMZETI ÉS ETNIKAI

KISEBBSÉGI JOGOK

ORSZÁGGYÛLÉSI BIZTOSÁNAK

TEVÉKENYSÉGÉRÕL

2004.

január 1.–december 31.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 1

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 2

J/14720

BESZÁMOLÓ

A NEMZETI ÉS ETNIKAI

KISEBBSÉGI JOGOK

ORSZÁGGYÛLÉSI BIZTOSÁNAK

TEVÉKENYSÉGÉRÕL

2004.

január 1.–december 31.

Budapest, 2005

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 3

Minden jog fenntartva!

Kiadó: Országgyûlési Biztosok Hivatala

1051 Budapest, Nádor utca 22.

Telefon: 475 7149 • Fax: 269 3542

Felelõs kiadó: Dr. Kaltenbach Jenõ

ISSN 1416-9711

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 4

Bevezetõ

Gondolatok a kisebbségi jogok általános helyzetérõl –

immár az Európai Unió tagjaként

Az ez évi ügyforgalmi adatokat nézve szignifikáns változások nem figyelhetõk

meg. Az ügyek száma – a korábbi évek tendenciáját követve – ismét

emelkedett, de ez sem egészében, sem struktúrájában nem ad okot

messzemenõ következtetések levonására. Legfeljebb ahhoz hasonlókat

lehetne újra leírni, amit ezzel kapcsolatban a tavalyi beszámoló tartalmaz.

Ami az európai tendenciákat illeti, ez évben is történt néhány olyan

esemény az európai színpadon, amelynek a témánk szempontjából jelentõsége

van. Az emberi és kisebbségi jogi szempontból legfontosabb európai

szervezet az Európa Tanács – amint arról akkor beszámoltunk –

2000-ben fogadta el az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. §-ához kapcsolódó

12. számú Kiegészítõ jegyzõkönyvét, amely a diszkrimináció tilalmát

kimondó 14. § addigi csak az Egyezményre vonatkozó érvényét kiterjesztette

a tagállamok teljes jogrendszerére. A jegyzõkönyv akkor lép

hatályba, ha legalább tíz tagállam ratifikálja. Amint az közismert, Magyarország

egyike volt annak a közel harminc tagállamnak, amely azonnal

aláírta a jegyzõkönyvet, de azóta sem ratifikálta. Idõközben azonban

akadt tíz olyan tagállam, amely nem volt ilyen „óvatos” és ratifikálta a

jegyzõkönyvet, így az ez év áprilisától hatályba lép és az Európa Tanács

különbözõ „monitorozó hatóságai” által számon kérhetõvé válik.

Ezzel párhuzamosan az egyenlõ bánásmód alkotmányos követelményének

a magasztos elvek világából a mindennapi joggyakorlatba való átültetése

egész Európában 2004-ben is tovább folytatódott. Az Európa Tanács

mellett ebben az EU is vezetõ szerepet játszott, azáltal, hogy további

lépések történtek az EU idevágó direktíváinak érvényesítése érdekében.

Ezzel függ össze, hogy mindkét európai szervezetben komoly vita indult

5

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 5

az etnikai adatok kezelése körül. Ha ugyanis komolyan vesszük az említett

direktívákat és ezek hatásaként a tagállami jogrendekben is intézményesített

diszkriminációdefiníciókat, különösen az ún. „közvetett diszkrimináció”

fogalmát, akkor nem nehéz belátni, hogy az etnikai adatok

kezelése kérdésének rendezése nélkül, a diszkrimináció elleni jogintézmények

érvényesítésére aligha kerülhet sor. Ez idõ szerint azonban, az

etnikai adatok jogi megítélése igen vegyes az európai országokban. Míg

például Nagy-Britanniában vagy Hollandiában ezek állami kezelése elõtt

semmilyen jogakadály nem tornyosul (sõt!), addig az országok többségében,

köztük Magyarországon, a jogrend restriktív, vagy átláthatatlan.

Nálunk ettõl függetlenül, illetve ezzel párhuzamosan a kisebbségi önkormányzati

választásokkal kapcsolatban alakult ki vita ezen adatok kezelésével

kapcsolatban, de végeredményben a probléma hasonló, mint

máshol.

Remélhetõleg részben az EU-adminisztrációban, e tárgyban alakított

munkacsoport, másrészt az ECRI-ben (Európa Tanács Rasszizmus és Intolerancia

Elleni Bizottsága) létrejött hasonló szakbizottság munkájának

eredményeképpen a közeljövõben kialakul egy mindenki számára elfogadható

megoldás erre a kétségkívül igen érzékeny és komplikált ügyre.

Az Európa Tanács Rasszizmus és Intolerancia Elleni Bizottsága

(ECRI) legfrissebb, tavaly augusztusban nyilvánosságra hozott 9. számú

ajánlása az antiszemitizmus elleni harccal kapcsolatos teendõket veszi

számba. Az ezzel kapcsolatos hazai vita miatt is érdemes megemlíteni,

hogy az ajánlás (a 7. számú ajánlással szinkronban) kiemelt figyelmet

szentel a büntetõjogi eszközöknek.

Ellentétben az ezzel kapcsolatban nagyon is visszafogott hazai vélekedéssel,

az ajánlás szorgalmazza, hogy az állam a büntetõjog teljes arzenáljával

lépjen föl az antiszemita megnyilvánulásokkal szemben.

Érdemes idézni az ajánlás idevágó rendelkezéseit:

„– a jog garantálja, hogy bármely bûncselekmény esetén a rasszista

motiváció súlyosító körülménynek számítson, beleértve az antiszemitizmust,

– a rasszizmus ellen irányuló büntetõjog foglalja magába az antiszemitizmust

és rendelje büntetni a következõ szándékos antiszemita cselekményeket:

a) az erõszakra, gyûlöletre vagy megkülönböztetésre való nyilvános izgatást,

ha az zsidó származású vagy identitású személy vagy csoport

ellen irányul;

6

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 6

b) személy, vagy személyek csoportja nyilvános megsértése, vagy rágalmazása,

azok valós vagy vélt zsidó származása vagy identitása miatt;

c) személy, vagy személyek csoportja fenyegetése, azok valós, vagy vélt

zsidó származás vagy identitása miatt;

d) személyek csoportjának nyilvános rágalmazása, becsmérlése azok

vélt vagy valós zsidó származása, vagy identitása miatt;

e) a shoah nyilvános tagadása, igazolása, mentegetése (denial, trivialisation,

justification, condoning);

f) vélt vagy valós zsidó identitású személyek terhére elkövetett népirtás,

emberiség elleni bûncselekmény vagy háborús bûn nyilvános tagadása,

igazolása, mentegetése;

g) az a), b), c), d), e), f) pont által lefedett tartalmat hordozó írások,

képek vagy más anyagok antiszemita indíttatású nyilvános terjesztése,

vagy ilyen célú elõállítása vagy tárolása;

h) zsidó emlékmûvek, vagyontárgyak antiszemita indíttatású meggyalázása,

megszentségtelenítése;

i) antiszemita csoport létrehozása, vezetése; ilyen csoport támogatása

(beleértve a pénzügyi vagy más anyagi támogatást), a csoport tevékenyégében

való részvétel, az a), b), c), d), e), f), g), h) pontban leírt

bûncselekményekben való részvétel szándékával.

– a büntetõjogi szabályozás terjedjen ki az Internet, a szatellit televíziózás

vagy más eszközzel elkövetett antiszemita kommunikáció szankcionálására.”

A fentiekbõl talán látható, hogy 2005 nem a megelégedett pihenés, hanem

az európai úton való – és az Unió által meghatározott szabályok szerint

történõ – haladás éve lesz.

7

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 7

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 8

I.

A kisebbségi önkormányzati rendszer

1.

A kisebbségi önkormányzati rendszer

jogi szabályozásából fakadó problémák áttekintése,

illetõleg az ezek orvoslására tett kísérletek

A 2004. év kisebbségi jogi szempontból legjelentõsebb eseménye volt,

hogy a Kormány március 5-én benyújtotta az Országgyûlésnek a kisebbségi

önkormányzati képviselõk és polgármesterek választásáról, valamint

a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról

szóló T/9126. számú törvényjavaslatot.

Az Országgyûlés kijelölt bizottságai a normaszöveget általános vitára

alkalmasnak találták.1 Az elképzelések szerint a zárószavazásra legkésõbb

az õszi ülésszakon sor került volna, ám a törvényjavaslatot március

31-e óta napirendre sem tûzték. A kormánypárti és az ellenzéki frakciók

egyetértettek ugyan a kisebbségi törvény módosításának alapkérdéseiben,

eltért azonban véleményük a kisebbségi önkormányzati képviselõk

választásának szabályairól, valamint a területi (megyei szint) létrehozása,

illetve a személyi hatály kiterjesztése kérdésében. A törvény elfogadásához

szükséges kétharmados támogatottság biztosítása érdekében

négypárti egyeztetések kezdõdtek, amelyek során az álláspontok a vitás

kérdések egy részében közeledtek egymáshoz. A törvényhozók megalapozott

döntésének elõsegítése érdekében részt vettünk az egyeztetéseken,

valamint írásban is véleményeztük a normaszöveget.

E Beszámolóban is szeretnénk felhívni a figyelmet arra, hogy a törvény

megalkotása halasztást nem tûrõ feladat, mert a késlekedés a 2006. évi kisebbségi

önkormányzati választás megtartását veszélyezteti.2 Ismereteink

9

1 Az általános vitára bocsátást az Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottságban, valamint

az Önkormányzati bizottságban egyhangú szavazással támogatták, és a többi bizottságban

is nagy többséggel döntöttek errõl. A törvényjavaslatot ennek ellenére egyetlen plenáris ülésen

tárgyalták kb. 2 óra idõkeretben.

2 E problémakörrõl a Beszámoló következõ alfejezetében szólunk részletesebben.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 9

szerint a törvényjavaslat általános vitáját 2005. február végétõl folytatják,

így még van esély arra, hogy az új rendelkezések a választások elõkészítéséhez

szükséges idõn belül hatályba lépjenek. Ebben az országgyûlési ciklusban

már volt példa arra, hogy a parlamenti pártok felülemelkedtek a

kezdeti nézetkülönbségeken, és megteremtették a törvényalkotáshoz szükséges

kétharmados szavazatarányt. Ezt a felelõsségteljes magatartást kérik

most is a kisebbségi közösségek az Országgyûléstõl. Az országos kisebbségi

önkormányzatok között van ugyan véleménykülönbség a törvényjavaslat

megítélésében, abban azonban egyetértenek, hogy a kisebbségi joganyag

reformját nem lehet tovább odázni.

E fejezet keretében azt tekintjük át, hogy a benyújtott normaszöveg alkalmas-

e a jogi szabályozás fennálló – és a korábbi beszámolóinkban már

részletezett – hiányosságainak a kiküszöbölésére.

Az új törvényi rendelkezésekkel szembeni elsõdleges elvárás, hogy

meg kell erõsíteniük a kisebbségi önkormányzati rendszer közjogi jellegét.

Jelenleg az önkormányzatiságnak csak egyes részelemei biztosítottak,

és azok sem érvényesülnek maradéktalanul a gyakorlatban. A kisebbségi

önkormányzat az egyetlen olyan alkotmányos szerv, amelynek

sem törvényi definíciója, sem pontosan meghatározott feladatköre nincs.

A törvényjavaslat eleget tesz ennek a követelménynek: megadja a kisebbségi

önkormányzat fogalmát, és ezzel kijelöli helyét a közjogi intézményrendszerben.

A definíció legfontosabb kitételei, hogy a kisebbségi

önkormányzat törvényben meghatározott közszolgálati feladatokat ellátó,

testületi formában mûködõ, jogi személyiséggel rendelkezõ szervezet,

amely a kisebbségi közösséget megilletõ jogosultságok érvényesítésére, a

kisebbségek érdekeinek védelmére és képviseletére, a kisebbségi közügyek

önálló intézésére jön létre. A hatályos szabályozáshoz képest új

elem a „kisebbségi közügy”, így ezt a törvényjavaslat külön alpontban

értelmezi.3 Az elsõ olvasatra meglehetõsen bonyolultnak tûnõ definíció

kijelöli a kisebbségi jogokhoz kapcsolódó feladatteljesítés határait. Jelen-

10

3 Kisebbségi közügy: az e törvényben biztosított egyéni és közösségi jogok érvényesülése, a

kisebbséghez tartozók érdekeinek kifejezésre juttatása – különösen a kisebbségek kulturális

autonómiájának a kisebbségi önkormányzatok által történõ megvalósítása és megõrzése – érdekében

a kisebbséghez tartozók meghatározott közszolgáltatásokkal való ellátásával, ezen

ügyek önálló vitelével és az ehhez szükséges szervezeti, személyi és anyagi feltételek megteremtésével

összefüggõ ügy. A közhatalmat gyakorló állami és helyi önkormányzati szervekben,

továbbá a kisebbségi önkormányzati szervekben való kisebbségi képviselethez és mindezek

szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek biztosításához kapcsolódó ügy.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 10

leg a törvények nem határozzák meg egyértelmûen, hogy melyek a kisebbségi

közösségeket érintõ kérdések. Tapasztalataink szerint a jogi szabályozatlanságot

kihasználva egyes helyi önkormányzatok a település lakóinak

helyzetét alapvetõen befolyásoló döntéseik elõkészítésébe sem

vonják be a kisebbségi önkormányzatokat, arra hivatkozva, hogy nem kisebbségi

ügyrõl van szó. Ezek az értelmezõ rendelkezések tiszta jogi

helyzetet teremtenek és így elejét vehetik e jogvitáknak.

Az önkormányzatiság egyik alapvetõ eleme az önálló feladat- és hatáskörök

gyakorlása. A helyi kisebbségi önkormányzatok esetében azonban e

jogkörök hiányoznak, illetve csak korlátozott keretek között érvényesülnek.

Nem túlzás azt állítanunk, hogy egyes településeken a döntési autonómia a

gyakorlatban alig jelent többet a testület szervezeti és mûködési rendjének

megállapításánál. Napjainkban a kisebbségi önkormányzatok elenyészõ hányada

tart fenn valamilyen oktatási vagy kulturális intézményt, pedig ennek

hiányában nem beszélhetünk önálló igazgatási jogkörrõl.

A törvényjavaslat bõvíti, illetve pontosítja a kisebbségi önkormányzatok

feladatkörét. Kimondja, hogy a helyi – az új terminológia szerint települési

– kisebbségi önkormányzatok a helyi kisebbségi igényektõl és teljesítõképességtõl

függõen eltérõ hatáskörben járhatnak el. A normaszöveg ennek

megfelelõen lehetõvé teszi kötelezõ és önként vállalt feladatok ellátását.

Elõbbi körbe tartoznak a helyi önkormányzattól saját kezdeményezésre

átvett, valamint a más kisebbségi önkormányzat által átruházott feladatok.

A jogalkotó továbbra sem kíván lehetõséget adni a hatósági, valamint

a közüzemi szolgáltatásokkal összefüggõ hatáskörök átvételére. A

törvényjavaslat szerint a kisebbségi önkormányzatok a rendelkezésükre

álló források keretei között önként vállalt feladatokat láthatnak el, különösen

a kisebbségi oktatás és nevelés, a helyi írott és elektronikus sajtó, a

hagyományápolás és a közmûvelõdés terén. A nemzeti és etnikai kisebbségek

jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (Nektv.) oktatási autonómiára

vonatkozó rendelkezéseit a normaszöveg a kulturális önigazgatás

kiterjesztését szolgáló szabályokkal egészíti ki. Garanciális jelentõsége

van annak, hogy törvényben kívánják meghatározni a hatáskörök átruházásának

részletes szabályait, az érintett önkormányzatok közötti megállapodás

kötelezõ tartalmi elemeit, valamint a felmerült viták rendezésének

módját.4 A törvény hatálybalépését követõen a helyi önkormányzat az or-

11

4 Ebben az esetben a közigazgatási hivatal a megállapodás résztvevõi között egyeztetést tart

és ha 30 napon belül nem jön létre egyezség, törvényességi ellenõrzési jogkörében jár el.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 11

szágos önkormányzat megkeresésére köteles lesz átadni a kizárólag kulturális

feladatot ellátó és az érintett kisebbség kulturális igényeit kielégítõ

intézmény fenntartói jogát. Indokoltnak tartjuk, hogy ez a szabályozás

érvényesüljön a helyi kisebbségi önkormányzatok esetében is. A normaszöveg

ugyanis jelen formájában csak arról rendelkezik, hogy a helyi önkormányzat

képviselõ-testülete feladat- és hatáskörét – a törvényben foglalt

kivételekkel – a települési kisebbségi önkormányzat testületére

annak kezdeményezésére átruházhatja.

Jelentõsen megnehezíti a jogalkalmazást, hogy a Nektv. a kisebbségi

önkormányzatok mûködéséhez szükséges alapvetõ szabályokat sem tartalmazza,

így a helyi önkormányzatokra vonatkozó rendelkezéseket kell

megfelelõen alkalmazni. A törvényjavaslat orvosolja ezt a hiányosságot:

meghatározza a kisebbségi önkormányzat megszûnésének eseteit, a fõ

szervezeti kérdéseket – például a tisztségviselõk megválasztásának és a

bizottságok létrehozásának rendjét –, valamint az ülések összehívására,

levezetésére és a jegyzõkönyvvezetésre vonatkozó szabályokat. Rendezi

továbbá a kisebbségi önkormányzati képviselõk jogállását, így megállapítja

az összeférhetetlenség eseteit és a díjazás mértékét, valamint kimondja,

hogy az elnöki tisztséget a bíróság szüntetheti meg. Az országos

kisebbségi önkormányzatok mûködésének törvényességi ellenõrzését a

székhely szerint illetékes közigazgatási hivatal hatáskörébe utalja. Az

egyik legfontosabb változás, hogy a törvényjavaslat a jelenlegi viszonyoknál

átláthatóbban szabályozza a kisebbségi önkormányzatok gazdálkodását.

Ezek a rendelkezések megteremtik az elvi alapját a kisebbségi önkormányzatok

hatékony feladatellátásának. Hiányoljuk azonban, hogy a törvényjavaslat

nem biztosítja a testületi mûködéshez szükséges jogi garanciákat.

Az elképzelések szerint továbbra is a települési önkormányzatok

volnának kötelesek biztosítani a kisebbségi önkormányzatok számára a

helyiséghasználat jogát, valamint a technikai jellegû feladatok ellátását.

Ez a szabályozás elõrevetíti, hogy a kisebbségi önkormányzatok jelentõs

része a jövõben sem fog egyenrangú partnerként részt venni a helyi önkormányzatok

döntéshozatali eljárásában, mert kiszolgáltatott helyzete

miatt nem tud élni az elviekben rendelkezésére álló jogosítványokkal. Kifogásoljuk

azt is, hogy nincs érdemi szankciója annak, ha a helyi önkormányzat

nem teljesíti e kötelezettségét. A törvényjavaslat mindössze anynyit

ír elõ, hogy a kisebbségi önkormányzat a közigazgatási hivatal

eljárását kezdeményezheti az ilyen esetekben. Álláspontunk szerint az je-

12

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 12

lentene megoldást, ha a törvény kimondaná, hogy a közigazgatási hivatal

keresete alapján a bíróság kötelezheti a települési önkormányzatot a testületi

mûködéshez szükséges feltételek biztosítására. Ekkor ugyanis lehetõség

nyílna arra, hogy ha a települési önkormányzat nem tesz eleget a

bíróság döntésének, végrehajtási eljárás indulhasson ellene.5

Az elmúlt évi Beszámolóban már utaltunk a problémára, ám a kérdés

jelentõségére figyelemmel ismételten szólnunk kell arról, hogy a törvényjavaslat

szerint a helyi önkormányzatok térítés ellenében biztosítanák a testületi

mûködéshez szükséges helyiséghasználatot a kisebbségi önkormányzatok

számára. A jelenlegi finanszírozási keretek között ezt a szabályozást

nem tartjuk elfogadhatónak, mert ez olyan pénzügyi terhet jelentene, amelyet

a kisebbségi önkormányzatok többsége nem tudna fedezni a költségvetésébõl.

Ez a rendelkezés azért is kifogásolható, mert nem ad választ arra a

kérdésre, hogy a helyi önkormányzatok vajon csak a fenntartással járó rezsiköltséget

háríthatnák át a kisebbségi önkormányzatokra, vagy arra is lehetõségük

lenne, hogy a piaci viszonyoknak megfelelõ bérleti díjat számoljanak

fel? Ez utóbbi megoldás álláspontunk szerint diszkriminatív lenne,

hiszen számos településen a társadalmi szervezetek és a pártok térítésmentesen,

de legalábbis kedvezményes feltételek mellett használhatják a helyi

önkormányzat helyiségeit. A jogviták elkerülése érdekében javasoljuk,

hogy a belügyminiszter kapjon – célszerûen a Nektv.-ben vagy a helyi önkormányzatokról

szóló 1990. évi LXV. törvényben6 (Ötv.) – felhatalmazást

olyan rendelet megalkotására, amelyben szabályozza, hogy a települési önkormányzat

– a település nagyságához, illetve a kisebbségi közösség létszámához

igazodóan – milyen nagyságú, felszereltségû helyiséget köteles biztosítani

a kisebbségi önkormányzat számára.

Az egyeztetések során az alábbi két kérdésben nézetkülönbségek merültek

fel, ám remélhetõleg ezek is rendezhetõk lesznek a törvényjavaslat

vitája során.

A Nektv. személyi hatálya jelenleg csak a magyar állampolgárokra ter-

13

5 A bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény rendelkezéseinek megfelelõ alkalmazása

ebben az esetben azt jelentené, hogy a helyi önkormányzat a helyiséghasználat pénzegyenértékének

– így például a kisebbségi önkormányzat által más tulajdonostól bérbe vett helyiség

díjának, illetve ezen összeg bíróság által megítélt hányadának – megfizetésére lenne

kötelezhetõ.

6 Az önkormányzás egyik alkotmányos garanciája, hogy az önkormányzat részére csak törvény

írhat elõ kötelezõ feladatot, azzal, hogy a feladat végrehajtásához szükséges feltételeket is

biztosítani kell. Ebben az esetben a Nektv. tartalmazza a kötelezõ feladatot, azonban annak

végrehajtása érdekében szükség van BM rendelet megalkotására is.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 13

jed ki, így a hazánkban élõ uniós polgárok, illetve a kisebbségek anyaországaiból

áttelepültek – legalábbis elviekben – nem gyakorolhatják a hazai

kisebbségeket megilletõ jogokat. (A jogi szabályozás ellentmondásai

miatt azonban már eddig is lehetõségük volt arra, hogy szavazzanak a kisebbségi

önkormányzati választásokon.) A törvényjavaslat e jogokat biztosítani

kívánja a magyarországi lakóhellyel rendelkezõ, az adott kisebbségekhez

tartozó uniós, valamint a jogi értelemben elismert kisebbségek

anyaországaiból áttelepült – bevándorlási vagy letelepedési engedéllyel

rendelkezõ – polgárok számára is. Ezzel az elképzeléssel egyetértünk, és

ismereteink szerint a kisebbségi közösségek meghatározó többsége is támogatja

a személyi hatály kiterjesztését. E szabályozással ugyanis az Országgyûlés

kinyilvánítaná, hogy a kisebbségi identitású személyek között

csak egy lehetséges kapcsolatnak tekinti az azonos állampolgárságot,

emellett fontos összetartó erõként ismeri el a határokon átívelõ, közös

gyökerekbõl szerteágazó nyelvi közösséghez, kultúrkörhöz tartozást is.

A kisebbségi önkormányzati rendszer továbbfejlesztésének egyik alapvetõ

kérdése, hogy szükséges-e a területi szint létrehozása.7 Azok a kisebbségek,

amelyeknek a nyelvet beszélõ, a hagyományokat ápoló közösségei

túlnyomórészt vidéken élnek, a hiányzó területi szintet a helyi

kisebbségi önkormányzatok által alakított megyei szervezetekkel próbálják

áthidalni. Ez azonban csak „félmegoldás”, hiszen e szövetségeknek

nincs jogszabályban biztosított feladatköre, jogállásuk ugyanaz, mint az

egyesülési jog alapján létrehozott bármilyen más társadalmi szervezeté.

Más kisebbségek nem tartják fontosnak a megyei önkormányzatok megválasztását,

mert úgy vélik, hogy a mûködtetésükhöz szükséges forrásokat

helyesebb volna a helyi kisebbségi önkormányzatok között felosztani.

Abban minden érintett fél egyetért, hogy a területi önkormányzati szint

létrehozása csak akkor indokolt, ha a törvénymódosítás érdemi feladatokkal

ruházza fel õket. Ilyen tevékenység például olyan kisebbségi intézmények

(iskolák, múzeumok, egyéb kulturális intézmények) fenntartása,

amelyeknek több településre (fõvárosi kerületre) kiterjedõ vonzáskörzetük

van. Az álláspontok közelítése érdekében azt javasoljuk, hogy a törvény

a megyei önkormányzati szint kiépítését csak lehetõségként és ne

kötelezettségként szabályozza. Az egyes kisebbségi közösségek maguk

14

7 A fõvárosi kisebbségi önkormányzatokat a Nektv. nem területi, hanem helyi kisebbségi

önkormányzatként határozza meg.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 14

dönthessék el, hogy a helyi sajátosságok, illetve igények indokolttá teszik-

e a megyei önkormányzat mûködtetését.

A törvényjavaslatról összességében elmondhatjuk, hogy elfogadása jelentõs

elõrelépés volna a kisebbségi önkormányzati rendszer megerõsítése

és a kulturális autonómia kiteljesítése irányába. Számos, az önkormányzatok

napi mûködését nehezítõ, évek óta fennálló problémára kínál

megoldást. Tény ugyan, hogy a normaszövegnek vannak még hiányosságai,

ezek azonban módosító indítványokkal orvosolhatók. Ezúton is szeretnénk

felajánlani segítõ együttmûködésünket az Országgyûlésnek annak

érdekében, hogy közös munkánk eredményeképpen a gyakorlatban

alkalmazható, egyértelmû, pontos és szakmailag megalapozott törvény

szülessen.

2.

A kisebbségi választójogi reform kudarca,

ennek várható következményei

Az 1998. és a 2002. évi kisebbségi önkormányzati választásokon tapasztalt

visszaélések egyértelmûvé tették, hogy a hatályos jogszabályi rendelkezések

nem alkalmasak egy közjogi legitámációval rendelkezõ intézményrendszer

létrehozására. A törvényi szabályozás hiányosságai miatt

azon településeken is megalakulhattak kisebbségi önkormányzatok, ahol

egyetlen tagja sem él az állítólagosan képviselni kívánt közösségnek. A

választásokon nagy számban szereztek mandátumot olyan „kisebbségi”

jelöltek, akiknek semmilyen kötõdésük nincs az adott közösséghez: nem

beszélik nyelvét, nem ismerik kultúráját, hagyományait, történelmét.

E visszásságok mögött napjainkban már nem pusztán a képviselõi

mandátummal járó – egyébként meglehetõsen csekély – elõnyök, juttatások

megszerzésének szándéka áll. A helyzet ettõl sokkal súlyosabb: egyre

több példa akad arra, hogy a többségi társadalomhoz tartozók a saját, az

érintett kisebbséghez nem tartozó jelöltjeik megválasztásával a kisebbségi

közösség hiteles képviseletét ellátó önkormányzat megalakulását, illetve

mûködését akadályozzák meg.

Csabaszabadi településen évek óta feszült volt a viszony a polgármester és a

hozzá közel álló képviselõk, valamint a szlovák kisebbségi önkormányzat

15

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 15

között.8 A helyzet annyira elmérgesedett, hogy a képviselõ-testület feloszlatta

önmagát és 2005 januárjában idõközi helyi önkormányzati választást tartottak.

A mindössze 321 választópolgárral rendelkezõ kisközségben tizenhárman

indultak a képviselõi helyért, közülük kilencen szlovák kisebbségi jelöltként. A

hatályos jogszabályi rendelkezések szerint ehhez nem kellett szlováknak vallaniuk

magukat, elegendõ volt kinyilvánítaniuk, hogy vállalják e közösség képviseletét.

Így állhatott elõ, hogy a kisebbségi jelöltként mandátumot szerzett

képviselõk mindegyike magyar nemzetiségû, sõt olyan személy is akad közöttük,

aki korábban még azt is megkérdõjelezte, hogy szlovákok laknak a településen.

E „szlovák képviselõk” a választásokat követõen bejelentették, hogy

közvetett módon létrejövõ kisebbségi önkormányzatot alakítanak. A jogi szabályozás

hiányosságainak kihasználásával így lényegében felszámolták a

szlovák nemzetiségû képviselõkbõl álló kisebbségi önkormányzatot.

A csabaszabadi választást ugyan a hatályos törvényi elõírásoknak megfelelõen

bonyolították le, ám ezek a rendelkezések álláspontunk szerint

nem alkotmányosak.

A 2002. évi önkormányzati választásokat követõen a politikai pártok és

a kisebbségi közösségek egyöntetûen kiálltak a választási jogszabályok

módosítása mellett. Az ehhez szükséges alkotmánymódosítást az Országgyûlés

2002 decemberében elfogadta. 2004. május 1-jén, az Európai Unióhoz

történõ csatlakozás napján hatályon kívül helyezték azt a rendelkezést,

amely – legalábbis látszólag, pusztán a nyelvtani értelmezés szabályai

szerint – minden nagykorú magyar állampolgár számára megadta azt a jogot,

hogy részt vehessen a kisebbségi önkormányzati választásokon. Így az

egyetlen releváns elõírás jelenleg az Alaptörvény 68. § (4) bekezdése,

amely azt nyilvánítja ki, hogy „a kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat

hozhatnak létre”. A törvényi szabályozást összhangba kell hozni az

Alkotmány rendelkezéseivel, amibõl az következik, hogy csak a kisebbségi

közösségek tagjai számára biztosítható a szavazás, illetve a jelöltként való

indulás joga a kisebbségi önkormányzati választásokon.

16

8 Az országgyûlési beszámolókban általában nem tüntetjük fel az érintett települések nevét.

Csabaszabadi esetében azért teszünk kivételt, mert itt a képviselõ-testület – kezdeményezéseink,

ajánlásaink, illetve a közigazgatási hivatal törvényességi észrevételei ellenére – több

választási cikluson keresztül tudatosan figyelmen kívül hagyta a törvényben biztosított kisebbségi

jogokat. A feltárt jogsértésekrõl már több beszámolóban szóltunk anonim módon, így indokolt,

hogy a település nevét – élve az állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló 1993.

évi LIX. törvény (Obtv.) 26. §-ában foglalt lehetõséggel – ezúttal nyilvánosságra hozzuk.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 16

A hatályos választójogi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását

2003 szeptemberében az Alkotmánybíróságtól kértük.9 A jogi

szabályozás irányvonalának kijelölése érdekében az Alkotmány kisebbségi

jogokat deklaráló és a személyes adatok védelmérõl szóló rendelkezéseinek

együttes értelmezését is indítványoztuk. Sajnálatos módon az Alkotmánybíróság

a beszámoló lezárásáig nem hozott döntést, erre

azonban várhatón a következõ általános kisebbségi önkormányzati választásokig

sor fog kerülni.

Meggyõzõdésünk szerint a 2006-ban esedékes választásokat nem lehet

a hatályos jogszabályi rendelkezések alapján alkotmányosan lebonyolítani.

A választójogi reformnak egyetlen alternatívája van: a kisebbségi önkormányzatok

megszüntetése. Ezt a „megoldást” azonban a hazai kisebbségi

közösségek egyöntetûen elutasítják és a politikai pártok

körében sincs támogatottsága egy ilyen lépésnek. Álláspontunk szerint a

kisebbségi önkormányzati rendszer fenntartása és megerõsítése lehet a

megfelelõ intézményi garanciája a Nektv.-ben biztosított jogok érvényesülésének.

Ehhez azonban meg kell teremteni a törvényi feltételeit annak,

hogy a jövõben ne csak elviekben, hanem a gyakorlatban is az általuk

képviselt közösség választott testületeként mûködhessenek.

Az Országgyûlés elõtt lévõ T/9126. számú törvényjavaslat megteremti

annak jogi feltételeit, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokon

csak azok vehessenek részt, akik ténylegesen kötõdnek az adott közösséghez.

Elõírja, hogy az aktív és passzív választójog (a szavazás és a jelöltként

indulás joga) azokat a választópolgárokat illeti meg, akik szerepelnek

a kisebbségi választójogi névjegyzékben. E beszámolóban is

szeretnénk hangsúlyozni, hogy ez az intézmény nem tekinthetõ a regisztráció

eszközének. Nem a kisebbséghez tartozó választópolgárok állami

nyilvántartásáról van ugyanis szó, hanem egy olyan névjegyzékrõl, amelyet

a kisebbségi közösségek állítanak össze a választópolgárok önként

elõterjesztett kérelme alapján. A névjegyzéknek azonban csak akkor van

értelme, ha a felvétel nem automatikus, vagyis a kisebbségeket felruházzák

azzal a jogosultsággal, hogy megvédjék magukat a választási folyamatba

kívülrõl beavatkozni kívánó választópolgárokkal szemben. A törvényjavaslat

ennek az elvárásnak úgy kíván eleget tenni, hogy csak azok

17

9 Azon rendelkezés megsemmisítését indítványoztuk, amely szerint „a helyi kisebbségi önkormányzat

választásában részt vehetnek az adott településen mindazok, akik a települési önkormányzati

képviselõ-választásra jogosultak”.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 17

felvételét teszi lehetõvé, akik esetében a névjegyzékbizottság – a kisebbségi

kötõdés alátámasztására szolgáló, törvényben meghatározott szempontok

mérlegelése alapján – igazoltnak tekinti az adott kisebbséghez

tartozást. Álláspontunk szerint alaptalanok tehát a kisebbségi névjegyzékkel

szembeni félelmek, hiszen bevezetése nem jelent mást, minthogy

a kisebbségi közösségek maguk folytatják le azt az eljárást, amelynek során

megállapítják, kik jogosultak részt venni a kisebbségi önkormányzati

választásokon. Az egyeztetések alkalmával ellenérvként hangzott el,

hogy a névjegyzékbizottságok önkényesen kizárhatják az „ellentáborhoz

tartozó” választópolgárokat a választás folyamatából. Ez az aggály nem

megalapozott, hiszen a törvényjavaslat a döntésükkel szemben biztosítja

a bírósági jogorvoslat lehetõségét.

A törvényjavaslat a választási visszaélés veszélye miatt meg kívánja

szüntetni a kedvezményes mandátumszerzés lehetõségét a helyi önkormányzati

választásokon. Amint errõl a korábbi beszámolókban már szó

volt, a hatályos jogszabályi környezetben ez a jogintézmény nem biztosítja,

hogy valóban a kisebbségi közösség jelöltjei kerülhessenek be – a törvényben

meghatározott kevesebb szavazatarány esetén is – a képviselõtestületbe.

A kisebbségi névjegyzék bevezetésével azonban alapvetõen

más helyzet állna elõ, hiszen egyértelmûvé válna, hogy mely szavazói kör

hozza létre a kisebbségi önkormányzatot.10 Abban az esetben, ha a törvény

kellõ garanciát ad ahhoz, hogy csak az érintett közösség tagja lehet

kisebbségi jelölt, úgy nem látjuk indokát a kedvezményes mandátumszerzésrõl

szóló rendelkezések hatályon kívül helyezésének. 2002-ben összesen

1296 kisebbségi jelöltet választottak helyi önkormányzati képviselõvé.

Közülük 541 fõ, vagyis a képviselõk több mint 40%-a kedvezményes

mandátummal jutott a testületbe. A cigány kisebbség az összes megszerzett

helyi önkormányzati képviselõi helyének körülbelül 70%-át kedvezményes

módon nyerte el. E számadatok ismeretében valószínûsíthetõ,

hogy kedvezményes mandátum nélkül a kisebbségi közösségek túlnyomó

többsége nem tudná szavazati joggal képviseltetni magát a helyi közhatalmat

gyakorló önkormányzatokban. E kérdésben ezért további egyeztetéseket

tartunk szükségesnek.

Az elmúlt évek szakértõi megbeszélésein áttekintettük, milyen módon

18

10 Egyetértünk ugyanakkor azzal a felvetéssel, hogy a választópolgárokkal szemben nem indokolt

ugyanolyan szigorú feltételeket meghatározni, mint a jelöltek esetében, hiszen eltérõ

közjogi szerepvállalásról van szó.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 18

biztosítható, hogy a kisebbségek maguk választhassák meg saját tagjaik

körébõl az õket képviselõ testületek tagjait. Mára nyilvánvalóvá vált,

hogy e cél elérését önmagában sem a jelöltállítás szigorítása, sem a helyi

és a kisebbségi önkormányzati választás idõpontjának szétválasztása nem

garantálhatja. Meggyõzõdésünk szerint a kisebbségi választójogi névjegyzék

az egyetlen alkotmányos eszköz, amelynek révén eleget lehet tenni e

legitimációs alapkövetelménynek. Tisztában vagyunk azzal, hogy egy

kétharmados támogatottságot igénylõ törvényt csak a politikai pártok közötti

kompromisszum révén lehet elfogadni. A kisebbségi névjegyzék intézményét

azonban a törvényjavaslat olyan elemének tekintjük, amelynek

„feláldozása” nem lehet az alapja ennek a megegyezésnek.

3.

A választási eljárásról szóló törvény hiányosságai

A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (Ve.) hiányosságairól

már korábbi beszámolóinkban is szóltunk. Ismételten foglakoznunk kell

azonban e kérdésekkel, mert a visszásságok egy részét a jogalkotó még

nem orvosolta, sõt az elmúlt évben újabb megoldásra váró problémával is

szembesültünk.

A Ve. hatályos szövege alkotmányellenes, mert hiányoznak azok a rendelkezések,

amelyek garantálnák, hogy a jogorvoslatra jogosultak a választási

bizottság döntésérõl a kifogás elõterjesztésére nyitva álló határidõn

belül tudomást szerezhessenek.11 A jogorvoslathoz való jog

érvényesülése érdekében szükséges törvénymódosításra 2003 márciusában

javaslatot tettünk, vagyis még azelõtt, hogy az Alkotmánybíróság a

mulasztásos alkotmánysértést megállapította volna.

Az Országgyûlésnek 2004. február 15-ig kellett volna módosítania a

Ve. rendelkezéseit, ám a Kormány az Alkotmánybíróság által meghatározott

határidõn belül be sem nyújtotta az egyes törvények választásokkal

összefüggõ módosításáról szóló T/9263. számú törvényjavaslatot. Az elõ-

19

11 Az Alkotmánybíróság az 59/2003. (XI. 26.) AB határozatban kimondta: „alkotmányellenes

helyzet jött létre annak következtében, hogy az Országgyûlés nem állapította meg a választási eljárásról

szóló 1997. évi C. törvény 79. § (2) bekezdésében szabályozott közlés eljárásjogi garanciáit,

és ezzel nem biztosította a jogorvoslathoz való jog – a 78. § (1) bekezdésében meghatározott határidõn

belüli –- gyakorlásának feltételeit”.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 19

terjesztés márciusban került a Parlament elé. A törvényjavaslatban az alkotmányosság

követelményét úgy kívánták biztosítani, hogy kötelezõvé

tették volna a határozatok gyors közlését biztosító technikai eszközök alkalmazását.

Elõírták, hogy a választási kifogásnak tartalmaznia kell a kifogás

benyújtójának telefaxszámát vagy elektronikus levélcímét, ennek

hiányában kézbesítési megbízottjának telefaxszámát vagy elektronikus

levélcímét. Rendelkeztek arról is, hogy a hiányosan benyújtott kifogást

érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani.

A jogi szabályozásnak biztosítania kell, hogy a kifogás benyújtására jogosultak

a lehetõ legkisebb késedelemmel értesülhessenek a választási

bizottságok határozatairól. A választási eljárás során ezért indokolt rendelkezni

a határozatok rövid úton történõ közlésének módjáról. Vitathatónak

tartottuk azonban, hogy a kifogást kötelezõ legyen elutasítani

pusztán azért, mert a jogorvoslati jogával élni kívánó választópolgár nem

fér hozzá faxkészülékhez vagy számítógéphez, és a környezetében sincs

olyan – a szükséges technikai eszközökkel rendelkezõ – személy, akit fel

tudna kérni kézbesítési megbízottnak.12 Álláspontunk szerint ez a szabályozás

– a jelenlegi infrastruktúra mellett – valószínûleg a választópolgárok

többségét megfosztotta volna a választási kifogás benyújtásának lehetõségétõl.

A törvénytervezettel kapcsolatban további alkotmányossági aggályok

is felmerültek. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint „alapjog és szabadság

tartalma törvénnyel csak más alapjog, vagy alkotmányos érték védelme

érdekében elkerülhetetlen esetben, szükséges mértékben és arányos módon

korlátozható”.

A törvényjavaslat a jogorvoslathoz való jog érvényesülése érdekében

az ugyanezen alkotmányos jogon alapuló kifogás benyújtásának feltételeit

kívánta szigorítani. Miután a határozatok rövid úton történõ közlésére

nem ez az egyetlen megoldás kínálkozik, így ez a jogkorlátozás nem lett

volna elkerülhetetlen és szükséges mértékû. Technikailag például kivitelezhetõ

volna az is, hogy a határozat kézbesítõ útján való közlésérõl a

megadott postai cím szerinti helyi választási iroda gondoskodjék. E megoldás

mellett szól, hogy a választási irodák rendelkeznek a fax vagy az

20

12 Egy 2004. évi felmérés szerint a magyar lakosság mintegy 17,2%-a rendelkezik otthonában

internetkapcsolattal. Az internetet több-kevesebb rendszerességgel használók aránya a 14.

évnél idõsebb korosztályon belül kb. 28,4%. A faxkészülékek elterjedtségérõl nem rendelkezünk

adatokkal, ám nyilvánvaló, hogy az ezekhez való hozzáférés sem tekinthetõ általánosnak.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 20

elektronikus levél fogadására alkalmas eszközökkel, továbbá e szervek

feladata arról gondoskodni, hogy más választási dokumentumok – így a

választási értesítõk, az ajánlószelvények – eljussanak a választópolgárokhoz.

Az alkotmányos jogokat sértõ szabályozás megelõzése érdekében az

Alkotmány- és igazságügyi bizottság útján azt javasoltuk az Országgyûlésnek,

hogy a telefaxszám, illetve elektronikus levélcím megadása ne legyen

a kifogás elõterjesztésének érvényességi feltétele. Az e tárgyban

elõterjesztett egyéni módosító indítványt az Országgyûlés 327 igen szavazattal

és 10 tartózkodással támogatta, így a kifogásolt szabályozás nem

került be az elfogadott törvénybe. Ezúton is szeretnénk azonban felhívni

a figyelmet arra, hogy a jogorvoslathoz való jog újraszabályozása továbbra

is sürgetõ feladat, hiszen a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést

az Országgyûlésnek meg kell szüntetnie.

Egy múlt évi ügy a Ve. további hiányosságaira mutatott rá. Egy helyi választási

bizottság idõközi választást tûzött ki, miután a kisebbségi önkormányzat

megüresedett mandátumának betöltésére jogosult 13 jelölt egyike

sem fogadta el a képviselõi helyet. A határozat írásba foglalásakor az egyik

jelölt nevét figyelmetlenségbõl nem tüntették fel. A helyi választási bizottság

ezt a hibát úgy orvosolta, hogy két nappal késõbb határozatot hozott a képviselõi

helyrõl lemondott jelöltek névsorának kiegészítésérõl.

Álláspontunk szerint a helyi választási bizottság ésszerûen járt el, hiszen

a jelölt nevét nyilvánvalóan tévedésbõl felejtették ki, és a kiegészítés

tartalmilag nem változtatta meg a határozatot. A Ve. azonban nem rendelkezik

a választási bizottságok által hozott határozatok kiegészítésének,

illetve kijavításának lehetõségérõl. Ennek szabályait az államigazgatási eljárásról

szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) határozza meg. Megválaszolandó

kérdés tehát, hogy a választási eljárás során helye lehet-e az Áe. kiegészítõ

jelleggel történõ alkalmazásának.

Az egyik álláspont szerint a Ve. számos kérdésrõl nem rendelkezik, így

szükségszerû és célravezetõ az Áe. segítségül hívása, hiszen a gyakorlatban

felmerülõ problémák csak így oldhatók meg.

Ez a jogértelmezés azonban azért aggályos, mert az Áe. egyértelmûen

meghatározza azokat a jogterületeket, ahol a kiegészítõ (szubszidiárius)

jellegû alkalmazásnak helye van. E felsorolásban a választási eljárás nem

szerepel, így erre az Áe. szabályai nem irányadóak.

21

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 21

A jogi helyzetet a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános

szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) elfogadása tette egyértelmûvé.

Az Országgyûlés ugyanis úgy rendelkezett, hogy a 2005. november

1-jei hatállyal az Áe. helyébe lépõ új eljárási szabályok nem

vonatkoznak a választási eljárásra.

A jelenlegi törvényi környezetben nincs tehát jogalapja annak, hogy a

választási bizottságok saját hatáskörükben kijavítsák, illetve kiegészítsék

határozataikat. Ezt a jogi szabályozás hiányosságaként értékeljük, hiszen

– amint ezt a fenti eset is példázza – nem zárható ki annak lehetõsége,

hogy a bizottságok határozataik írásba foglalásakor név-, szám- vagy számítási

hibát vétenek vagy valamilyen adatot véletlenül kihagynak. Megkeresésünkre

az Országos Választási Bizottság azt válaszolta, hogy problémafelvetésünkkel

egyetért, és további szakmai konzultációkat tart

szükségesnek.

A Ve. hiányosságai azonban nem szûkíthetõk le pusztán a fenti kérdéskörökre.

A törvény nem rendelkezik például a bizonyítás és a jogi képviselet

szabályairól, valamint a választópolgárok nyelvhasználati jogairól. E beszámolóban

is javasoljuk ezért a törvény-elõkészítésért felelõs kormányzati

szerveknek, hogy tekintsék át, milyen eljárási szabályok megalkotása szükséges

az alkotmányosság követelményének érvényesülése érdekében.

4.

A kisebbségi önkormányzatok mûködésével kapcsolatos

egyes problémák

A helyi kisebbségi önkormányzatok és a települési önkormányzatok között

jogi értelemben nincs alá-, fölérendeltségi viszony: jogállásuk lényegében

azonos, érdemi különbség csak az ellátható feladat- és hatáskörökben

van.13 Ennek ellenére a települési önkormányzatok jelentõs része nem tekinti

egyenrangú partnerének a kisebbségi önkormányzatokat. E „szemléletmód”

kialakulásában döntõ szerepe van annak, hogy a kisebbségi önkormányzatok

többnyire nem rendelkeznek önálló infrastruktúrával, a

hatályos jogszabályok szerint a képviselõ-testületek biztosítják a mûködé-

22

13 A kisebbségi önkormányzatok nem gyakorolhatnak hatósági jogkört és nem végezhetnek

„közüzemi szolgáltatásokkal” összefüggõ feladatokat.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 22

sükhöz szükséges feltételeket, így például a helyiséghasználatot, a postázás

és az iratsokszorosítás költségét. A magyar jogrendszerben nincs még egy

példa arra, hogy egy közjogi jogalany ennyire bizonytalan körülmények között

lenne kénytelen ellátni törvényben meghatározott feladatait.

A kisebbségi önkormányzati rendszer létrehozásának az volt az egyik

legfontosabb célja, hogy intézményesített formában biztosítsák a kisebbségi

közösségek képviseletét a települési önkormányzatok döntéshozatali

eljárásában. Ebbõl következõen a kisebbségi önkormányzatok jogosultak

arra, hogy bármely, az általuk képviselt közösség helyzetét érintõ kérdésben

egyeztessenek a képviselõ-testületekkel. Az alábbi eset jól példázza,

hogy a települési önkormányzatok egy része nem értelmezi helyesen a kisebbségi

önkormányzatok feladatkörét, mert nincs figyelemmel a törvény

„szellemiségére”, illetve nincs tisztában a jogalkotó eredeti szándékával.

Egy településen a képviselõ-testület egyetlen kisebbségi jelöltként mandátumot

szerzett tagja kezdeményezte a kisebbségek ügyeivel foglalkozó bizottság

létrehozását. Az indítványt a cigány kisebbségi önkormányzat is támogatta

és kérte, hogy a bizottság elnökévé a kezdeményezést benyújtó roma

képviselõt válasszák. E cél érdekében aláírásgyûjtés is indult, amelyhez a helyi

roma közösség jelentõs része csatlakozott. A képviselõ-testület megalakította

ugyan a kisebbségi bizottságot, ám elnökké egy magyar nemzetiségû

képviselõt választott, a roma képviselõ be sem került a tagok közé. A cigányságot

érintõ döntések elõkészítésére létrejött bizottságnak mindössze egy roma

származású külsõ tagja volt, ám õ is lemondott a testület megalakulását

követõ hónapban. Ezt követõen a bizottság egy éven keresztül semmilyen érdemi

munkát nem végzett, még üléseket sem tartott.

Az Ötv. mindössze arról rendelkezik, hogy a képviselõ-testület kisebbségi

jelöltként mandátumot nyert tagjai kezdeményezésére kötelezõ a kisebbségek

ügyeivel foglalkozó bizottságot létrehozni. Nincs olyan törvényi

rendelkezés, amely tételesen kimondaná, hogy a kisebbségi önkormányzattal

személyi kérdésekben is egyeztetni kell a bizottság felállítása elõtt. Nyilvánvaló

azonban, hogy ez a kötelezettség kifejezett törvényi elõírás hiányában

is következik abból, hogy a kisebbségi önkormányzat a kisebbségi

közösség önigazgatásának közjogi jogalanyisággal felruházott szerve.

Az Alkotmány 42. és 44. §-a értelmében a helyi érdekû közügyek intézésének

joga a választópolgárok helyi közösségeit illeti meg, akik e jogosultságot

közvetlenül, helyi népszavazás formájában vagy a képviselõ-tes-

23

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 23

tület útján gyakorolják. Ennek az alapelvnek az érvényesülését szolgálják

a demokratikus mûködés érdekében megfogalmazott törvényi rendelkezések.

Ezek közé sorolható az Ötv. 24. § (2) bekezdése, mely kimondja,

hogy a bizottságba „indokolt beválasztani a feladatköre szerinti területen

szolgáltatást nyújtó jelentõsebb szervezet képviselõjét, társadalmi szervezet

küldöttjét”. Jogos igény tehát, hogy a kisebbségi ügyekkel foglakozó bizottság

munkájában az érintett kisebbség (kisebbségek) képviselõje is

részt vegyen.

A kisebbségi önkormányzat egyik legfontosabb jogosultsága, hogy törvényben

meghatározott esetekben befolyásolhatja a települési önkormányzat

döntéseit. A kisebbségi ügyekkel foglalkozó bizottság tagjainak

megválasztása olyan kérdés, mely alapvetõen érinti a kisebbség helyzetét.

Ez egyértelmûen következik abból, hogy feladata éppen a kisebbségi érdekek

megjelenítése, érvényrejutásának elõsegítése a képviselõ-testületben,

illetve a döntések elõkészítése során. A kisebbségi önkormányzat el

nem vitatható joga tehát, hogy javaslatot tegyen a képviselõ-testületnek a

megválasztandó kisebbségi bizottsági tagok személyére.

Annak érdekében, hogy a kisebbségi bizottság a feladatkörét kellõ hatékonysággal

tudja ellátni, szükségképpen együtt kell mûködnie a kisebbségi

önkormányzattal. Kérdéses azonban, hogy létrejöhet-e eredményes munkakapcsolat

akkor, ha olyan településen, ahol a lakosság jelentõs része roma,

e közösség tagjai nem kapnak helyet az õ érdekeik képviseletére létrehozott

bizottságban. Álláspontunk szerint a jogintézmény céljával állt

ellentétben, hogy a kisebbségi önkormányzatot nem vonták be a kisebbségi

bizottság tagjainak megválasztásáról szóló döntés elõkészítésébe.

A kisebbségek képviselethez fûzõdõ alkotmányos jogának érvényesülése

érdekében kezdeményeztük a képviselõ-testületnél, hogy a kisebbségi

bizottság törvényes mûködésének biztosítása érdekében egyeztessenek

a cigány kisebbségi önkormányzattal a tagok személyérõl.

A képviselõ-testület a kezdeményezésünknek megfelelõen megkezdte

ugyan a tárgyalásokat a kisebbségi önkormányzattal, azonban továbbra is

elzárkózott attól, hogy a roma képviselõt válassza a bizottság elnökké.14

24

14 Ez az elutasítás azért is érthetetlen, mert a képviselõnek komoly társadalmi támogatottsága

van a településen: a legutóbbi önkormányzati választásokon a második legtöbb szavazattal

szerzett mandátumot a képviselõ-testületben, és a cigány kisebbségi önkormányzat tagjává

is megválasztották. Hat évig dolgozott a Családsegítõ Szolgálatnál, így jól ismeri a roma közösség

helyzetét, problémáit. Néhány évvel ezelõtt érettségi vizsgát tett, miközben a településen

korábban olyan bizottsági elnököt is megválasztottak, akinek nem volt középfokú végzettsége.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 24

A kezdeményezéssel az ügyet nem tekintjük lezártnak, továbbra is szorgalmazzuk

a két testület közötti érdemi párbeszédet.

A gyakorlatban számos településen nehézséget okoz a Nektv. 28. §-

ának értelmezése, amely szerint „a települési önkormányzat által létrehozott

polgármesteri hivatal – a szervezeti és mûködési szabályzatban

meghatározott módon – köteles a helyi kisebbségi önkormányzatok munkáját

segíteni”. Tapasztalataink szerint a települési önkormányzatok jelentõs

része akkor is csak a jogszabályban meghatározott minimális támogatást

biztosítja – sõt sok esetben még azt sem –, ha lehetõségei ettõl

többet engednének meg. Itt nem feltétlenül az anyagi vonzattal járó segítségnyújtásra

gondolunk. Gyakori panasz, hogy a kisebbségi önkormányzatok

nem kapnak támogatást pályázataik megírásához vagy közösségi

rendezvényeik lebonyolításához. Egyes kisebbségi önkormányzatok

arról számolnak be, hogy hiába hívják meg üléseikre a polgármestert

vagy a jegyzõt, azok még a problémák közös megvitatására sem hajlandók.

15 Nem szorul bõvebb magyarázatra, hogy ezek a panaszok helyben,

a mi közbenjárásunk nélkül is megoldódhatók lennének, ha az érintettek

„komolyan vennék” együttmûködési kötelezettségüket.

A kisebbségi önkormányzatok jogérvényesítési lehetõségét nem pusztán

az korlátozza, hogy gyakran nem jön létre megfelelõ partneri viszony

a települési önkormányzatokkal. Olyan esetekkel is találkozunk, amikor

a hatékony mûködést a jogi szabályozás hiányosságai akadályozzák.

Az elmúlt évben egy helyi építési szabályzat vizsgálata során észleltük,

hogy az épített környezet alakításáról és védelmérõl szóló 1997. évi LXXVIII.

törvény (Étv.) nem rendelkezik a kisebbségi önkormányzatok jogairól.

A helyi önkormányzatok közszolgáltatási alapfeladatai közé tartozik a

településrendezés. Ennek egyik eszköze a helyi építési szabályzat és a

szabályozási terv megalkotása. A helyi építési szabályzat az építés rendjét

a helyi sajátosságoknak megfelelõen megállapító és biztosító települési

önkormányzati rendelet. Ebbõl következõen ez a jogszabály döntõen befolyásolja

a település és környezete fejlõdését, valamint a lakosság életkörülményeit.

Megalkotásakor ezért a képviselõ-testületnek törekednie

kell a település érdekének és a lakosság jogos magánérdekének össze-

25

15 A jegyzõ részvétele azért is indokolt volna, mert az Ötv. alapján köteles jelezni a testületnek,

ha a döntésüknél jogszabálysértést észlel.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 25

hangolására. Ez utóbbi elvárás az indoka annak, hogy e jogszabály elfogadását

széles körû egyeztetésnek kell megelõznie. Az elõírt véleményeztetési

eljárás lefolytatása nélkül a rendeletet nem lehet megalkotni. Az

Alkotmánybíróság több határozatában kimondta, hogy az egyeztetési kötelezettség

és a lakosság bevonása az eljárásba olyan garanciális eljárási

követelmény, amelyet jogszabály nem ír elõ más önkormányzati rendelet

elfogadása esetében. Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint

a véleményeztetési eljárást nem csak a helyi építési szabályzat megalkotása,

hanem annak módosítása elõtt is le kell folytatni.

Az Étv. 9. §-a elõírja, hogy a helyi építési szabályzatot a megállapítás,

illetve a jóváhagyás elõtt a polgármesternek „véleményeztetnie kell a külön

jogszabályban meghatározott államigazgatási, az érintett települési

önkormányzati és érdek-képviseleti szervekkel, valamint társadalmi szervezetekkel”.

A törvény ugyan a kisebbségi önkormányzatot konkrétan nem említi, de

a Nektv. egyetértési jogot biztosít e testületek számára a történelmi települések

és építészeti emlékek megõrzésével és ápolásával kapcsolatos települési

önkormányzati rendelet megalkotása során. A helyi építési szabályzat

elfogadása azonban nem feltétlenül tartozik e körbe, mert elviekben lehet

ugyan e rendeletben is szólni a helyi jelentõségû építészeti és természeti értékek

védelmérõl, ám a képviselõ-testületek e tárgyban általában külön

jogszabályt hoznak. Nyilvánvaló, hogy a jogalkotó nem kívánta kizárni a kisebbségi

önkormányzatokat a rendeletalkotási eljárásból, vélhetõen a törvény

elõkészítõje (a kodifikációt végzõ minisztérium) mulasztott. A jogbiztonság

érdekében e beszámolóban is javasoljuk az Étv.-ben rögzíteni a

kisebbségi önkormányzatok véleményezési jogát. Ettõl függetlenül a jelenlegi

szabályozás mellett sem tartanánk jogszerûnek, ha a települési önkormányzatok

nem küldenék meg a kisebbségi önkormányzatoknak a helyi

építési szabályzataik – illetve azok módosításának – tervezetét.

A kisebbségi önkormányzatok hatékony mûködésének alapvetõ feltétele,

hogy egyértelmûen meghatározott feladat- és hatáskörökkel rendelkezzenek.

A kisebbségi joganyag folyamatban lévõ módosítása lehetõséget ad

arra, hogy az országgyûlés áttekintse, milyen további jogviszonyokban kell

még biztosítani a kisebbségi önkormányzatok együttdöntési jogosultságait.

A törvényi rendelkezések módosítása mellett azonban fontos követelmény

az is, hogy a jogalkalmazók tudatosan törekedjenek a jogszabályok „kisebbségbarát”

értelmezésére. A kisebbségi önkormányzatok akkor fognak

igazán beágyazódni a közjogi intézményrendszerbe, ha általánosan elfoga-

26

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 26

dottá válik az a személet, hogy a velük való együttmûködés nem pusztán

egy törvényi elõírás teljesítése, hanem a települési önkormányzatoktól és a

hatóságoktól elvárható alapvetõ jogállami követelmény.

5.

A kisebbségi önkormányzati képviselõi mandátum

megszûnésével kapcsolatos ügyek

A kisebbségi önkormányzati választási ciklus 2004-ben félidejéhez érkezett.

Tapasztalataink szerint ilyenkor különösen sok személycsere zajlik a

testületekben. A képviselõk egy része ebben az idõszakban önként felhagy

a közéleti tevékenységgel, mások az önkormányzaton belüli konfliktusok

kiélezõdése miatt válnak meg mandátumuktól.

A múlt évben több olyan panasz érkezett hozzánk, amelyben kisebbségi

önkormányzati elnökök azt sérelmezték, hogy egyes képviselõk nem mondtak

le a megbízatásukról, azonban kivonták magukat a munkából és még a

testületi üléseken sem vettek részt. Kérdésként merült fel tehát, hogy ilyen

esetben alkalmazható-e a helyi önkormányzati képviselõk jogállásáról szóló

2000. évi XCVI. törvény (jogállási törvény) azon szabálya, amely szerint

megszûnik a helyi önkormányzati képviselõ megbízatása, ha egy éven át nem

vesz részt a képviselõ-testület ülésén.

Válaszunkban kifejtettük, hogy a kisebbségi önkormányzatok létrehozása

a nemzeti és etnikai kisebbségek alkotmányos joga. A testület tagjainak

megválasztása és az önkormányzat megalakulása azonban önmagában

még nem jelenti e jog érvényesülését. További követelmény, hogy a

testület mûködéséhez elengedhetetlenül szükséges szabályok rendelkezésre

álljanak. Törvényi elõírások hiányában az analógia eszközével kell

tehát meghatározni a kisebbségi önkormányzati képviselõi mandátum

megszûnésének eseteit, vagyis a helyi önkormányzatokra vonatkozó rendelkezéseket

kell megfelelõen alkalmazni.16

Nyilvánvaló, hogy ha egy kisebbségi önkormányzati képviselõ tartósan

27

16 Az analógia alkalmazására azért van lehetõség, mert a Nektv. 24. és 63. §-a feljogosítja

erre a jogalkalmazókat.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 27

kivonja magát a testületi munkából, magatartásával akadályozza a jogszabályszerû

mûködést és veszélyezteti a feladatok ellátását. Különösen

így van ez a háromtagú kisebbségi önkormányzatok esetében, hiszen itt

már egy képviselõ rendszeres távolmaradása is kétségessé teheti a határozatképes

ülések megtartását. Ezt a problémát megfelelõ jogértelmezéssel

– amely figyelembe veszi a kisebbségi önkormányzatok közjogi jellegét

– át lehet hidalni. A visszaélésszerû joggyakorlás megakadályozása

érdekében indokolt a kisebbségi önkormányzatok esetében is érvényesíteni

a jogállási törvényben meghatározott szankciót az ülésekrõl egy éve

távolmaradó képviselõkkel szemben.

Egy kisebbségi önkormányzat a jogértelmezésünket követve megállapította,

hogy az üléseken egy éve részt nem vevõ képviselõ mandátuma a jogállási

törvény rendelkezése alapján megszûnt. E határozattal szemben a közigazgatási

hivatal törvényességi észrevételt tett, majd ennek elutasítását követõen

bíróságtól kérte a felülvizsgálatot. A megyei bíróság döntéséhez felhasználta

az állásfoglalásunkat. Kimondta, hogy a jogállási törvény a Nektv. rendelkezéseivel

összhangban álló elõírásai alkalmazhatóak a kisebbségi önkormányzati

képviselõkre is. Az ítélet indokolása szerint „amennyiben ugyanis a

szabály nem lenne alkalmazható, ez veszélyeztetné a kisebbségi önkormányzatok

szabályszerû mûködését és a feladatok ellátását”. A bíróság leszögezte

azt is: „kizárólag az összeférhetetlenség olyan jellegû megszûnési ok, melynél

felmerülhet mint jogalkalmazási kérdés, hogy az mennyiben alkalmazható a

helyi kisebbségi önkormányzatok testületének tagjaira”.

Az ítéletet megküldtük a belügyminiszternek, és intézkedését kértük

annak érdekében, hogy ezt a jogértelmezést a közigazgatási hivatalok, illetve

a kisebbségi önkormányzatok megismerhessék. A tárca a felkérésnek

eleget tett, és az egységes jogalkalmazást elõsegítõ állásfoglalást tett

közzé az Önkormányzati Tájékoztatóban.

A jogállási törvény egyik rendelkezése számos jogvita forrása volt az elmúlt

évben. Több panasz érkezett hozzánk kisebbségi önkormányzati képviselõktõl,

akik elmondták, hogy az ülésen zajlott vita közben szóban bejelentették

lemondásukat, ám ezt a kijelentést pusztán indulataik hatására tették, valójában

nem akartak megválni mandátumuktól. Olyan esettel is találkoztunk,

amikor a képviselõ megkérdõjelezte a kisebbségi önkormányzat ülésérõl készült

jegyzõkönyv hitelességét, és azt állította, hogy ténylegesen nem mondott

28

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 28

le megbízatásáról, csak kilátásba helyezte ennek lehetõségét. A képviselõk

ahhoz kérték segítségünket, hogy a lemondás ellenére megtarthassák mandátumukat.

A jogállási törvény úgy rendelkezik, hogy az önkormányzati képviselõ

a képviselõ-testület ülésén bejelentheti lemondását. A lemondást és a

megbízatás megszûnésének idõpontját az ülés jegyzõkönyvében rögzíteni

kell. A lemondás nem vonható vissza.

Ebbõl az következik, hogy ha a képviselõ az ülésen olyan nyilatkozatot

tesz, amely a megbízatásáról való lemondásként értékelhetõ, úgy e bejelentéssel

a mandátum a törvény erejénél fogva megszûnik. Nincs lehetõség

arra, hogy a képviselõ utóbb – akár rögtön a kijelentés elhangzása után –

meggondolja magát, és visszavonja nyilatkozatát. Ezekre az esetekre figyelemmel

szükségesnek tartjuk annak átgondolását, indokolt-e, hogy a jogállási

törvény ilyen szigorú jogkövetkezményt fûz egy vita hevében tett –

adott helyzetben akár félreértésre is okot adó – bejelentéshez. Egy szóbeli

nyilatkozat esetében ez azért is megkérdõjelezhetõ, mert a lemondás oka

gyakran a testületen belüli személyi ellentét. Ekkor azok a képviselõk hitelesítik

az ülés jegyzõkönyvét, akik konfliktusban állnak az önkormányzat

lemondott tagjával. Természetesen nem feltételezzük a jegyzõkönyv szándékos

„meghamisítását”, annak azonban reális a veszélye, hogy a képviselõk

– elfogultságuk okán vagy a vita feszült légköre miatt – egy nem pontosan

megfogalmazott kijelentést – például a lemondás kilátásba helyezését,

illetve az azzal való „fenyegetést” – érvényes lemondásnak tekintenek. Az

ilyen esetekben nagyon nehéz a bizonyítás, hiszen az üléseken gyakran

csak a képviselõk vesznek részt és nem készül hangfelvétel.

A kifejtettek alapján, indokoltnak tartjuk törvényben rögzíteni, hogy a

lemondás csak akkor tekinthetõ joghatályosnak, ha az írásban történt.

Az elmúlt évben egy sajátos lemondás jogszerûségérõl is állásfoglalásunkat

kérték. Egy kisebbségi kedvezményes mandátumot szerzett helyi önkormányzati

képviselõ e megbízatásáról lemondott, azonban továbbra is szószólóként

kívánt tevékenykedni. A megüresedett önkormányzati mandátumot a

listán soron következõ kisebbségi jelölt betöltötte, így az adott közösséget ketten

képviselték volna a testületben.

A kisebbségi szószóló a helyi önkormányzati képviselõk általános választásán

az adott településen legtöbb szavazatot kapott nemzeti vagy etnikai

29

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 29

kisebbségi jelölt. A szószólói megbízás akár egyetlen szavazattal is elnyerhetõ,

ha más kisebbségi jelölt nem szerzett több szavazatot. Amennyiben a

szószóló nem éri el a mandátumhoz szükséges szavazatszámot, nem válik a

képviselõ-testület tagjává, így csak tanácskozási joggal – tehát szavazati jog

nélkül – vehet részt annak ülésein. Egy kisebbség képviseletét a települési

önkormányzatban szószóló csak akkor láthatja el, ha az adott településen

helyi kisebbségi önkormányzat nem jött létre vagy megszûnt.

A szószólói megbízatás létrejöttének feltétele ugyan a helyi önkormányzati

képviselõ-jelöltként való indulás, a feladatkör ellátásához azonban

nem szükséges a mandátum megszerzése, illetve birtoklása. A jogszabály

tehát lehetõséget ad e két közjogi szerepvállalás elválasztására.

Ebbõl következõen a képviselõi mandátumról történõ lemondás nem

eredményezi feltétlenül a szószólói megbízatás megszûnését is. Ezt az értelmezést

támasztja alá, hogy a jogállási törvény összeférhetetlenségi szabályai

csak a helyi önkormányzati képviselõkre vonatkoznak, a szószólókra

– amennyiben nem tagjai a testületnek – nem. Így tehát, ha a

képviselõ megbízatása az összeférhetetlenség kimondása miatt megszûnik,

értelemszerûen csak e mandátumát veszti el, annak nincs törvényi

akadálya, hogy szószólóként tevékenykedjen.

A panaszost arról kellett tájékoztatnunk, hogy más a jogi helyzet akkor,

ha a lemondott képviselõ helyét az azonos kisebbséghez tartozó soron

következõ jelölt betölti. A helyi önkormányzati képviselõk és polgármesterek

választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (Övjt.) ugyanis úgy

rendelkezik, hogy „ha a települési kislistáról vagy a kisebbségi kislistáról

megválasztott képviselõ helye üresedik meg, helyére a legtöbb szavazatot elért

jelölt lép”. (Kompenzációs lista esetén a jelölõ szervezet által bejelentett,

illetve – e bejelentés hiányában – a listán soron következõ jelölt nyeri el a

mandátumot.) A lemondást követõen a megüresedett helyre belépõ képviselõ

minõsül az adott kisebbség legtöbb szavazatot elért jelöltjének, így

a törvény erejénél fogva õt kell kisebbségi szószólónak tekinteni.

Az Alkotmánybíróság több határozatában is rámutatott arra, hogy a helyi

önkormányzati képviselõk jogállását törvényben kell szabályozni. A jogbiztonság

érdekében e kérdéseket – így különösen a képviselõi mandátum

megszûnését – a kisebbségi önkormányzatok esetében is törvényben kell

rendezni. Az Országgyûlés elõtt lévõ törvényjavaslat álláspontunk szerint

megfelelõ közjogi keretet biztosítana a kisebbségi önkormányzatok mûködéséhez,

ezért támogatjuk annak mielõbbi elfogadását.

30

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 30

II.

A kisebbségi nyelvi jogok helyzete

1.

A nem magyar nyelvû hatósági ügyek

általános jellemzése

A Magyarországon folytatott különbözõ hatósági eljárásokban – ideértve

az igazságszolgáltatási szervek jogalkalmazói tevékenységét, illetõleg az

ún. önkormányzati hatósági ügyeket is – viszonylag ritkán fordul elõ,

hogy a hatóságok idegen nyelv használatára kényszerülnek.

A magyar jogrendben régóta hangoztatott „szlogen”, hogy a magyar

nyelv ismeretének hiánya miatt az egyes eljárásokban hátrány senkit nem

érhet. Ehhez képest kénytelenek vagyunk osztani Kilényi Géza profeszszor

véleményét, miszerint a magyar nyelv ismeretének a hiánya – talán

az egyetlen kivételként említhetõ büntetõeljárás kivételével – a magyar

hatóságok elõtt folytatott eljárásokban igenis hátrányt okoz, de legalábbis

jelentõs többletköltséget ró az ügyfelekre.

A magyar közigazgatási rendszerrõl, de az igazságszolgáltatásban közremûködõ

hatóságokról is általában elmondható, hogy a praxisukban

nem tekinthetõ megszokott dolognak a magyar nyelvet nem beszélõ természetes

vagy jogi személyekkel folytatott kommunikáció.

A Nektv. rendelkezéseibõl következõen a magyar nyelv és a jogi értelemben

vett kisebbségi nyelvek tulajdonképpen egyenrangúságot élveznek.

Ehhez képest csekély a valószínûsége annak, hogy az egyes nemzeti

kisebbségek által beszélt nyelveken hatékony és gyors ügyintézésre kerülhetne

sor például olyan egyszerûnek tekinthetõ ügyekben is, mint egy

anyakönyvi eljárás lefolytatása.17

31

17 Egzakt felmérések, illetve statisztikai adatok hiányában nem tudunk pontos számadatokkal

szolgálni, azonban megkockáztatjuk a feltevést, hogy kevés az olyan államigazgatási, bírósági,

ügyészségi dolgozó, aki örményül vagy újgörögül – mely nyelvek esetében a latin betûs írásmód

sem alkalmazható – tolmács igénybe vétele nélkül képes lenne az ügyfelek meghallgatására.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 31

Egyedüli kivételt jelentenek az idegenrendészeti és menekültügyi kategóriába

sorolható esetek. Ezeknek közös jellemzõi, hogy általában a

magyar nyelvet nem beszélõ, adott esetben Európán kívüli országból

származó, illegális bevándorlókat fognak el a magyar határõrizeti szervek,

akikkel azonban úgy kell kommunikálni, hogy általában a származási

helyüket sem tudják (vagy akarják) megnevezni, illetõleg dokumentumokkal

igazolni.18

Összefoglalva: általánosságban véve az mondható el, hogy a magyar

nyelv ismeretének a hiánya – de ide sorolhatjuk a külföldiek szempontjából

alapvetõ fontossággal bíró magyar jogszabályok ismeretének a hiányát is –,

igenis hátrányt jelent a mindennapi jogalkalmazás során, amelyre tekintettel

az igen hangzatos és szép „jogelv”, miszerint a nyelvismeret hiánya

miatt hátrányt senki nem szenvedhet, csupán írott malaszt marad.

2.

A kisebbségi nyelvek használatának elméleti

és gyakorlati problémái

Ami a jogi értelemben vett kisebbségek nyelvhasználati jogait illeti, feltétlenül

szólnunk kell – a Nektv. rendelkezésein kívül – a „Strasbourgban,

1992. november 5-én létrehozott Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek

Európai Kartájának kihirdetésérõl” szóló 1999. évi XL. törvény (a

továbbiakban: Karta) rendelkezéseirõl is. A Karta – jogforrástani szempontból

(is) érthetetlen módon – szûkebben határozta meg a kedvezményezett

nyelvi kisebbségi közösségek körét, mint amelyet az 1993-ban elfogadott

Nektv. deklarál: a Nektv.-ben felsorolt 14 kisebbségi nyelv

helyett ugyanis csak a horvát, a német, a román, a szerb, a szlovák és a

szlovén nyelvekre terjesztette ki a nemzetközi egyezményt kihirdetõ tör-

32

18 A nyelvhasználat, illetõleg a korrekt tolmácsolás biztosításának ezekben az esetekben különös

jelentõsége lehet, hiszen az érintetteket a legkülönbözõbb kérdésekben kell nyilatkozatra

bírni, illetõleg biztosítani kell számukra azt a jogot is, hogy esetlegesen menedékjogot kérjenek

a Magyar Köztársaságtól. Emberi méltóságuk megõrzéséhez, tiszteletben tartásához,

illetõleg általában a megfelelõ bánásmód alkalmazásához biztosítani kell a lehetõséget számukra,

hogy esetleg vallásuk által megkövetelt eltérõ bánásmódban részesüljenek, például

speciális étrendet igényeljenek.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 32

vény hatályát, amely azt jelenti, hogy kimaradt a legnagyobb létszámú hazai

kisebbség által beszélt, illetõleg elsõdlegesnek tekinthetõ két nyelvjárás

(romani, beás) is.

A Kartához való csatlakozást mégis történelmi jelentõségûként értékelhetjük,

hiszen a regionális vagy kisebbségi nyelveket az egyes államok

hivatalos nyelvének/nyelveinek (dialektusainak) az alkalmazásához képest

határozta meg, és határozottan kiállt annak érdekében, hogy ezek a

– szó szoros értelmében kisebbségben lévõ közösségek által beszélt –

nyelvek, a „földrajzi környezettõl”, illetõleg „a fennálló majd késõbb létesítendõ

közigazgatástól” függetlenül, a magánéletben és közéletben,

szóban és írásban való használatuk során fennmaradhassanak.

A Karta tartalmaz egy sor igen szép deklarációt, amelyeket azonban –

igazodva a fentiekben már hivatkozott Kilényi professzor szóhasználatához

– nyugodtan minõsíthetünk „szlogeneknek”. A közigazgatásban és a

bírósági eljárásban való kisebbségi nyelvhasználat „megkönnyítése, és

bátorítása” ugyanis komoly akadályokba ütközhet.19

Az elmúlt évek országgyûlési biztosi beszámolóiban is rendszeresen

szóltunk a kisebbségi nyelvek helyzetérõl, és valamennyi esetben arra a

következtetésre kellett jutnunk, hogy ha valamely kisebbséghez tartozó

személy következetesen megpróbálna élni az anyanyelv használatához

fûzõdõ jogaival – szinte bármely hatóság eljárásában – reménytelen helyzetbe

kerülne.20

A nyelvi jogok terén tulajdonképpen egyetlen eredményként vagy elõrelépésként

azt a pozitív tényt említhetjük meg, hogy – talán korábbi ajánlásaink

eredményeképpen – elhárult a kisebbségi nevek anyakönyvezése elõl

az eddigi legfõbb akadály: a közelmúltban a Belügyminisztérium az Ifjúsági,

Családügyi, Szociális és Esélyegyenlõségi Minisztériummal közösen elkészítette

a nemzetiségi utónevek jegyzékét, sõt kidolgozták a nemzetiségi

kétnyelvû anyakönyv formáját. A két tárca vezetõjétõl kapott tájékoztatás

33

19 A Karta 9. Cikke például „Igazságszolgáltatás”, 10. Cikke pedig „Közigazgatási hatóságok

és közszolgálati szervek” címszó alatt olyan vállalásokat tartalmaz, amelyek gyakorlati végrehajtásához

– mindenekelõtt a tolmácsoláshoz, a hivatalos okmányok több nyelven történõ

kiállításához stb. – egyszerûen nincsenek meg a mai Magyarországon sem a szubjektív, sem az

objektív (mindenekelõtt anyagi) feltételek.

20 Csak emlékeztetni szeretnénk rá, hogy volt olyan panaszügyünk is, amikor az egyik bíróság

az egyébként német nemzetiségû magyar állampolgár német nyelven benyújtott perközi

beadványát lefordíttatta, de a szakfordítás költségét – a perköltség részeként – megfizettette az

anyanyelvét használó féllel. Az ilyen jellegû gyakorlat nehezen minõsíthetõ a kisebbségi nyelvhasználat

– az igazságszolgáltatási eljárásban történõ – „bátorításának”.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 33

szerint a BM megkezdte az új anyakönyvi program számítógépes bevezetését,

valamint az anyakönyvvezetõk képzését is.

A nyelvi jogok értékelése során természetesen nem kerülhetjük meg azt

a fontos tényt, hogy hazánk 2004. május 1-jével az Európai Unió teljes jogú

tagjává vált, tehát az alábbiakban – több fejezet szerinti tematikus bontásban

– szeretnénk szólni a nyelvi jogok érvényesülésének egyéb – a kisebbségi

jogok helyzetén túllépõ – problematikájáról.

3.

A nyelvhasználati jogok helyzete

az egyes eljárásjogokban

Amit az anyagi jog elõír, tilt, vagy megenged, azt – amennyiben nem ún.

ex lege szabályozásról van szó – az eljárási szabályok tömege váltja valóra,

ezek hozzák tehát a jogalanyt olyan helyzetbe, hogy jogát, kötelességét,

érdekét ténylegesen érvényesíteni, teljesíteni, vagy védeni tudja. A

jogilag szabályozott eljárás nem más, mint az egymással szorosan összefüggõ

– a hatóságok és a jogalanyok között létrejövõ – formalizált cselekmények

láncolata, melynek célja, hogy elfogulatlan, bizonyított és releváns

tényhelyzetre épülõ „igazságos” döntés szülessen, amely egyben

kielégíti az igazságszolgáltatással, illetve a közigazgatással szemben támasztott

alkotmányossági és az adott ügyfajtára vonatkozó törvényi és

egyéb jogszabályi követelményeket.

Ahhoz, hogy a döntés, és az azt megelõzõ eljárás – tehát a bánásmód –

a jogalany számára elfogadható legyen, alapvetõ követelmény a sikeres

kommunikáció az eljáró hatóságokkal. Mindenfajta jogkövetés alapja

ugyanis a jogszerûnek tekintett követelmények megértése, illetve megértetése.

Erre épülhet rá aztán a jogalany szuverén döntése abban a tekintetben,

hogy belátja-e a hatósági akarat jogszerûségét, ésszerûségét, morális

tartalmát stb., vagy pedig igénybe veszi a rendelkezésére álló

jogorvoslati lehetõségeket, illetve, ha ezek kimerültek, aláveti-e magát a

jogerõs határozatnak, végül, hogy jogszerzés esetén tud-e egyáltalán élni

a számára megadott jogi lehetõségekkel. Tegyük hozzá: messze nem csak

az érdemi határozatról van szó, hiszen „menet közben” is számos alkalommal

kell kommunikálniuk, legyen szó mondjuk hiánypótlási felhívásról,

az ügyféli jogokra történõ kioktatásról, a tanúvallomás vagy a szakér-

34

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 34

tõi vélemény lényegének megértésérõl, a tárgyalás rendjének fenntartásáról,

a kizárási indítvány vagy az igazolási kérelemre adott válasz elbírálásáról

stb.

E körben tehát alapvetõ – a „fair” eljárás részének tekintett törvény elõtti

egyenlõség maximájából eredõ – jogelvi követelmény az ügybeli kommunikáció

zavartalanságának, vagy – a hazai terminológiában megszokott, de pontatlan

kifejezéssel – az anyanyelv használatának joga. Pontatlan és félrevezetõ

ez a kifejezés, hiszen például a hazai kisebbségeknek legalább

annyira anyanyelve a magyar, mint a maguk kisebbségi nyelve (a Ket.

ezért már nem is anyanyelvrõl, hanem az adott kisebbség nyelvérõl beszél),

nem szólva a kommunikációban egyéb okból gátolt, fogyatékkal élõ

személyek jogairól, akik csak jeltolmács útján tudnak a hatóságokkal sikeresen

kommunikálni.

Nem véletlen, hogy az új alkotmány 1996-os elõkészítése kapcsán is

felmerült a szakértõi anyagokban, hogy a bíróságok elõtt az anyanyelv

használatát, vagy pedig a perben részt vevõ személy által ismert nyelv

használatát kell-e biztosítani.21

Az Alkotmány nem ismer államnyelvet, és csak az „államalkotónak” deklarált

nemzeti és etnikai kisebbségek tekintetében említi az anyanyelv használatának

jogát, utalva az anyanyelvû oktatásra, a saját nyelven való névhasználat

jogára, hallgatva viszont a különbözõ jogi eljárásokban történõ

nyelvhasználatról. Ugyanakkor más alapjogi rendelkezésekbõl le tudjuk vezetni

a zavartalan kommunikáció jogát, utalnánk elsõsorban a tisztességes

eljárás – igaz, csak a bírósági eljárásokra érvényesíthetõ – alkotmányos

követelményére.22 Ebbõl következik, hogy régóta hiányzik az Alkotmányból

az embereket az igazságszolgáltatáshoz képest összehasonlíthatatlanul nagyobb

arányban érintõ közigazgatás mûködésének jogállami követelményrendszere,

23 s ebben a körben a kommunikációs jogok nevesítése.

35

21 Lásd: A polgári perrendtartás magyarázata. Elsõ kötet, 75. o. KJK, Budapest, 1999.

22 A Magyar Köztársaságban a bíróság elõtt mindenki egyenlõ, és mindenkinek joga van ahhoz,

hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény

által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.

23 A többi hatalmi ággal szemben az egyéni és közérdekvédelem rendkívüli tömege és az érdekvédelem

módja adja a közigazgatás kiemelt társadalmi súlyát: mûködésének alapja ugyanis

a közfeladatok megvalósításának törvényes és eredményes intézése, illetve az ehhez szükséges

elõfeltételek biztosítása, mégpedig oly módon, hogy – szemben a bírói hatalommal – nemcsak

aktuális, passzív „ügyintézõként” kapcsolódik az adott közfeladatot érintõ jogvita eldöntéséhez,

hanem folyamatosan rajta tartja a szemét a közügyeken, tervezõje, szabályozója, kivitelezõje,

üzemeltetõje és ellenõre ezeknek.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 35

Nézzük most át röviden, hogy áll a nyelvhasználat jogával a törvényi

szintû tételes jog a legalapvetõbb eljárásfajták tekintetében:

A Polgári Perrendtartás (Pp.) már születése óta deklarálja, hogy az eljárás

során – ideértve a szóbeli és írásbeli eljárási cselekményeket is –

senkit nem érhet hátrány a magyar nyelv nem tudása miatt, ezért aztán

lehetõvé teszi az anyanyelv, a regionális nyelv, illetve a kisebbségi nyelv

használatát.

Ugyanakkor az 1999-es Pp.-módosítás nem oldotta fel azt az ellentmondást,

amely a korlátlannak deklarált anyanyelvhasználat és a tolmács

igénybevételének erõsen szûkítõ szabálya között feszül: a Pp. 184. §-ának

(1) bekezdése ugyanis úgy rendelkezik, hogy ha a perben meghallgatandó

személy magyarul nem beszél, és az általa beszélt nyelvben az eljáró

bíróságnak nincs kellõ jártassága, a meghallgatásnál tolmácsot kell alkalmazni.

A Pp.-kommentár szerint itt a nyelvhasználattal kapcsolatos alanyi

jog (1972-ben került be a törvénybe) az erõsebb szabály, tehát akkor

is ki kell rendelni tolmácsot, ha arra a magyarul beszélõ, de nem magyar

anyanyelvû személy igényt tart.24 A tolmácsolással és a fordítással kapcsolatos

költségeket az állam köteles elõlegezni, viselésérõl pedig a perköltségre

vonatkozó szabályok szerint kell rendelkezni.

A Büntetõeljárásról szóló törvény (Be.) ugyancsak a magyar nyelven

történõ eljárást teszi hivatalossá, és hitet tesz a „nem tudás” hátránymentessége

mellett, ugyanakkor az általános rendelkezések közé már beveszi

az érintett választása szerinti harmadik nyelv használatának lehetõségét.

Akivel szemben büntetõ eljárást folytatnak le, az eljárás egyéb szereplõihez

képest fokozottabban szorul folyamatos és szakszerû jogvédelemre

a kommunikációs jogok területén is: az eljáró hatóságok és a terhelt

között feszülõ hatalmi és információs különbség és az alapjogi korlátozások

sokféle lehetõsége teszi indokolttá a szabályt, miszerint a védõ részvétele

kötelezõ, ha a terhelt a magyar nyelvet, illetõleg az eljárás nyelvét

nem ismeri.

A büntetõbírói gyakorlat még rá is erõsít a Pp.-bõl már ismert, tágan

értelmezhetõ szabályra, amely szerint az anyanyelv használatának joga –

nyelvismerettõl függetlenül – az eljárás minden alanyát megilleti. Eszerint

ha a vádlott nem magyar anyanyelvû, akkor is használhatja a saját

anyanyelvét, ha magyar állampolgár és tud magyarul. Azt, hogy a saját

anyanyelvét kívánja használni, az eljárás bármely szakaszában kijelenthe-

36

24 A polgári perrendtartás magyarázata. Elsõ kötet, 7. o. KJK, Budapest, 1999.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 36

ti. Ettõl kezdõdõen kell tolmácsról gondoskodni, de védõ kirendelése ez

okból nem kötelezõ (BH 1989. 10.).

Ugyancsak a bírói gyakorlat foglal állást abban, hogy nem sérti a védelem

és az anyanyelv használatának az alapelvét, ha az elõzetes letartóztatás

meghosszabbítása tárgyában hozott végzés tartalmát a nem magyar

anyanyelvû gyanúsítottnak a tolmács szóban lefordítja, ugyanakkor azonban

írásbeli fordítást nem készít részére (BH 1998. 11.).

Az anyanyelv korlátozás nélküli használatát tekintve a két nagy eljárási

kódex mellé sorakozik a szabálysértésekrõl szóló törvényünk is, amely

legalább következetes, és így nem deklarálja a hátrányokozás tilalmának

jól ismert lózungját.25 Az Áe. differenciálatlan, hasonló tartalmú szövegéhez

képest itt annyi újítás történt, hogy a nem magyar anyanyelvû személy

választhat az anyanyelve és az általa értett nyelv között, teljességgel

függetlenül attól, hogy az ügyintézõ milyen nyelven tudja vele megértetni

magát.26

A korlátozás nélküli anyanyelvhasználat fentebb idézett „bûvöletével”

részben szakít az „idegenjogok” egyik alaptörvénye, a külföldiek beutazásáról

és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXIX. törvény (Idtv.), amely

szerint az idegenrendészeti ügyekben a közigazgatási eljárásban hozott

határozatokat kézbesítés útján, a bírósági eljárásban hozott határozatot,

továbbá a közigazgatási szerv eljárásában hozott személyes szabadságot

korlátozó intézkedést elrendelõ határozatot a jelen lévõ külföldi elõtt

anyanyelvén, vagy az általa értett más idegen nyelven, szóban is közölni

kell.

Az Idtv. szerint idegen nyelv használata esetén – ha az eljáró hatóság

képviselõje azt nem beszéli – tolmácsot kell alkalmazni. A tolmács díját

és költségeit az állam viseli.27 Természetesen jó, hogy az Idtv. már meg-

37

25 „Ha a nem magyar anyanyelvû személy az eljárás során az anyanyelvét vagy az általa értett

nyelvet kívánja használni, tolmácsot kell igénybe venni.”

26 A külföldieket nagyobb számban érintõ egyik leggyakoribb sommás szabálysértési eljárás

a helyszínbírságolás. Erénye ennek az eljárásnak, hogy a hatóság képviselõje – függetlenül a

nyelvtudásától – német és angol nyelvû tájékoztatót ad át a külföldinek, amely tartalmazza a

bírságösszeg befizetésének módját, határidejét, a be nem fizetés jogkövetkezményeit, továbbá

a szabálysértés elismerésének tényét és a jogorvoslat kizárt voltát. Nem volna különösebb

anyagi és szervezési teher a jogágat gondozó tárca számára, ha e nyomtatvány a jövõben további

világnyelvekkel bõvülne.

27 Hogy csak az idegenrendészeti eljárásokban – egyetlen régióban – mekkora nyelvi kavalkáddal

kell a tolmácsoknak megküzdeni, mutatja a következõ – egyetemi szakdolgozatból vett –

idézet: „Az Igazgatóság, fennállása óta, állampolgárság szerint, több mint ötven ország állampolgárával

szemben rendelt el kiutasítást. A legtöbb kiutasítást török, moldáv, szerb-montenegrói,

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 37

szabadult a lózungoktól, hogy az idegen nyelv kifejezést használja (bár

ebbe beleértendõ, hogy az adott nyelv az érintett anyanyelvéhez képest

idegen), és végre kalkulál az ügyintézõ nyelvismeretével, tehát a szereplõk

által minden közösen értett nyelv az eljárás nyelvévé tehetõ. Az elvi

problémát itt az jelenti, hogy például a magyar nyelvû döntés kézbesítése

– a határozat tartalmának meg nem értése okán – bizonyosan nem szabályszerû

(akkor jogerõre sem emelkedhet), márpedig a törvény az anyanyelvû

vagy idegen nyelvû közlést kifejezetten a bírósági határozatok és a

kényszerintézkedések kihirdetésére tartotta fenn!

A másik „idegenjogi” alaptörvényünk, a menedékjogról szóló 1997. évi

CXXXIX. törvény szerint a kérelmezõ az eljárásban személyesen vesz

részt, meghallgatása kötelezõ, s ennek során szóban és írásban is használhatja

az anyanyelvét, vagy azt a nyelvet, amelyet megért. E mondatban

bizony értelmezésre szorul, hogy vajon csak a meghallgatás során érvényes-

e az anyanyelvhasználat, vagy az egész eljárás tartama alatt? Nyilván

ez utóbbiról van szó, hiszen a személyesség dominanciája mellett is a

hatóság számos akaratkijelentéséhez nem kell az érintett jelenléte, és

fordítva, a kérelmezõ is fordulhat az eljárás során írásban a hatósághoz.

Szabály továbbá a menekültügyi eljárásban, hogy az érdemi határozatot

írásban kell közölni, és a külföldi anyanyelvén vagy az általa értett

más nyelven ki is kell hirdetni. Az ügyintézõ nyelvismeretérõl – szemben

az Idtv.-vel – itt nincs szó, s hiányoznak a határozatok közlésével összefüggõ

nyelvhasználati jogok.

Bár nem tartoznak a szorosabban vett hatóság fogalomkörébe, mégis

hatalmas ügyfélkörrel rendelkeznek, nagyobb részükben kifejezetten

monopolhelyzetben vannak, és számos kérdésben egyoldalúan szabályozhatják

életünket az ún. közszolgáltató társaságok (energia-, víz-csatorna-,

hírközlési szolgáltatások), amelyekre vonatkozó törvényekben nincs uta-

38

ukrán, valamint az arab és ázsiai országok állampolgárai, úgymint egyiptomi, algériai, tunéziai,

pakisztáni, bangladesi, kínai, vietnami és a legutóbbi tapasztalatok szerint, mongol állampolgárok

tekintetében foganatosítottak. Uniós csatlakozásunk elõtt jelentõs számban foglalkoztak ecuadori

és perui illegális migránsokkal, akik célországként Spanyolországot, Portugáliát (elsõsorban

a nyelvi azonosság miatt), illetve Franciaországot és Olaszországot jelölték meg. Hazánkat

azért tekintették a beutazás szempontjából elsõ célországként, mivel ide vízum nélkül léphettek

be. Ezek a személyek utazási irodák segítségével és szervezésével repülõgéppel érkeztek és az illegális

kijutás, továbbutazás szinte valamennyi módját megkísérelték. Leggyakrabban nemzetközi

vonatok igénybevételével szándékoztak továbbutazni.” Horváth Henrietta: A Belügyminisztérium

Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal Nyugat-Dunántúli Regionális Igazgatóság

Idegenrendészeti Osztályának tevékenysége. Budapest, 2004.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 38

lás a fogyasztóval, elõfizetõvel való kapcsolattartás nyelvére. Ebben a

körben a Ket. sem jön mögöttes jogként szóba, hiszen ezek a szervezetek

szerzõdéses (bár erõsen közjogiasított) kapcsolatban állnak az ügyfelekkel.

Nincs tehát idegen nyelvû szolgáltatásiszerzõdés-minta, a számlakészítés

is magyarul történik. A külföldieket érintõ szabályok mindössze arra

az esetkörre reagálnak, ahol a szolgáltató külföldi tulajdonban van,

mert ilyenkor az alapító okirat, alapszabály, cégkivonat stb. egy példányát

hiteles magyar nyelvû fordításban kell benyújtani.

A magyar nyelven nem értõk számára nélkülözhetetlen – a hatóságokkal

való kommunikációt érintõ – eljárási szabályokat a pénzügyi igazgatás

világában sem találunk.28 Ebbõl a „hallgatásból” azonban az következik,

hogy az idegen nyelvek használatára a Ket. szabályai lesznek

érvényesek. Vajon a pénztárcánkat érzékenyen érintõ fiskális körben rendelkezésre

állnak az idegen nyelvû nyomtatványok (például az önkormányzati

adóhatóságoknál) és a nyelvhasználati infrastruktúra egyéb személyi

és tárgyi feltételei?

A külföldieket tömegesen érintõ közintézeti szolgáltatások körébõl az

egészségügy és a szociális ellátás területét emeljük ki, arra figyelemmel,

hogy vajon a betegjogok és a szociális jogok körében megjelennek-e

nyelvhasználati szabályok? Nos, az egészségügyrõl szóló 1997. évi CLIV.

törvény hallgat az idegen nyelvû beteg és az egészségügyi dolgozó közötti

– adott esetben életet mentõ – kommunikáció lehetõségeirõl, mindössze

az orvosválasztás körében deklarálja, hogy a betegnek joga van az ellátását

végzõ olyan orvos megválasztásához, akivel az állapotának, illetve az

egészségügyi szolgáltatás jellegének megfelelõ, magyar nyelven történõ

kapcsolattartásra képes.

Sem a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III.

törvény (Szoctv.), sem pedig a gyermekek védelmérõl és a gyámügyi igazgatásról

szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyertv.) nem rendelkezik az idegen

nyelv használatának szabályairól, márpedig számos szociális és gyermekvédelmi

ellátásra alapot adó – alanyi jogon, vagy mérlegelés útján

39

28 Az adózás rendjérõl szóló 2003. évi XCII. törvényben mindössze annyit találunk ebben a témában,

hogy az adóhatóság az adó- és a jövedelemigazolást magyar, az illetõségigazolást magyar

vagy az adózó kérelmére magyar és angol nyelven állítja ki. Az adóhatóság az adóhatósági igazolást

a külföldi hatóság által rendszeresített nyomtatványon is kiállítja, ha a kérelmezõ a nyomtatványhoz

csatolja annak hiteles magyar nyelvû fordítását. Az illetékekrõl szóló 1990. évi XCIII.

törvény semmiféle eljárási szabályt nem tartalmaz, kizárólag az idegen nyelvû másolatok, illetve

az úti okmányban történõ idegen nyelvû bejegyzés illetékének összegét határozza meg.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 39

elbírált – élethelyzet adott már ma is a nem magyar állampolgárok számára,

és ebben a körben nemcsak hatósági döntésekkel kell számolni (itt

a Ket. az irányadó), hanem az ellátások tényleges realizálását végzõ közintézeti

szolgáltatásokkal, ahol semmiféle jogi eligazítást nem találunk.

Persze ne feledjük: e jogok valódi érvényesülése nemcsak a szabályozás

technikájától függ, vagy a joggyakorlat idegenellenes reflexektõl megszabadult

módját jelenti, hanem feltételez egy nyelvhasználati infrastruktúrát

is, amelynek éppúgy része az ügyintézõi állomány tárgyaló- és

határozatképes nyelvtudása legalább angol nyelven, mint ahogyan egy

bármely közigazgatási szerv által lehívható számítógépes adatbank a tolmácsként,

fordítóként kijelölhetõ személyek és szervezetek listájával

(mégpedig ügyfajták szerinti bontásban, hiszen esetenként kifejezetten

szaknyelvi ismeretekre és jártasságra van szükség), de idetartoznak a

több világnyelven közzétett ügyfél-tájékoztatók, a kérelem elbírálásához

szükséges nyomtatványok, elektronikus ûrlapok stb.

Mindez persze be kellene hogy ágyazódjék egy a mainál jóval fejlettebb

ügyfélszolgálati szolgáltatási rendszerbe, ahol minden ügyfélszolgálat

rendelkezik teljes értékû, hiteles és többnyelvû tájékoztatással, a számítógépes

és telefonos ügyintézés – többnyelvû kommunikációt is

lehetõvé tevõ – feltételeivel, szintén többnyelvû ügyintézési programcsomagokkal,

ahol személyre szabott tájékoztatás és ügyintézés valósítható

meg a lakosságot tömegesen érintõ ügyfajtákban stb.29

4.

A Ket. nyelvhasználati újdonságai a kisebbségi jogok

és az uniós polgárjog tükrében

A szakma régi törekvése teljesült a Ket. elfogadásával: az Áe. és a különös

eljárási szabályok átfogó felülvizsgálatának sokéves és sokszereplõs

munkája végre beérett, és remélhetõleg több évtizedre szóló, messze a

legnagyobb ügyforgalmat és ügyfajtát magában foglaló kódex született,

amelynek hatálya alól nem lehet a jövõben – törvényi, vagy akár rendele-

40

29 Részletesen lásd: Dudás Ferenc: A nemzeti közigazgatás versenyképessége, a személyi

állomány, valamint a mûködés továbbfejlesztése tükrében, különös tekintettel az európai uniós

követelményekre. Magyar Közigazgatás, 2004/7.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 40

ti úton – „kibújni”, s egy-egy szakigazgatási ágazat joganyagába rejteni a

kötelességteljesítés, illetve a jogérvényesítés ügyfelek számára követhetetlen

tömegû és tartalmú lehetõségeit.

Csaknem minden közigazgatási eljárásfajtának rendelkeznie kell tehát

az ügyféli jogok olyan minimumával, amely garantálja, hogy az érintett

jól átlátható szabályok alapján, ésszerû idõn belül, a tisztességes eljárás

követelményeinek eleget tevõ módon juthat hozzá egy ténybelileg és jogilag

megalapozott érdemi döntéshez, illetve ennek hiányában jogorvoslati

lehetõségei nyílnak meg, ahol alappal bízhat a döntés elfogulatlan

felülbírálatában.30 Az ügyféli jogok minimumkövetelményébe tartozik –

ahogy már fentebb kifejtettük – a nyelvhasználat joga, amely nem feltétlenül

az anyanyelv választását jelenti.

A Ket. – hasonlóan a két nagy eljárási kódexhez – az eljárás hivatalos

nyelvévé teszi a magyart, szakítva a sokat bírált korábbi szabályozással,

amely az anyanyelv szóban és írásban történõ korlátlan használatát tette

lehetõvé, s amelynek komolyan vétele egyes ügyfajtákban már régen

megbénította volna a hatósági ügyintézést.

A magyar mint „hivatalos nyelv” tartalma azonban bizonytalanná válik

(vagy kiszélesül?), amikor a törvény

a) a Nektv. kisebbségi nyelvhasználatra vonatkozó szabályainak részbeni

átemelésével31 a nemzeti és etnikai kisebbségek nyelvét is az eljárás

nyelvévé emeli, ha ezt a kisebbségi szervezet, vagy a Nektv. hatálya

alá tartozó kisebbség tagja kéri,

41

30 Azt is látni kell, hogy a rendszerváltozást követõen az állampolgár a közhatalom gyakorlásának

és a közszolgáltatások teljesítésének passzív tárgyából azok egyre igényesebb fogyasztójává

lépett elõ, kiszolgáltatottsága ugyanakkor – az ombudsmani, ügyészi és civil jogvédelem

szerveinek tapasztalatai is ezt igazolják – nem csökkent. Az állampolgárnak – a politikai akaratképzés

eszközein kívül – ma is csekély befolyása van e szolgáltatások megszervezési módjára, költségeire,

választékára, színvonalára. Magyarul: a választópolgár sem a közhatalmi, sem pedig az

anyagi és szellemi közszolgáltatások tekintetében nem érvényesítheti a piaci elvet, azaz nincs módja

megváltoztatni vagy érdemben befolyásolni az állam közhatalmi és közszolgáltatási monopóliumát.

A piacon a vevõ megvonhatja a bizalmát adott árutól, másikat választhat, az áru ára és minõsége

tekintetében részletesen tájékozódhat, de nem választhat másik engedélyezõ hatóságot, és iskolavagy

kórházválasztási jogosultsága is erõsen determinált, miközben nagyon csekély fogalma van arról,

hogy a közszolgáltatásoknak mi a valódi költsége, milyen minõségi paramétereknek kell azoknak

megfelelni stb.

31 Hiányzik például a Ket.-bõl az a rendelkezés, amely szerint a települési önkormányzat

köteles biztosítani – ha erre a kisebbségi önkormányzat részérõl igény van –, hogy a közigazgatási

eljárás során használt nyomtatványok a kisebbség anyanyelvén is rendelkezésre álljanak.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 41

b) megengedi, hogy a kisebbségi települési önkormányzat – rendeleti

úton – a hatáskörébe tartozó hatósági ügyek körében az adott kisebbség

nyelvét is „hivatalossá” tegye.

A kisebbségi nyelvek és a magyar nyelv „jogegyenlõsége” tehát azonnal

megkérdõjelezi a magyar nyelv „hivatalos” státuszát, miközben persze

tudjuk, hogy a hatósági gyakorlatban eddig sem fenyegetett, s ezután

sem fenyeget a kisebbségi nyelvek használatának veszélye. Korábbi beszámolóinkban

utaltunk rá, hogy sajnos a kisebbségek többsége számára

ma már saját közösségének nyelve számít idegennek, amelynek megtanulásába

akkor fektetne energiát, ha ebbõl közvetlen elõnye származna.

32

A nyelvvesztés szomorú tendenciáját támasztotta alá egy 2002. évi vizsgálatunk,

amelynek adatai szerint a kisebbségi önkormányzatok alig egynegyede

válaszolt úgy, hogy az adott településen van lehetõség és igény a

kisebbségi nyelv használatára.

A nyelvhasználati jogok körében a Ket. másik „privilegizált” csoportját

azok a nem magyar állampolgárságú, magyar nyelvet nem ismerõ személyek

képezik, akiknek – rövidítsük most így ezt az eljárási pozíciót –

„azonnalos” hatósági ügyük van. Ez két dolgot jelenthet:

a) itt tartózkodásuk alatt hivatalból indítanak velük szemben azonnali

intézkedéssel járó eljárást,

b) vagy õk fordulnak azonnali jogvédelemért valamely hatósághoz.

Összefûzi ezt az ügyfélkört a halasztást nem tûrõ jogi segítségre szorulás,

gondoljunk a hatóság helyszíni ellenõrzésének különbözõ alakváltozataira,

okmányok, rendszámtábla stb. elvesztésére.

Problémát jelenthet majd a jogalkalmazás során az intézkedés fogal-

42

32 A Nektv. küszöbön álló módosítása jelentõs jogkiterjesztést valósítana meg a kisebbségi jogokat

élvezõk körében: Eszerint a kisebbségek számára biztosított jogokat élveznének az Európai

Unió Magyarországon lakóhellyel rendelkezõ tagállamának polgárai, valamint azok a bevándorolt,

letelepedett személyek, akik valamely élõ hazai kisebbséghez tartozónak vallják magukat.

Ebbõl következik, hogy a módosítás elfogadása esetén, ebben a kiszélesített személyi körben is

biztosítja majd a Ket. a feltételek nélküli nyelvhasználati jogot. Itt jegyezzük meg, hogy a Ket. indokolása

már befejezett tényként, hatályos szabályként utal a fenti rendelkezésre – nyilván, mert

az indokolás megírásakor még az egy idõben történõ elfogadásban bízott a kodifikátor –, s bár az

indokolásnak nincs közvetlen kötelezõ vagy magyarázó ereje, mégis több tízezer ügyintézõnek

meg a jogkeresõ közönségnek adhat értelmezésbeli kapaszkodót, ezért nem hangsúlyozható

eléggé a jogalkotó felelõssége annak naprakész és a tételes joganyaggal egyezõ voltáért.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 42

ma, hiszen a magyar közjogban ehhez a terminushoz számos egymással

köszönõ viszonyban sem álló aktus fûzõdik (az intézkedések szankcióként

szerepelnek például a büntetõ-, szabálysértési és a közigazgatási

jogban, kényszercselekményként jelennek meg a különbözõ eljárásjogokban,

emellett használják a fogalmat teljesen általános értelemben, és

mindenféle joghatást kiváltó aktust értenek alatta).

A rendészettudomány álláspontja szerint az intézkedés azonnali végrehajtási

kötelezettséggel járó szóbeli hatósági akaratnyilvánítás, amelyet

az eljáró hatóság képviselõje (az ún. hatósági közeg) ellenállás, illetve a

végrehajtás megtagadása esetén közvetlenül – a jogorvoslat eredményét

nem bevárva – kikényszeríthet. A Ket. sajnos adós marad a fogalommagyarázattal,

így számítani lehet arra, hogy a külföldi ügyfél (s fõleg magyar

jogi képviselõje) igencsak kiterjesztõ értelemben fogja használni az

ingyenesség zálogát képezõ terminust.

Mind a kisebbségi nyelvhasználat, mind pedig az „azonnalos” ügyek

tolmácsolási és fordítási költségeit az állam elõlegezi és viseli.

Minden további esetben a magyar nyelvet nem ismerõ ügyfélnek joga

van arra, hogy a költségek viselése mellett anyanyelvén, vagy közvetítõ

nyelven bírálják el kérelmét. Csakhogy nem érthetõ a „megfizetett nyelvhasználatnak”

az ügy elbírálására való leszûkítése, miért nem lehet vajon

bármely más eljárási cselekményre ezt a jogot kiterjeszteni, emellett miért

feledkezett meg a jogalkotó a hivatalból indított – de intézkedést nem

igénylõ – eljárásokról?

Tolmácsra33 a Ket. szerint csak akkor van szükség, ha az ügyintézõ az

eljárás szereplõje által használt idegen nyelvet nem beszéli. Kérdés persze,

hogy elegendõ garancia-e adott esetben az ügyfél számára az ügyin-

43

33 De ki lehet tolmács? Jelenleg még hatályban van – bár tudomásunk szerint az IM új, törvényi

szintû szabályozást készít elõ ebben a tárgyban – a szakfordításról és tolmácsolásról szóló

24/1986. (VI. 26.) MT rendelet, amely szerint szakfordítást, illetõleg tolmácsolást munkaviszonyon

kívül díjazás ellenében, hivatásszerûen az végezhet, aki szakfordítói, illetõleg

tolmácsigazolvánnyal rendelkezik. A szakfordító, illetõleg tolmács szakképesítéssel rendelkezõ

személy számára az állandó lakóhelye szerint illetékes jegyzõ adja ki a szakfordító, illetõleg tolmácsigazolványt.

E személyekrõl az igazolványt kiállító jegyzõ nyilvántartást vezet. Hiteles

fordítást, fordítás hitelesítését, valamint idegen nyelvû hiteles másolatot – ha jogszabály eltérõen

nem rendelkezik – kizárólag az Országos Fordító és Fordításhitelesítõ Iroda (OFFI) készíthet.

Ha azonban az OFFI-nak a szükséges nyelvben jártas tolmácsa nincs, továbbá a nem budapesti

székhelyû bíróságnál a tolmácsolásra a bíróság illetékességi területén a jegyzõnél

nyilvántartott tolmácsot kell kirendelni. Ha így sem biztosítható a tolmácsolás, akkor a szükséges

nyelvben jártas más alkalmas személyt kell kirendelni.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 43

tézõ nyelvtudásának színvonala, így mi a helyzet akkor, ha az ügyfél ragaszkodik

a szakképzett tolmácshoz?

Különösen „éles” ez a helyzet abban az esetkörben, ahol az idegen

nyelv használata alanyi jog (kisebbségek, „azonnalos” ügyek), hiszen a

tolmács a szakértõ jogállását osztja, márpedig az ügyfélnek nincs alanyi

joga – ahogy más eljárásban sem – szakértõ kirendelésére, hiszen e kérdésben

való döntés – a szabad bizonyítás elvébõl fakadóan – az eljáró hatóság

mindenkori mérlegelésnek függvénye. Ilyenkor tehát bizonyítási indítvánnyá

degradálódik egy alkotmányos jog érvényesülése, ami persze

nem jelenti azt, hogy ne kellett volna kitalálni valamit a nyilvánvalóan

rosszhiszemû, az eljárás elhúzódására aspiráló indítványok megakadályozása

érdekében.

Joggal vetõdik fel tehát, hogy a rosszhiszemû pervitel Pp.-beli szabályaiból

– amely mögött sok évtizedes bírói gyakorlat is áll – vajon nem lett volna-

e szerencsés néhányat átemelni, hiszen az ügy érdemi befejezését nem

csak valótlan tény állításával, vagy jelentõs tény elhallgatásával lehet hátráltatni.

A tolmácsolási és fordítási igények várható megnövekedésének nemcsak

a költségvetés igen korlátozott teherbíró képessége szabhat majd

határt, de a szakértõ-kirendelés alapvetõen új szabályozása is: ezután

megszûnik a szakértés Áe.-bõl ismert „kényszermunka” jellege, a kirendelést

ugyanis – bár indokok megjelölésével – vissza lehet utasítani, az tehát

a hatóság és a szakértõ megállapodásával jön létre. A költséges és bizonytalan

kimenetelû kirendelésekkel szemben tehát egyre nagyobb

szükség lesz az eljáró hatóság tagjának nyelvismeretére, de legalább arra,

hogy az adott közigazgatási szervnél – éspedig kiemelten az elsõ fokú

ügyintézésben – legyenek a világnyelvek valamelyikét jól ismerõ, tárgyalóképes

ügyintézõk.

Nem mondunk újat a felismeréssel, hogy a Ktv. 2001-es módosításakor

bevezetett „nyelvismereti ösztönzõk” teljességgel elégtelenek arra, hogy

a hatósági ügyintézésben gyors és megbízható nyelvhasználati szolgáltatás

mûködjön, így a mindennapok nyelvét és az adott szaknyelvet egyaránt

birtokló köztisztviselõk szignifikáns jelenlétérõl beszélhessünk.

Az sem szolgál az új szabályozás javára, hogy a Ket. nem tud fordítóról

és fordításról, pedig a közigazgatási eljárások döntõ többségükben – az

ügyek szakmai jellegének erõsödése folytán is – ma sem nélkülözik az

írásbeliséget. A jogalkotó nyilván nemcsak a szóbeli megnyilatkozásokra

kívánta érvényesíteni a nyelvhasználati jogokat (erre a kisebbségi nyel-

44

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 44

veknél, valamint az eljárási költségek meghatározásánál kifejezetten

utal), de ezt nem ártott volna egyértelmûbbé tenni.

A fentebb kifejtettekbõl következik, hogy a közigazgatási hatósági eljárásokban

a magyar nyelvet nem beszélõ külföldinek minden esetben lehetõsége

van rá, hogy anyanyelvén, vagy az általa értett valamely közvetítõ

nyelven kommunikálhasson. Annyi „szépséghibával” persze, hogy az

ezzel kapcsolatos költségek viselésében jelentõs különbség van: a kisebbségek

esetén, illetve az ügyfél jogainak azonnali védelme érdekében vagy

a külföldivel szemben azonnali intézkedéssel járó, hivatalból indított eljárások

kivételével a költségek az ügyfelet terhelik, sõt a kérelemre indult

eljárásoknál a költségek megelõlegezésére is õt kell kötelezni. A külföldit

(csak természetes személyt) is megilleti a költségmentesség, amennyiben

kereseti, jövedelmi, vagyoni viszonyai okán nem képes a költségek, vagy

egy részük viselésére.

Az uniós polgárjog státusza ebben a körben nem ad többletjogot (kivéve,

ha a Nektv. korábban idézett módosítását elfogadják), hiszen az alapvetõen

addicionális jellegû, s abban különbözik a nemzeti állampolgárságtól,

hogy nem egyetlen államhoz, hanem az egész közösséghez fûzi a

polgárt.34 Ezért aztán az Unió minden polgárának joga van ahhoz, hogy a

hivatalos közösségi nyelvek bármelyikén érintkezzen a közösség intézményeivel,

és azoktól a megkeresõ nyelvén kapjon ésszerû határidõn belül

indoklással ellátott érdemi választ.

5.

Szükség van-e nyelvhasználati törvényre?

Összefoglalva az elõbbieket: a jogilag szabályozott bírósági, hatósági, közüzemi

és közintézeti eljárásokban a zavartalan kommunikációhoz fûzõdõ

jogok meglehetõsen szétágazóak, esetenként egyáltalán nincsenek szabályok,

máskor a normák eltúlzott, a gyakorlatban teljesíthetetlen követelményeket

támasztanak az ügyintézõi állománnyal szemben, megint máskor

pedig indokolatlan, az alapjogok érvényesítését veszélyeztetõ

szûkkeblûségrõl árulkodnak, végül pedig egy kódexen belül is tartalmaz-

45

34 Az uniós polgárjog tartalmáról, részjogosítványairól lásd: Tóth Judit: Státusjogok. Kisebbségkutatás

Könyvek, Budapest, 2004. 289-301. o.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 45

nak kollíziót, amely különösen a nyelvhasználat elvi szinten deklarált általános

szabályai és az érintett számára ingyenesen igénybe vehetõ tolmácsolás

(fordítás) szabályai között mutatkozik.

A nyelvhasználati eljárási szabályok nem differenciálnak az ügyben

részt vevõk eljárási pozíciói szerint vagy éppen eljárási cselekmények

alapján.

A joghézagok és kollíziós helyzetek létének, valamint az egységes szabályozás

és az ügyintézõi nyelvtudás hiányának a bírói eljárásokhoz képest az

ügyfélnek mindig kevesebb garanciát nyújtó közigazgatási ügyekben van

igazán jelentõsége, elsõsorban azokban az ügyfajtákban, amelyekben igen

nagy számban szerepelnek külföldiek.

Hangsúlyozni kell, hogy – a közösségi jog belsõ joggá válására is tekintettel

– ma már messze nem csak a közlekedési, menekültügyi és idegenrendészeti

igazgatás „szállítja” ezt az igen heterogén ügyfélkört: idetartozik

a külföldiek ingatlanvásárlása, az anyakönyvi ügyek, az adó-,

illeték- és vámügyek, a közszolgálati szféra részbeni megnyílása az EUpolgárok

számára, egyes kamarai tagsághoz kötött szakmák gyakorlása

(orvos, építész, vagyonõr stb.), a munkavállalással, egyéni vállalkozással

összefüggõ jogok és kötelességek, az oktatási jogok, egyes szociális és

egészségügyi ellátások igénybevétele stb.

Mindez joggal veti fel egy egységes – minden bírósági, hatósági, közüzemi

és közintézeti eljárásra kiterjedõ – nyelvhasználati törvény megalkotásának

szükségességét, amelyhez képest természetesen az egyes eljárás- és

ügyfajtákban a jogalkotó lehet bõkezûbb is, de amelybõl már nem lehetne

semmilyen indokkal „elvenni”! Emellett a törvény nemcsak az egységes

szabályozás és az áttekinthetõség eléggé nem hangsúlyozható értékét

szolgálná az érintett jogalkalmazói állomány és az ügyfélkör számára,

hanem tematikailag is újat nyújtana: végre át lehetne gondolni a zavartalan

kommunikációhoz fûzõdõ jog differenciálásának – a Ket.-ben már töredékesen

megjelenõ – szükségességét:

a) eljárási cselekmények szerint,

b) az eljárás szereplõinek státusza szerint,

c) az ügyféli pozíción belüli különbségek alapján,

d) az ügyfajta alapjogi érintettségének figyelembevételével.

46

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 46

III.

Kisebbségi jogok az oktatásban

1.

A kisebbségi oktatásra vonatkozó jogi szabályozás

és a jogalkotói szándék rövid áttekintése

A Magyar Köztársaság Alkotmánya 1989 óta tartalmaz rendelkezést a

hazánkban élõ nemzeti és etnikai kisebbségek jogi státuszáról: államalkotó

tényezõnek tekinti õket, elismeri, és „biztosítja kollektív részvételüket

a közéletben, saját kultúrájuk ápolását, anyanyelvük használatát, az anyanyelvi

oktatást, a saját nyelven való névhasználat jogát.”35 Az Alkotmánynak,

illetõleg az alaptörvény végrehajtását szolgáló Nektv.-nek a kisebbségi

jogok megállapításával alapvetõen politikai célja volt.

A jogalkotó azt kívánta deklarálni – tulajdonképpen az Európához tartozó

államok közössége elõtt demonstrálni –, hogy Magyarország megfelel

a nemzetközi jogi sztenderdeknek: nem folytat asszimilációs („beolvasztó”)

politikát, sõt kötelezettséget vállal arra, hogy a Magyarországon

élõ nemzeti és etnikai kisebbségi közösségek, illetõleg az azokhoz tartozó

természetes személyek megõrizhetik önazonosságukat.36

A rendszerváltással egyidõben, e folyamat kezdetén megszületett jogszabályok

egyéni és közösségi kisebbségi jogokra osztották a kisebbségeket

megilletõ speciális jogosultságokat, amelyek – az Alkotmány 68. § (3)

és (4) bekezdésében foglalt rendelkezések kivételével – alapvetõen egyfajta

kulturális autonómia megteremtését, biztosítását célozták.

Az Alkotmány 68. § (3) és (4) bekezdése – amely egyrészt a kisebbségek

képviseletének biztosításáról, másrészt az önkormányzáshoz fûzõdõ

kollektív jogról szól – ugyanis túlmutat a „kulturális autonómia” keretein,

hiszen megteremti a kisebbségi közösségek közjogi szerepvállalásának

a lehetõségét is. Természetesen politikai döntés kérdése az, hogy ez a faj-

47

35 Lásd: az Alkotmány 68. § (1) és (2) bekezdésében foglalt rendelkezéseket.

36 Errõl részletesen szól a Nektv. preambuluma.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 47

ta közjogi szerepvállalás a gyakorlatban milyen tartalmat nyerhet, esetleg

elmozdul-e valamiféle „politikai autonómia” irányába vagy sem. Jelenleg

a kisebbségi önkormányzati rendszer is csupán a kulturális autonómia érvényesülését

szolgálja.

Jelen fejezetben a kisebbségeket megilletõ kulturális autonómia egyik

legfontosabb láncszemét, a kisebbségi oktatáshoz fûzõdõ jog érvényesülését

szeretnénk áttekinteni.

A kisebbségi oktatás megvalósítása egyik alapvetõ feltétele az önazonosság

– egy adott közösség nyelve, hagyományai és egyéb kulturális értékei

– megõrzésének. Az oktatás szerepe azért is kulcsfontosságú, mert

még egy kevéssé asszimilálódott közösségben felnövõ gyermek sem képes

boldogulni pusztán az „otthonról hozott”, a családon belül beszélt,

sokszor archaikus anyanyelven: a korszerû, az európai követelményeknek

és általában a modern társadalomnak megfelelõ nyelvismeret elsajátítása

csak iskolarendszerû képzés útján biztosítható.

A gyermek oktatása, nevelése kérdésében természetszerûleg – de az

Alkotmány 67. §-ának (2) bekezdésében37 foglalt rendelkezés alapján is –

a szülõk rendelkeznek döntési kompetenciával. A gyermek identitása

kérdésében, tehát abban, hogy vállalja-e valamely kisebbségi közösséghez

való tartozását, elsõként a szülõ dönt, sokszor már az anyakönyvi eljárásban

a névválasztás alkalmával.

Az oktatást illetõen a gyermekeikért felelõsséget viselõ szülõknek általában

az alábbi kérdésekre kell választ találniuk:

• hasznos-e a gyermek jövõje (fejlõdése, életpályája, karrierje) szempontjából

a „többnyelvûség”;

• az adott társadalomban, a családot jellemzõ életviszonyokat is figyelembe

véve hasznos-e a gyermek érdekét szolgálja-e, ha kisebbségi

nyelven folytatja a tanulmányait, illetõleg az így szerzett képesítés

„versenyképessé” teszi-e magyar nyelvû társai között;

• a nyelvismeretnek, illetõleg az azt igénylõ szakképesítésnek van-e piaci

értéke Magyarországon, illetõleg Európában;

• érzelmi, tradicionális és egyéb (például vallási) okokból fontos-e a

gyermek (illetve szülõje) számára a kisebbségi oktatásban való részvétel?

48

37 Alkotmány 67. § (2) bekezdés: a szülõket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó

nevelést megválasszák.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 48

A Nektv. az anyanyelvû oktatásban és mûvelõdésben való részvételt az

egyéni kisebbségi jogok közé sorolja, amelynek azonban van egyfajta közösségi

„vetülete” is. A Nektv. VI. fejezetében foglalt rendelkezések szerint

ugyanis akkor kötelezõ az általános tantervû közoktatási intézményekben

kisebbségi osztály vagy tanulócsoport indítása, illetve mûködtetése, ha

azt „egyazon kisebbséghez tartozó nyolc tanuló szülõje vagy törvényes képviselõje”

kéri.

Ez a szabály a kisebbségi oktatáshoz való jogot ugyan nem emeli ki az

egyéni jogok körébõl, azonban annak érvényesítését mégis „közösségi

jellegûvé” teszi.

A kisebbségi oktatás közösségi jellegével kapcsolatban még feltétlenül

megemlítendõ, hogy a törvény hivatkozott fejezete a kisebbségi oktatásra

irányuló igények felmérésében és az oktatás megszervezésében, a kisebbségi

önkormányzatok számára is feladatot határoz meg,38 illetve lehetõség

van arra – a közoktatási törvényben meghatározottak szerint –, hogy

a kisebbségi önkormányzatok önállóan létesítsenek és tartsanak fenn

közoktatási intézményeket.39

A kisebbségi oktatásra vonatkozó jogi szabályozásról tehát általánosságban

elmondható, hogy megfelel az Alkotmány 68. § (2) bekezdésében

foglalt deklaráción túl, a 70/A. § (3) bekezdésében rögzített rendelkezésnek

is, mely szerint „a Magyar Köztársaság a jogegyenlõség megvalósulását

az esélyegyenlõtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti”. A kisebbségi

oktatást biztosító jogszabályok egyik fõ célja tehát az esélyegyenlõség

megteremtése, ezért e szabályanyag a „pozitív diszkriminációt”

megvalósító jogi normák közé sorolható.

Ezt igazolja az egyenlõ bánásmódról és az esélyegyenlõség elõmozdításáról

szóló 2003. évi CXXV. törvény (Ebktv.) megszületése is. A jogszabály

27–29. §-ai – Oktatás és képzés fejezetcím alatt – meghatározzák az egyenlõ

bánásmód elvének a kereteit a különbözõ oktatási intézményekben, illetõleg

alkotmányosan elfogadható kivételként jelölik meg a nemzetiségi

(kisebbségi) oktatási formákban való részvétel eseteit is. A pozitív diszkrimináció

ugyanis – lényegébõl fakadóan – olyanfajta megkülönböztetést jelent,

ami nem mindenki számára pozitív: az elõnyben, kedvezményben stb.

részesítésnek ugyanis lehetnek „vesztesei” is.40

49

38 Lásd: Nektv. 46. § (1) bekezdése.

39 Lásd: Nektv. 47. § (1)–(16) bekezdéseiben foglalt rendelkezéseket.

40 Különösen igaz ez olyan országok esetében, ahol a közoktatási, illetve felsõoktatási intézményekben

ún. kvótarendszert vezettek be, azaz meghatározták, hogy a képzésben résztvevõk

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 49

A kisebbségi oktatás jelenlegi rendszere ugyanakkor nem zárja ki a

visszaélések, illetõleg a legkülönbözõbb formában megnyilvánuló diszkrimináció

lehetõségét sem. Az alábbiakban – a hivatalunkhoz érkezett panaszok,

illetõleg a 2004. évben bekövetkezett jogszabályi változások alapján

kialakult joggyakorlatra figyelemmel – ezekrõl szeretnénk beszámolni.

2.

A kisebbségi oktatásban megnyilvánuló visszásságok

vázlatos ismertetése az országgyûlési biztos gyakorlata

alapján

A beszámoló idõszakában különbözõ típusú oktatási panaszokat vizsgáltunk.

Az ügyek egyik nagy csoportját ebben az évben is azok a beadványok

tették ki, amelyekben a kisebbségi önkormányzatok az oktatással öszszefüggõ

véleményezési és egyetértési jogaik figyelmen kívül hagyását,

illetve megsértését kifogásolták. Ehhez a kérdéshez kapcsolódva tárgyaljuk

a közoktatási törvény 2003. szeptemberi módosításával létrehozott új

jogintézmény, az ún. kilenctagú bizottság szabályozásával, mûködésével

összefüggésben felmerült panaszokat.

Beszámolunk az oktatás területérõl hozzánk érkezõ beadványok másik

– a pedagógusok diszkriminatív magatartását sérelmezõ – csoportjáról

is. Végül szólunk a szegregáció jelenségérõl, és ismertetjük az ebben a

témakörben készült jelentésünket.

2.1.

Az egyetértési jog gyakorlatával kapcsolatos ügyek

A magyar kisebbségi joganyag az ún. együttdöntési jogok segítségével biztosítja

a kisebbségek kulturális autonómiáját. Ez azt jelenti, hogy a jogszabályokban

felsorolt esetekben a települési és a kisebbségi önkormányzat

megosztott hatáskörrel rendelkezik; egyetértési jog esetében a kisebbségi

önkormányzat egyetértése nélkül nem lehet érvényes döntést hozni; véle-

50

bizonyos hányada, részaránya, valamely kisebbséghez tartozó személy legyen. Ebben az esetben

az azonos pontszámot elérõ, azonos teljesítményt nyújtók közül elõnyt élveznek azok, akik

valamely kisebbségi (etnikai) csoporthoz tartoznak.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 50

ményezési jog esetében viszont csak a véleménykikérés eljárási kötelezettsége

él, a vélemény tartalma nem köti a települési önkormányzatot. Az

egyetértés-köteles kérdések köre a közoktatás területén a legszélesebb.

Az egyetértési joggal kapcsolatban évrõl évre az olyan típusú panaszok a

leggyakoribbak, amelyek arról tanúskodnak, hogy egyes települési önkormányzatok

nincsenek tisztában a vonatkozó jogszabályokkal, vagy nem veszik

azokat komolyan. Az általunk vizsgálat ügyekben például úgy akarják

a közoktatási intézményeket átszervezni, megszüntetni, illetve úgy kívánnak

az élükre új vezetõt kinevezni, hogy a kisebbségi önkormányzat egyetértését

nem szerzik be, vagy a vétót kifejezõ határozatot nem akarják figyelembe

venni.

Egy kisebbségi önkormányzat elnöke azzal a panasszal keresett meg minket,

hogy a települési önkormányzat évek óta nem kéri ki egyetértésüket az alapító

okirata szerint kisebbségi oktatást folytató iskola költségvetésének meghatározásakor.

A települési önkormányzat ezt azzal magyarázta, hogy a kisebbségi önkormányzat

elnöke mint az iskola igazgatója mindig jelen van a költségvetés

megtárgyalásakor, ezért fölöslegesnek tartották a formális megkeresést.

Válaszunkban arról tájékoztattuk a települési önkormányzatot, hogy az

egyetértési jog a kisebbségi önkormányzatot mint testületet illeti meg; így

az adott kérdésben a kisebbségi képviselõknek határozati formában kell

dönteniük. A képviselõ-testület határozatát nem pótolhatja a kisebbségi

önkormányzat elnökének állásfoglalása. Az önkormányzat elfogadta tájékoztatásunkat.

Egy másik kisebbségi önkormányzat a helyi iskolában tervezett igazgatóváltással

kapcsolatos eljárást kifogásolta. Álláspontjuk szerint egyetértési jog

illeti õket, a települési önkormányzat azonban csupán a véleményüket kérte.

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. évi törvény (Kotv.) 102. § (11)

bekezdésének e) pontja szerint a helyi kisebbségi önkormányzatot egyetértési

jog illeti meg az ún. kisebbségi oktatási intézmény vezetõjének

megbízása esetén.

A kisebbségi intézmény fogalmát a Kotv. 121. § (6) bekezdése adja

meg. E szerint kisebbségi intézményrõl beszélünk, ha

51

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 51

1. az iskola alapító okirata tartalmazza a nemzeti, etnikai kisebbségi

feladat ellátását, és

2. az iskola ezt a feladatot ténylegesen el is látja, továbbá

3. a tanulók legalább 25%-a részt vesz a programban.

Vizsgálatunk eredményeként megállapítottuk az iskola kisebbségi intézmény

jellegét. Az intézmény alapító okirata tartalmazta a kisebbségi

feladatok ellátását. A kisebbségi oktatás egyik formája – két közoktatási

szakértõ véleménye szerint is – példaértékûen valósult meg az iskolában.

A részvételi arány pedig 64%-os volt.

A települési önkormányzat állásfoglalásunk ellenére sem kérte ki a kisebbségi

önkormányzat egyetértését, ezért azzal az ajánlással kerestük

meg az illetékes közigazgatási hivatal vezetõjét, hogy törvényességi ellenõrzési

jogkörében eljárva törvényességi észrevételben hívja fel a képviselõ-

testületet a határozat visszavonására. A beszámoló írásakor az ügy további

fejleményei még nem ismertek.

Egy kisebbségi önkormányzat a nemzetiségi oktatást folytató intézmény

igazgatójának kinevezése ügyében kérte segítségünket. Panaszuk szerint a

nemzetiségi nevelést folytató óvodát és a kisebbségi oktatást végzõ iskolát a

települési önkormányzat összevonta, majd az így létrejött általános oktatási

intézmény (ÁOI) alapító okiratából kihagyták a nemzetiségi nevelés feladatának

ellátását. Mindez a kisebbségi önkormányzat egyetértése nélkül történt.

Az adott helyzetben pedig a települési önkormányzat azért nem kérte a

kisebbségi önkormányzat egyetértését az igazgató kinevezéséhez, mert a változtatások

következtében már nem minõsült kisebbségi intézménynek a közoktatási

intézmény.

Vizsgálatunk feltárta, hogy az összevonás elõtt mindkét intézmény alapító

okirata tartalmazta a nemzetiségi neveléssel/oktatással kapcsolatos

feladatok ellátását. Az önkormányzat az óvodába járó gyermekek teljes

létszáma után felvette a kisebbségi kiegészítõ normatívát, az iskolában

azonban a kisebbségi oktatásban résztvevõk száma nem érte el a 25%-ot.

A Kotv. 85. § (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy:

„A helyi önkormányzat önállóan vagy más helyi önkormányzattal közösen

köteles a közoktatási feladatai megszervezéséhez szükséges önkormányzati

döntés-elõkészítést szolgáló feladatellátási, intézményhálózat-

mûködtetési és -fejlesztési tervet (a továbbiakban: önkormányzati

52

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 52

intézkedési terv) készíteni. Az önkormányzati intézkedési tervnek figyelembe

kell vennie a fõvárosi, megyei fejlesztési tervet. Az önkormányzati

intézkedési tervnek tartalmaznia kell, hogy az önkormányzat a kötelezõ

feladatait milyen módon látja el, illetõleg milyen nem kötelezõ

feladatokat kíván a helyi önkormányzat ellátni. Tartalmaznia kell továbbá

az intézményrendszer mûködtetésével, fenntartásával, fejlesztésével,

átszervezésével összefüggõ elképzeléseket. Az intézkedési terv elkészítésekor

be kell szerezni – a nemzeti, etnikai kisebbséget érintõ kérdésekben – a helyi

kisebbségi önkormányzat egyetértését.”

Az önkormányzat nem készített intézkedési tervet, így a kisebbségi önkormányzatnak

nem állt módjában az átszervezéssel (összevonással) kapcsolatban

egyetértési jogával élni. (Az összevonás idején hatályos közoktatási

törvény szerint önmagában az átszervezés, ha nem járt a tevékenységi

kör módosításával, nem számított egyetértés-köteles döntésnek.) Ebben az

esetben tehát az egyetértési jog gyakorlásának mellõzését az intézkedési

terv hiánya okozta.

Az átszervezést, összevonást követõen azonban módosították az alapító

okiratot is, és kihagyták a nemzetiségi nevelés feladatát. Ezzel a döntéssel

a tevékenységi kör módosítása is megtörtént, amihez – a Kotv. 102.

§ (11) bekezdés a) pontja szerint – ki kellett volna kérni a kisebbségi önkormányzat

egyetértését. A nemzetiségi nevelés megszüntetése a Kotv.

88. § (6) bekezdése és 102. § (11) bekezdés a) pontja alapján is egyetértés-

köteles kérdés lett volna.

A települési önkormányzat azzal magyarázta a nemzetiségi nevelés

megszüntetését, hogy a közoktatási szakértõ által készített szakértõi vélemény

kimutatta: a személyi feltételek hiányosak, a feladat ellátásához

minimálisan szükséges két óvodapedagógus közül – bár mindkettõ ismerte

és beszélte az adott kisebbség nyelvét – csupán az egyiknek volt a Kotv.

által elõírt végzettsége, a másik óvónõ nem akkreditált oktatáson, nemzetiségi

továbbképzésen vett részt.

Az önkormányzat ahelyett, hogy a jogszabályi elõírásoknak megfelelõen

biztosította volna a törvényes mûködést az óvodában, a kisebbségi önkormányzat

együttdöntési jogait semmibe véve, a törvényi elõírásokat kijátszva,

megszüntette a nemzetiségi nevelést. Megállapítottuk, hogy az

önkormányzat akkor járt volna el a törvényeknek megfelelõen, ha észlelve,

hogy az egyik óvónõ végzettsége nem megfelelõ: képzésre kötelezte

volna, vagy más módon biztosítja az elõírásoknak megfelelõ pedagógust.

A nemzetiségi nevelést kérõ szülõk igényének mindenképpen eleget kel-

53

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 53

lett volna tennie. Az önkormányzat nem „csupán” az egyetértési jog figyelmen

kívül hagyásával sértette meg a jogszabályokat, hanem a nemzetiségi

nevelés megszüntetésével, egyik kötelezõ feladatának ellátása alól

törvénytelenül „mentesítette” magát.

Az önkormányzat, amíg jogokat szerezhetett ezzel – felvehette a kisebbségi

oktatás után járó normatívát –, addig „nem tudott” a képesítés

hiányáról. Amikor azonban kötelezettség is terhelte volna a kisebbségi

nevelés következményeként – bizonyos döntéseihez a kisebbségi önkormányzat

egyetértését ki kellett volna kérnie –, akkor az óvodában folyó

nevelést már nem tekintette kisebbségi nevelésnek. Egy jogállamban

nem megengedhetõ a jogok gyakorlásának és kötelezettségek teljesítésének

tetszés szerinti kiválogatása. Ha a fenntartó komolyan gondolta,

hogy nem volt kisebbségi nevelés az óvodában, akkor visszamenõleg viszsza

kellett volna fizetnie az erre a feladatra jogalap nélkül felvett közpénzt,

amit nem tett meg.

Az önkormányzat fenti törvénytelen intézkedéssorozatának következtében

az összevont általános oktatási intézmény már nem felelt meg a

kisebbségi intézmény fogalmának, így az önkormányzat az igazgató kinevezéséhez

nem kérte ki a kisebbségi önkormányzat egyetértését. Álláspontunk

szerint ez is törvénysértést valósított meg, hiszen az önkormányzat

egy törvénysértõ döntéssorozat eredményeként érte el, hogy mellõzhesse a

kisebbségi önkormányzat egyetértését.

A törvénysértésekre rámutatva az illetékes közigazgatási hivatal vezetõjéhez

fordultunk azzal az ajánlással, hogy törvényességi ellenõrzés jogkörében

eljárva tegyen törvényességi észrevételt az intézményeket összevonó,

az alapító okiratot módosító és az igazgatót kinevezõ határozatok

hatályon kívül helyezése érdekében.

A közigazgatási hivatal vezetõje azonban elutasította ajánlásunkat.

Ezért a belügyminiszterhez mint a helyi önkormányzatok törvényességi

ellenõrzésének és a közigazgatási hivatalok ellenõrzésének szakmai irányítását

ellátó tárca vezetõjéhez fordultunk.

A BM álláspontja szerint az összevonás és az alapító okirat módosítása

törvénytelen volt az egyetértési jog kikérése nélkül. Az igazgató kinevezése

során azonban már azért nem kerülhetett sor az egyetértési jog gyakorlására,

mert – bár jogsértõ eljárások következtében – az ÁOI nem minõsült

kisebbségi intézménynek. A BM tehát egyetértett azzal, hogy

bizonyos határozatok törvénysértõek voltak, de arra tekintettel, hogy

másfél évvel korábbi testületi döntésekrõl volt szó, hatályon kívül helye-

54

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 54

zésüket nem látta indokoltnak. Azt tartotta szükségesnek, hogy a közigazgatási

hivatal vezetõje a további törvénysértések elkerülése érdekében

hívja fel a képviselõ-testület figyelmét a vonatkozó anyagi és eljárási

szabályok betartására. A belügyminiszter sajnálatosnak tartotta, hogy az

adott településen sérült a kisebbségi neveléshez való jog, de álláspontja

szerint a törvényességi ellenõrzés eszközrendszere nem biztosít kellõ fellépést

a hasonló visszásságok megelõzéséhez.

A belügyminiszter álláspontjával nem tudtunk teljes mértékben egyetérteni,

ugyanakkor fontosnak tartottuk, hogy a jövõre nézve biztosított legyen

a nemzetiségi nevelés az adott településen. Ezért egyeztetéseket folytattunk

a települési és a kisebbségi önkormányzattal, és az a megegyezés

született, hogy a Nektv. 46. § és a Kotv. 120. § (4) bekezdésének megfelelõen

a két testület ismét felméri a kisebbségi nevelés és oktatás iránti igényeket,

és a szülõk kezdeményezésének megfelelõen – eleget téve a Nektv. 43.

§ (4) bekezdésének – szervezik meg a nemzetiségi nevelést.

2004-ben új típusú panaszként jelent meg a helyi és az országos kisebbségi

önkormányzat vitája arról, hogy bizonyos ügyekben kit illet az egyetértés

joga.

Egy nemzetiségi oktatást folytató közoktatási intézmény igazgatójának kinevezése

során a fõvárosi önkormányzat a Kotv. 102. § (11) bekezdésére hivatkozva

kikérte mind a fõvárosi, mind pedig az országos kisebbségi önkormányzat

egyetértését. Miután a két kisebbségi önkormányzat nem értett egyet

egymással (azaz más pályázót támogattak), a fõvárosi önkormányzat hozzánk

fordult, és állásfoglalásunkat kérte.

A fõvárosi önkormányzatot tájékoztattuk arról, hogy a Kotv. 102. §

(11) bekezdése szerint egyetértési joga a helyi kisebbségi önkormányzatnak

van, és csak a térségi, vagy országos feladatot ellátó intézmény esetében

szükséges az országos kisebbségi önkormányzat egyetértése. Olyan

helyzet tehát nem állhat elõ, amelyben mindkét kisebbségi önkormányzat

egyetértését egyszerre ki kell kérni.

Egy másik kisebbség esetében hasonló probléma merült fel. A fõvárosi önkormányzat

nem tudta eldönteni: térségi, országos feladatot lát-e el az oktatási

intézmény, vagy sem, és ezért kikérték mindkét kisebbségi önkormányzat

– a fõvárosi és az országos – egyetértését. Ebben az esetben is más-más jelöltet

támogatott a két kisebbségi önkormányzat.

55

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 55

Az országos feladat definícióját a Kotv. 121. § (1) 27. pontja határozza

meg. E szerint: „országos feladatot lát el a közoktatási intézmény, ha a szolgáltatásait

igénybe vevõk legalább ötvenegy százaléka – az intézmény székhelyét

leszámítva – legkevesebb öt különbözõ megyébõl (fõvárosból) élõk közül

kerül ki, feltéve, hogy az adott feladatot ellátó, szolgáltatást nyújtó

közoktatási intézménybõl legfeljebb három mûködik az országban (például

nemzeti, etnikai kisebbségi feladatot lát el, vallási, világnézeti tekintetben elkötelezett

intézményként mûködik, gyógypedagógiai feladatot lát el); továbbá

az e törvény 81. §-ának (10) és (12) bekezdésének alkalmazásában akkor

is, ha az adott feladatot az országban egy intézmény látja el”.

A térségi feladat fogalmát a Kotv. 102. § (1) 45. pontja adja meg: „térségi

feladatot lát el a közoktatási intézmény, ha öt év átlagában szolgáltatásait

legalább ötvenegy százalékban – az intézmény székhelyét leszámítva –

kettõnél több megyében, illetve a fõváros határain kívül élõk veszik igénybe”.

Vizsgálatunk során kiderült, hogy az iskola Alapító Okiratának tanúsága

szerint a fenntartó szándéka országos feladat betöltésére irányult,

ugyanakkor a beiskolázási adatok alapján az intézmény nem felelt meg

az országos feladatot ellátó oktatási intézmény fogalmának.

A panasz kapcsán felmerült az „országos feladat” fogalom módosításának

szükségessége. Álláspontunk szerint abban az esetben, amikor egy

kisebbségi közösség egyetlen középiskolai szintû oktatási intézménnyel

rendelkezik, akkor az intézmény feladatköre nem szûkíthetõ le az adott

beiskolázási adatok alapján, hiszen az iskolának – a jövõre nézve, lévén

egyetlen ilyen típusú iskola – országos körben kell biztosítania a nemzetiségi

oktatás/nevelés feladatát.

A fogalmat azért is tartottuk nemzetiségi összefüggésben alkalmazhatatlannak,

mert a magyarországi kisebbségek az ország területét nem egyenletesen

népesítik be. A kisebbségi csoportok nagyobb része egy-egy megyében

él, és a többi megyében közösségeik nem találhatók meg. A „minimum

öt különbözõ megye” kritériuma így a legtöbb kisebbség esetében irreális.

A fentiek alapján az Országos Kisebbségi Bizottsághoz (OKB), a kisebbségi

közoktatással kapcsolatos döntés-elõkészítõ, véleményezõ és javaslattevõ

országos szakértõi testülethez fordultunk. Kértük, hogy tájékoztassanak

állásfoglalásukról: szükségesnek látják-e az országos feladat

definíciójának megváltoztatását, és ha igen, milyen tartalmú módosítást

tartanának megfelelõnek.

Az OKB megtárgyalta a kérdést, és az általunk megfogalmazott okfejtés

alapján módosítási javaslattal fordult az oktatási tárcához.

56

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 56

2.2.

A konfliktusfeloldás új útjai

A közoktatási törvény 2003. szeptemberi módosításával – részben a mi

kezdeményezésünkre – a települési és a kisebbségi önkormányzat megosztott

hatáskörébe tartozó ügyekben, a két testület egyet nem értése

esetére új jogintézmény jött létre.

Az ún. kilenctagú bizottságban az „érdekelt felek”-en (a települési, és

a kisebbségi önkormányzat) kívül az OKB által delegált, az országos

szakértõi listán szereplõ szakértõk vesznek részt. A testület a döntését

egyszerû szótöbbséggel hozza, és ez pótolja az egyetértést, tehát érdemi

döntést jelent. [Kotv. 102. § (13) bekezdés]

Az egyet nem értés esetén létrehozandó testületre akkor van szükség,

amikor a helyi közoktatási rendszer mûködése azért kerül veszélybe,

mert az önkormányzat és a kisebbségi önkormányzat nem tud egyetértésre

jutni a megosztott hatáskörbe tartozó kérdésekben. A döntés elmaradása

a nemzeti, etnikai kisebbségi feladatok ellátásában közremûködõ

nevelési-oktatási intézmény mûködését, fenntartását és egyben a tanulók

jogait veszélyeztetné, sértené.

A kilenctagú bizottságok mûködésével kapcsolatban kaptunk néhány tájékoztatást

kérõ megkeresést. Az egyik kisebbségi önkormányzat elnöke kifogásolta,

hogy nem tisztázott, hogy

• a bizottság zárt, vagy nyilvános ülés keretében hozza döntését,

• ki elnököl, ki vezeti a jegyzõkönyvet,

• mi az ülés menete, az álláspontok ütköztetésének módja.

Válaszunkban felhívtuk a beadványozó figyelmét a jogszabály szövegére,

miszerint:

„A bizottság maga határozza meg mûködésének rendjét.”

Azaz a saját mûködésükre vonatkozó részletszabályok meghatározásában

mindig az adott kilenc tagnak kell megállapodnia.

Egyes beadványozók aggódtak az intézmény mûködõképessége, illetve a

törvényesség megtartása miatt, és arra kértek, hogy vegyünk részt annak

munkájában, vagy külsõ megfigyelõként biztosítsuk a törvényességet.

57

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 57

Válaszunkban arról tájékoztattuk a panaszost, hogy a bizottság munkájában

részt nem vehetünk és külsõ megfigyelõként sem befolyásolhatjuk

annak eljárását. Kértük azonban, hogy amennyiben bármiféle törvénysértést

észlel, jelezze azt, és mi természetesen megtesszük a

szükséges intézkedéseket.

Egy másik ügyünkben egy kisebbségi önkormányzat sérelmezte, hogy az

OKB csak a települési önkormányzatot tájékoztatta a három kijelölt szakértõ

nevérõl és elérhetõségérõl; és hogy a három szakértõ zárt körben egyeztetett

a települési önkormányzattal, a kisebbségi önkormányzat bevonása nélkül.

A panasz tisztázása érdekében az OKB elnökéhez fordultunk, és kértük,

ismertesse: szabályozta-e az OKB ügyrendjében

• a kilencfõs bizottságba küldendõ szakértõk kiválasztásának rendjét,

• a kapcsolatfelvétel módját (kit kell megkeresni a bizottság összeállításához:

a települési, a kisebbségi önkormányzatot, vagy mindkettõt),

• a bizottsági munkán kívüli egyeztetések lehetõségét.

Az OKB elnöke válaszában arról tájékoztatott, hogy megkeresésünkre

az alábbi határozatot hozták:

1. A települési önkormányzat mint egyeztetést kérõ, vagy más intézményfenntartó

megkeresésére az illetékes OKB-tag, az érintett kisebbség

képviselõje javaslatot tesz a három független szakértõre, a

szakértõi névjegyzék alapján.

2. A szakértõk megbízása az OKB döntése alapján határozattal történik.

3. A települési önkormányzat vagy az intézményfenntartó az egyeztetésre

vonatkozó kérését az OKB elnökének vagy az OM Nemzetiségi és

Etnikai Oktatási Fõosztály címére küldi el. A szakértõk delegálásának

kérdését az OKB felveszi soron következõ ülésének napirendjére.

4. Az OKB határozatáról írásban értesíti az egyeztetést kérõ intézményfenntartót

azzal a meghagyással, hogy az tájékoztassa errõl a kisebbségi

önkormányzatot.

Az OKB válaszát elfogadtuk, álláspontunk szerint a határozat megfelelõ

módon szabályozza a szakértõk kiválasztásának rendjét és a kapcsolatfelvétel

módját.

58

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 58

Az egyik panaszban felmerült az összeférhetetlenség kérdése is. A kilenctagú

bizottság eljárását kérõ fél kifogásolta, hogy az OKB által delegált egyik

bizottsági tag elfogult az ügyben, mert baráti viszonyban van az igazgatói

posztra pályázó jelöltek egyikével.

Az adott ügyben cáfolható volt az elfogultság vádja. Mivel azonban ez

a kérdés jelenleg nem szabályozott, arra kértük az OKB elnökét, hogy a

jövõre nézve (határozatban vagy ügyrendjükben) rendezzék az összeférhetetlenség

kérdését. Szabályozzák annak a szakértõnek, illetve illetékes

OKB-tagnak az adott ügybõl való kizárását, akitõl az ügy tárgyilagos

megítélése nem várható. Az OKB válasza a beszámoló írásakor még nem

ismert.

2.3.

Pedagógusok diszkriminatív viselkedése elleni panaszok

Az oktatási panaszok egy jelentõs részét a pedagógusok diszkriminatív viselkedését

sérelmezõ ügyek teszik ki. A panasztípusok között elõfordul annak

a kifogásolása, hogy a cigány gyerekeket nem viszik el kirándulni, nem

vehetnek részt az osztályfényképezésen, kimaradnak az ajándékozásokból;

tagozatra jelentkezésüket elutasítják. Olyan beadványok is érkeznek, amelyekben

azt sérelmezik, hogy pedagógusok a gyermekek származására vonatkozó

megalázó kijelentéseket tesznek, vagy fizikailag bántalmazzák

õket.

Ezekben az ügyekben minden esetben helyszíni vizsgálatot is folytatunk,

a dokumentumok bekérése és tanulmányozása mellett. Személyesen

beszélünk az iskola igazgatójával, pedagógusaival. Felvesszük a kapcsolatot

a gyermekjóléti szolgálattal, és ha a településen mûködik cigány

kisebbségi önkormányzat, annak képviselõjével is. Tájékozódunk arról,

hogy elõfordult-e már diszkriminációs panasz az iskolában, ha igen: mit

tettek annak orvoslása érdekében; van-e az iskolának esélyegyenlõségi

programja; ismerik és igénybe veszik-e az ún. integrációs normatívát, alkalmaznak-

e integrációs felkészítést. Felmérjük azt is, hogy hasznos lenne-

e a tanári kar részére antidiszkriminációs tréninget szervezni. A panaszos

családját is meglátogatjuk. Szükség esetén az összes szereplõ

részvételével folytatunk egyeztetést.

A gyermekek származására utaló megalázó kijelentések elhangzásának

bizonyítása nehéz. Ezt a „vádat” az ügyeinkben minden esetben ta-

59

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 59

gadják a pedagógusok. A helyzetek utólag nem rekonstruálhatók; a gyermekeket

csak pedagógus jelenlétében hallgathatnánk meg az iskolában.

Ezzel kapcsolatban két probléma is felmerül: egyrészt a gyermekektõl

nem várható objektív véleménynyilvánítás pedagógus jelenlétében; másrészt

a gyermekek érdekeire figyelemmel, nem teremthetõ olyan helyzet,

amelyben a diákok arra kényszerülnek, hogy a továbbiakban is õket tanító

pedagógusról véleményt nyilvánítsanak. Az ellentmondó állítások miatt

nem lehet megállapítani sem a diszkrimináció megtörténtét, sem annak

hiányát.

A diszkrimináció bizonyítottságának hiányában is azzal a kéréssel keressük

meg az igazgatót, hogy fordítson kiemelt figyelmet az egyenlõ bánásmód

biztosítására az iskolán belül, és tegyen meg mindent a diszkrimináció

jelenségével szemben. Rendszeresen felajánljuk a segítségünket

antidiszkriminációs tréningek szervezéséhez.

Azokban az esetekben, amikor a cigány gyerekeket kihagyják a programokból,

az iskola legtöbbször a be nem fizetett osztálypénzre hivatkozik.

Amennyiben az adott iskolának van alapítványa, akkor az igazgatóhoz

fordulunk, és azt kérjük, hogy támogassák azokat a diákokat, akik az

iskolai programokon anyagi helyzetük miatt nem tudnak részt venni.

Arra is van példa, hogy a tanulók nem diszkrimináció következtében

maradnak ki az egyes programokból, hanem kapcsolattartási, kommunikációs

hiányosságok miatt. Ilyenkor felhívjuk az iskola figyelmét a megfelelõ

tájékoztatás fontosságára, a szülõket pedig a rendszeres kapcsolattartásra.

Szükség esetén a kisebbségi önkormányzat bevonásával is megpróbálunk

javítani a szülõ és az iskola együttmûködésén.

Tagozatra, iskolába való jelentkezés elutasítása esetén mindig ellenõrizzük

az iskola magyarázatát; legtöbbször a beiratkozási idõn túli jelentkezésre,

illetve – felsõbb éveseknél – a nem megfelelõ iskolai eredményekre

hivatkoznak.

A képesség szerinti osztályszervezési gyakorlat alkalmazásakor ellenõrizzük

a konkrét beíratási eljárást; megvizsgáljuk, hogy az iskola biztosítja-

e az átjárhatóságot az egyes osztályok között; illetve azt, hogy ez a

rendszer nem vezet-e etnikai, nemzetiségi diszkriminációhoz.

Idén egy fizikai bántalmazást sérelmezõ panaszunk is volt. Egy pedagógus

kétszer arcul ütötte a felügyeletére bízott kiskorút. A szülõ ezt a cigány

származásukkal szembeni elõítélet és diszkrimináció megnyilvánulásának

tartotta.

A panaszost tájékoztattuk a büntetõ eljárás lehetõségérõl, az iskola

60

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 60

igazgatóját pedig kértük: indítson fegyelmi eljárást a tanárral szemben. A

tanárt a bíróság könnyû testi sértés miatt egy év idõtartamra próbára bocsátotta.

A fegyelmi bizottság pedig a pedagógus elõmeneteli rendszerben

történõ várakozási idejét egy évvel meghosszabbította. Az iskola

igazgatója azzal indokolta a büntetés mértékét (amely nem a legszigorúbb,

de nem is a legenyhébb fokú), hogy a kolléga több évtizedes munkája

során nem fordult elõ hasonló eset; és hogy az igazodik a bíróság ítéletéhez,

amely a legenyhébb büntetést szabta ki.

2.4.

A szegregáció fogalmának, jelenségének ismertetése

A Magyar Országgyûlés Oktatási és Tudományos Bizottsága 2004. május

19-én tárgyalta a 2003. évi tevékenységünkrõl szóló országgyûlési biztosi

beszámolót. Ennek során szó esett a roma gyermekek iskolai szegregációjáról

is. A kérdés komplexitása miatt azt indítványoztuk, hogy a Bizottság

külön napirendi pont keretében tárgyalja meg az iskolai szegregáció

ügyét. Mindez azzal a céllal történt, hogy a Bizottság az országgyûlés elé

terjeszthesse a kérdéssel kapcsolatos javaslatait. Indítványunkat a Bizottság

elfogadta.

E tanulmány tárgyalja a szegregáció jogi és szociológiai fogalmát, ismerteti

az oktatási szegregáció típusait. Kitér arra is, hogy vizsgálataink

során milyen szegregációval kapcsolatos attitûdökkel találkozunk az oktatás

szereplõi körében. Részletesen kifejtjük a szegregáció és az autonómia

elhatárolási szempontjait. Bemutatjuk a jogellenes elkülönítés megállapításának

útjait és jogkövetkezményeit, illetve az ombudsman, a

kormányzat és az országgyûlés erõfeszítéseit annak felszámolása érdekében.

Eredeti szándékunknak megfelelõen Az oktatási szegregáció kérdései címû

tanulmányunkat eljuttattuk a Bizottságnak, annak megtárgyalására

azonban a Beszámoló írásáig nem került sor. Az anyag teljes terjedelmében

a mellékletben olvasható.

61

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 61

3.

A felsõoktatással kapcsolatos ügyeink bemutatása

3.1.

A nemzetiségi pedagógusképzés helyzete,

az Oktatási Minisztériummal kialakított kapcsolatunk

Az Oktatási Minisztériumot stratégiai partnerünknek tekintjük, mert a

hazai nemzeti és etnikai kisebbségek sajátos kultúrájának, nyelvének

megõrzése érdekében (a család és a kisközösségek mellett) a közoktatás,

illetve a felsõoktatás tehet a legtöbbet. A Minisztériumnak egyensúlyoznia

kell ugyan a többféle ágazatpolitikai és csoportérdek, jogi kodifikációs

és pedagógiai szakmai elvárás között, ez a munkakapcsolatunk mégis

alapvetõen jónak mondható, az esetleges szakmai (idõnként a nem

megfelelõ ügyvitelbõl fakadó) vitáink elfogadható konszenzussal zárultak.

A minisztériumok közül a legtöbbször kétségtelenül az oktatási tárcát

kerestük meg, s ez a kormányzati szerv kérte ki leggyakrabban a véleményünket

valamely jogszabálytervezettel kapcsolatban.41

Az együttmûködés példájaként mutatható be a nemzetiségi pedagógusképzésre

vonatkozó szabályozás terén megvalósított kooperáció.

Többszöri levélváltásra került sor a többciklusú, lineáris felsõoktatási

képzési szerkezet bevezetésének egyes szabályairól szóló kormányrendelet

kapcsán, amely a nemzetiségi pedagógus szakokat szakiránnyá minõsítette,

ami közvetlenül sértett kisebbségi érdekeket.

Az ügynek különös aktualitást adott az, hogy a Magyarországi Németek

Országos Önkormányzatának jelzése szerint az országos kisebbségi

önkormányzatok a véleményezési jogukkal nem élhettek, mivel az említett

jogszabály tervezetét részükre az Oktatási Minisztérium nem küldte

meg.

Jeleztük a Minisztériumnak, hogy ez a mulasztás sérti a kisebbségi jo-

62

41 Ez a kijelentés a valóban érdemi – a kisebbségi jogokat ténylegesen érintõ – jogszabálytervezetek

esetére igaz, ugyanis, mint e Beszámoló külön fejezetében utalunk rá, a kormányzati

jogszabály-elõkészítési koordinációs rendszerbe egyes minisztériumok olyan mértékben bevonták

hivatalunkat, mintha az ún. közigazgatási egyeztetés tényleges láncszeme lennénk. Az

egészségügyi tárca például a minisztérium által készített minden elõterjesztést, jogszabálytervezetet

stb. megküld részünkre véleményezésre, noha ezekben kisebbségi jogi szempontból releváns

körülmény csak elvétve fedezhetõ fel.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 62

gokat, illetve ellentétes a jogalkotási törvénnyel is. A Nektv. 38. § (1) bekezdés

a) pontja ugyanis kimondja, hogy „az országos önkormányzat véleményt

nyilvánít az általa képviselt kisebbséget e minõségében érintõ jogszabályok

tervezetérõl”. Azonos következtetésre juthatunk, vagyis arra, hogy

véleményezési jog illette volna meg az említett önkormányzatokat, illetve

véleménykérési kötelezettség terhelte volna a jogszabály elõkészítésért

felelõs minisztériumot, jelesül az Oktatási Minisztériumot, a jogalkotásról

szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) 20. §-a alapján is, amely kimondja,

hogy „a jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdek-képviseleti

szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe,

amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetõleg társadalmi viszonyokat

érintik”.

Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlatának ismerete ellenére,

miszerint a társadalmi érdek-képviseleti szervek véleményének beszerzése

a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele, illetve a jogalkotási

törvény rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása csak akkor eredményezheti

a jogszabály alkotmányellenességének megállapítását, ha az

adott jogszabály egyben az Alkotmány valamely konkrét rendelkezését is

sérti, úgy véltük, hogy a kérdésre vonatkozó jogszabály, a 252/2004.

(VIII. 30.) Korm. rendelet egyes szabályait újra kell gondolni.

Érvelésünk – az országgyûlési biztos töretlen gyakorlatának megfelelõen

– a következõket tartalmazta:

A jogalkotó a kisebbségi önkormányzatokat azzal a céllal hozta létre,

hogy tevékenységük által megvalósulhasson a kisebbségek kulturális autonómiája.

A Nektv.-nek a kisebbségi önkormányzatok feladat- és hatáskörét

szabályzó paragrafusai azonban önálló döntési jogosítvánnyal szinte

egyáltalán nem ruházzák fel a kisebbségi önkormányzatokat,

intézményalapítási, illetve -fenntartási lehetõségük pedig gyakorlatilag

csak elvi szintû, így a kulturális autonómia megteremtésében a legfontosabb

jogosítványuk az ún. „együttdöntési jog”42. Kiemeltük, hogy az autonómiának

ezt a minimális szintjét mindenképpen biztosítani kell, mert e

63

42 Az együttdöntési jog – a jogalkotó szándéka, illetõleg a Netkv. elõírása szerint – azoknak

a helyi önkormányzatoknak a döntéshozatali mechanizmusában játszhat szerepet, ahol valamely

nemzeti vagy etnikai kisebbség, önkormányzattal – vagy annak hiányában – szószólóval

rendelkezik. Az együttdöntési jog bizonyos esetekben egyetértési, más esetekben pedig véleményezési

jogot jelent, azonban a véleménynyilvánításra jogosult döntéshozatalból történõ

„kifelejtése” konkrét jogkövetkezménnyel nem jár, legjobb esetben ezt a fajta jogsértést a közigazgatási

hivatal vezetõje teheti kifogás tárgyává.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 63

nélkül valójában a kisebbségek leglényegesebb joga veszne el, s ez nem

lehetett a jogalkotó akarata. (Másrészt, az Alkotmánybíróságnak a jogszabály

érvénytelenségére vonatkozó álláspontja sem adhat eleve felmentést

a nyilvánvaló eljárási szabálysértésre.)

Az említett kormányrendelet nemcsak a jogalkotási eljárási szabályokat

megsértve jött létre, hanem tartalmában is súlyos érdeksérelmet okozott,

illetve okozhat a nemzeti és etnikai kisebbségeknek. Kifejtettük,

hogy azzal, hogy a nemzetiségi óvodapedagógus, illetve a nemzetiségi tanító

képzés szakirányként van szabályozva benne, várhatólag jóval kevesebben

jelentkeznek majd rájuk, mintha eleve, szakként lehetett volna

felvenni azokat. Ezzel kapcsolatban felhívtuk a figyelmét arra, hogy a

Nektv. 46. § (2) bekezdése szerint „a kisebbségek anyanyelvû, anyanyelvi

oktatásához az anyanyelvû pedagógusok képzésének biztosítása állami feladat”,

s ha ezen feladatának az állam csak részlegesen tesz eleget, akkor

a kisebbségi kultúra, a kisebbségi identitás megõrzése is veszélybe kerülhet,

hiszen, s ezt nem lehet eléggé hangsúlyozni, a nevelés-oktatás ezen a

téren egyre nagyobb szerepet játszik.

Továbbá, mivel a szakirányt a hallgatók az oktatás egy késõbbi szakaszában

veszik fel, a kétnyelvû képzés hatékonyságának terén is kimutatható

a hátrány. Ezen túl, a jelenlegi szabályozás szerint a nemzetiségi pedagógusok

oklevele felsõfokú C típusú nyelvvizsgával egyenértékû, s ha a

szakirány csökkentett kreditarányából a nyelvi órák számának csökkentése

is következik, úgy ez a szint – vélhetõleg – már nem biztosítható.

Felhívtuk a minisztérium figyelmét arra, hogy a szakiránnyá minõsítés

finanszírozási hátrányt is jelent, ami hatással lesz a pedagógusképzésben

elengedhetetlen gyakorlati képzésre is, illetve az egyébként is nehéz helyzetben

lévõ „kis” tanszékek megszüntetéséhez vezethet.

Érveltünk azzal is, hogy az európai együttmûködés és a globális versenytér

felveti (egyebek mellett) a migráns tanulók beilleszkedésének

problematikáját is, amely viszont elválaszthatatlan a kétnyelvûség kérdésétõl.

Emiatt is erõsíteni kellene a nemzetiségi tanszékeket, képzéseket,

szakokat, hiszen nekik vannak ezen a téren több évtizedes tapasztalataik,

nemzetközi kapcsolataik, ezért nem szabad megengedni az ilyen gyakorlati

és tudományos mûhelyek – gazdasági okokra való hivatkozással történõ,

már bizonyítottan tervbe vett – leépítését, sõt, éppen ellenkezõleg,

kiemelten kellene inkább támogatni õket, mert jelentõs szerep juthat nekik

az interkulturális nevelésben.

[Magyarországon a nemzetiségi óvónõ olyan diplomát kap, melynek

64

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 64

segítségével magyar (egynyelvû), magyar–nemzetiségi nyelvû (kétnyelvû),

és csak kisebbségi nyelvû (német, horvát, szerb, román, szlovák stb.)

óvodában, óvodai csoportban egyaránt dolgozhat. Tehát, ha a nemzetiségi

óvodapedagógus bekerül egy olyan magyar nyelvû óvodai csoportba,

ahol, például török, iraki, iráni, afgán, vietnami, kínai, örmény stb. gyermekek

is vannak, akkor õ az, aki a legfelkészültebben képes megoldani

az itt felvetõdõ problémákat, hiszen a nemzetiségi képzés során találkozott

a kétnyelvûségbõl fakadó módszertani kérdésekkel is.]

A minisztérium a kisebbségi önkormányzatok véleményezési jogával

szemben a jogszabályi megfogalmazásból fakadó („a kisebbséget e minõségében

érintõ”) „parttalanságra”, a kisebbségi érdeksérelem tartalmára

vonatkozólag pedig a képzési szerkezetnek az EU-ban, az ún. „bolognai

folyamatban” megfogalmazott korszerûsítési követelményeire hivatkozott,

illetve konkrétumok nélkül tagadta az esetleges hátrányokat.

A szakértõi szintû megbeszélésen azonban minden vitás kérdést sikerült

rendezni. Az OM-delegáció ígéretet tett arra, hogy a jövõben megfelelõ

határidõ tûzésével valamennyi jogszabály tervezetét megküldi az országos

kisebbségi önkormányzatoknak, illetve a szakirányi státuszból fakadó hátrányokat

a felsõoktatási törvényben kompenzálni fogják (a nemzetiségi pedagógusképzésre

a törvény tervezetében öt külön szabály is található).

3.2.

A romológia oktatásával kapcsolatos tapasztalataink,

avagy szükség van-e a roma tanulók eltérõ oktatására?

Minden évben érkezik néhány olyan beadvány, amely egyes tankönyvek,

tansegédletek téves információit, illetve esetenként kifejezetten elõítéletgerjesztõ

szemléletmódját sérelmezi.

Az esetek többségében érdemi intézkedésre nem volt lehetõségünk –

figyelemmel a tudományos élet és kutatás Alkotmányban is rögzített szabadságára

–, de emberi jogi szempontból a probléma olyan, amelyben

feltétlenül állást kell foglalnunk. Az elkülönítésnek, a hátrányos megkülönböztetésnek

a rosszul értelmezett „küldetéses” romológia, illetve ezen

belül a romapedagógia tudományosnak látszó legitimációt biztosíthat,

amivel nem érthetünk egyet.

Elsõ tézisünk az, hogy a romológia mint interdiszciplináris tudomány,

amely a romákról összegyûjtött nyelvi, kulturális, oktatási, demográfiai

stb. (össz)tudás rendszerezésével foglalkozik a kilencvenes évektõl kez-

65

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 65

dõdõen, a romák másságának, egzotikus voltának hangsúlyozásával, túlhangsúlyozásával

a közbeszédben a roma kultúrát és a roma problematikát

akarva-akaratlanul összemossa.

Ha a problémák az etnikus kultúrából fakadnak, akkor azokat csak

speciális, a külön kultúrával adekvát módszerekkel lehet kezelni. Az

egyetemi, fõiskolai romológiaoktatás kiinduló gondolatának lényege, sajnos,

pont az, hogy a romák kultúrájának megismerése kulcsot ad a szakemberek

számára a romák kezeléséhez, így a majdani munkájukat eredményesebben

végezhetik. A gond ezzel az, hogy az etnikus kultúrára

adott válasz könnyen átfordítható szegregált bánásmódra is.

A romológiaoktatás célzatos, küldetéses voltának alátámasztására álljon

itt néhány, az interneten is olvasható példa:

„A képzés célja a romológia tudományos kérdéseit ismerõ és megértõ, a

cigányság politikai, jogi, nyelvi, kulturális, oktatási, demográfiai, munkaerõpiaci

helyzetét értõ és értelmezni tudó szakemberek képzése. Fontosnak tartjuk,

hogy mind több diplomás (pedagógus, mûvelõdésszervezõ, szociális

munkás, kommunikációs szakember stb.) kerüljön ki úgy az egyetemrõl,

hogy korszerû és tudományosan megalapozott ismeretekkel rendelkezik a

magyarországi cigány csoportokról.” (Egyetemi tanszék.)

„A tanszék feladata a romák életének, nyelvének, irodalmának megismertetése

a hallgatókkal, valamint ezen ismeretek hasznosítása a pedagógiai

gyakorlatban. A fõiskola összes hallgatója részesül romológiaképzésben, és

pedagógus-továbbképzés keretében is szerezhetnek az érdeklõdõk romológiai

alapismereteket.” (Fõiskola romológiai tanszéke.)

„A népismeret és romológia tanszék szakmai képzést ajánl azon jövendõbeli

pedagógusok számára, akiket érdekel a különbözõ etnikumú, és különösen

a cigány gyerekek tanítása.” (Egyetemi tanszék.)

„A megyei rendõrök 10 százaléka elvégezte a romológiaképzést, amelynek

révén jobban megismerték a romák életét és nyelvét, valamint oldotta az elõítéleteket

is. Megváltozott azoknak a gondolkodásmódja, akik elvégezték a

képzést – mondta a fõkapitány.” (Napilapbeli hír.)

Második tézisünk: A romológia által közvetített tudás, információ nem

mindig kellõen alátámasztott, tudományosan megalapozott.

Kétségtelen tény egyrészt az, hogy a cigányokra vonatkozó ismeretek

túlnyomó részét a többség, vagyis a nem cigányok sajátos szemléletmódján

átszûrt, fenntartásokkal kezelendõ leírásai alapján nyerjük.

66

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 66

Másrészt, amint ezt Terestyényi Tamás kutatása43 is alátámasztja: az általa

vizsgált kiadványok több mint kétharmadára „súlyos szakmai-tartalmi

gyengeség nyomta rá a bélyegét”, máshol, „pedagógia közeli szövegekben

nem sikerült elfogadható színvonalú ismeretanyagot produkálni”. A középiskolai

történelem- és társadalomismereti tankönyvek cigányokat érintõ

szövegei, például igen kevéssé járulnak hozzá a romák történelmének,

kultúrájának megismeréséhez.

A felmérés nemcsak azt állapította meg, hogy alacsony arányban – a 74

könyv negyedében sem – említik a romákat, hanem azt is, hogy a romákról

szóló szövegrészek terjedelme is csekély. A romákat történelmi vonatkozásban

említõ 19 tankönyvbõl például három hozza szóba a roma

holokausztot. „A tankönyvek nem sokat tesznek a közkeletû elõítéletes

hiedelmek elutasításáért, viszont óvatlan megfogalmazásokkal, hátrányos

tartalmú asszociációk és következtetések felkínálásával, elõnytelen

sugallatokkal inkább erõsítik, semmint gyengítik az elõítéletes gondolkodást”

– olvasható a kutatás összefoglalójában.

A romológia részeként, a felsõoktatásban, a pedagógus-továbbképzési

rendszerben, számos romapedagógiával kapcsolatos kurzus is fut, amit

teljes mértékben, s a leghatározottabban elutasítunk, mert ezeket pedagógiai

szempontból semmi sem támasztja alá, emberi jogi szempontból

pedig elfogadhatatlanok.

A romapedagógia ti. a gyerekek iskolai problémáit alapvetõen az

etnokulturális sajátosságok mentén gondolja megragadhatónak. Melyek

ezek a sajátosságok: a cigány gyerek motiválatlan, hiányoznak absztrakciós

képességei, viszont zenei-mûvészeti képességei fejlettebbek… Más

az idõfelfogása… Biológiailag korábban érik… Ingerszegény közegbõl

érkezik… Nem alakul ki az önkontroll képessége… Ellenségnek látja az

iskolát… Nincsenek kötelezettségei, mindent akkor csinál, amikor jólesik…

A cigány szülõk rosszul nevelik a gyermekeiket.

Véleményünk szerint, ez a harmadik tézisünk, a romapedagógia a cigány

gyereket kiveszi abból a halmazból, amire a pedagógia egésze vonatkozik,

vagyis legitimációt biztosíthat az elkülönítésre, holott, ami a roma

gyerekek nevelésére, az a hátrányos helyzetû gyerekek, tágabb

értelemben, minden gyerek nevelésére igaz. Etnokulturális sajátosságként

pusztán a kétnyelvûség értékelhetõ.

67

43 A kutatás címe: A középiskolai történelem- és társadalomismeret-tankönyvek romákkal

kapcsolatos tartalmai. A tanulmány A magyarországi romák politikai és emberi jogai, a jogok érvényesülésének

társadalmi feltételei címû tanulmánykötetben fog megjelenni.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 67

A romapedagógia elméleti és gyakorlati alapjai címû pedagógiai fõiskolai

szöveggyûjtemény példázata minden elõzõ megállapításunknak: a

nem romák sajátlagos szempontból írják le a tényeket, a cigánygyerekek

iskolai problémáit a másféle kultúrából vezeti le, igazolja az elkülönítés

eszméjét, pedagógiai módszertani szempontból kizárólag a romákra igaz

módszert nem említ, tartalmi-szakmai szempontból több helyen áltudományosnak

minõsíthetõ.

Vizsgálatunk során a következõket állapítottuk meg:

A szöveggyûjtemény szerkesztõi a könyvet hiánypótlónak szánták; céljuk

az volt, hogy a csak az idõsebb pedagógusok átadott tapasztalataiból

megismerhetõ speciális romapedagógiai ismeretek helyett korszerû és

hozzáférhetõ elméleti tudást nyújtsanak a pedagógusképzésben, illetve a

továbbképzésben résztvevõk számára.

A szerkesztõk az összeválogatott tanulmányrészletek által roma történeti,

néprajzi, szociológiai, statisztikai információkból levonható speciális

pedagógiai problémákra hívják fel a figyelmet, s adnak rájuk megoldási

javaslatokat.

A következtetésekként megfogalmazott pedagógiai módszerek azonban

nem speciális metódusok, hanem a jó pedagógustól általában elvárható

munkaszervezési, motiválási stb. magatartási formákat írnak le.

Minden pedagógiai módszertankönyv a frontális tanítás helyett a csoportos,

páros, individuális (a diffenciált) nevelést-oktatást, az aktív részvételre

motiválást, a tanulók együttmûködésére irányuló stb. metódust tartja

„jó pedagógiának”.

Emiatt alappal vethetõ fel a kérdés, van-e egyáltalán romapedagógia?

Ha igen, van-e például szerbpedagógia, ukránpedagógia stb. is? Kimutathatóak-

e bizonyos, a tanítás során figyelemmel kísérendõ etnikai sajátosságok

vagy sem?

Álláspontunk szerint, minden olyan általános következtetés, amelyet

valamely emberi csoporthoz tartozás tényébõl, vagy annak a hiányából

vonnak le, sommásága, túlzottan leegyszerûsítõ, sztereotip jellege miatt

sérti az egyes ember méltósághoz való jogát, még akkor is, ha az pozitív

tulajdonságot (például jó ritmusérzéket) tulajdonít neki. Különösen igaz

ez akkor, ha az általános kép negatív, a társadalom egésze által elutasított

vonást feltételez egy-egy konkrét személyrõl – csupán amiatt, hogy

valamely társadalmi csoporthoz tartozik.

A destruktivitásra való hajlam, a teljesítõképesség alacsony szintje (a

könyv 19. oldalán), az értelmi elmaradottság (119. old.), a cigány csalá-

68

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 68

dok felelõtlensége, tehetetlensége, az elõrelátásának hiánya (121. old.), a

devianciára, a bûnözésre való hajlam (163–165. old.) minden egyes embernél

külön-külön vizsgálandó, ezeknek általános igazságokként való kijelentése

hamis, sõt abszurd. Ezek az állítások mélységesen sérthetik a

roma közösség egészének a méltóságát is.

Különösen sértõ (és áltudományos jellege miatt is kiemelhetõ) a könyv

két tanulmánya. Az egyik például az elkülönített (szegregált) – az oktatási

törvény szerint – jogellenes cigány osztályokat részben a helyi roma

gyerekek mintegy 50%-át érintõ értelmi elmaradottsággal, részben a létszámarányukkal

magyarázza, a másik pedig úgy jut elkerülhetetlenül hibás

következtetésre, hogy nem az azonos léthelyzetû társadalmi csoportokhoz

méri, nem azokkal veti össze a romák kriminalitását, hanem a

magyar társadalom egészét tekinti viszonyítási pontnak.

A könyvnek a romák történetére, társadalmi helyzetére, nyelvi nehézségeire,

lakásviszonyaira, az elõítéletességre vonatkozó részei többnyire

helytállóak voltak, de a kritizált részek miatt sem léptünk fel, mert az antológiát

sem tankönyvként, sem tanítási segédanyagként nem használta

az intézmény.

Az érdeklõdõ pedagógustársadalom viszont hozzáférhet a könyvhöz…

3.3.

A diákhitel-igényléssel kapcsolatos megkülönböztetés

Az egyik nemzetiségi kisebbség országos szervezete azzal a panasszal fordult

hozzánk, hogy a diákhitel felvételét lehetõvé tevõ hatályos jogszabályok hátrányosan

érintik a magyarországi nemzetiségi állampolgárok esélyeit.

A hallgatói hitelrendszerrõl és a Diákhitel Központról szóló 119/2001.

(VI. 30.) Korm. rendelet (továbbiakban: Rendelet), illetve az Oktatási

Minisztérium (OM) által létrehozott Diákhitel Központ Rt. Üzletszabályzata

elõírásai alapján csak a Magyarország területén mûködõ felsõoktatási

intézményekben tanulói jogviszonnyal rendelkezõ magyar állampolgárok

jogosultak a diákhitel igénybevételére. A Rendelet szerint

ugyanis a hallgatói hitel igénybevételének feltétele:

„3. § (1) Hallgatói hitelre – egyéni hitelbírálat és kockázatértékelés

nélkül – az a magyar állampolgár jogosult, aki

a) a felsõfokú akkreditált iskolai rendszerû szakképzésben, valamint

felsõoktatási intézmény által folytatott akkreditált fõiskolai és egyetemi

69

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 69

szintû alapképzésben, kiegészítõ alapképzésben vesz részt – államilag finanszírozott,

illetõleg költségtérítéses –, beiratkozott hallgatóként vagy

tanulóként (a továbbiakban együtt: hallgató) az Ftv. által meghatározott

képzési formákban;”

A Rendelet 2. §-a a) pontjában, az értelmezõ rendelkezések között így

határozza meg a felsõoktatási intézmény fogalmát:

„a felsõoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Ftv.)

1. számú mellékletében felsorolt intézmények és az akkreditált iskolai rendszerû

felsõfokú szakképzést folytató szakközépiskola”.

A Ftv. hatálya a Magyar Köztársaság területén mûködõ felsõoktatási

intézményekre terjed ki (Ftv. 1. § a) és 1. sz. melléklete is csak a Magyar

Köztársaság felsõoktatási intézményeit sorolja fel).

A kisebbségi közösség sérelmezte, hogy a külföldön tanuló magyar állampolgárokat

nem illeti diákhitel. Felmerült a hátrányos megkülönböztetés

kérdése is, hiszen a vonatkozó jogszabályok hátrányosan érintik a

magyarországi – külföldön tanuló – nemzetiségi állampolgárokat.

Ugyanakkor az egyenlõ bánásmód kötelezettsége az oktatás területén

nem csupán a magyarországi egyetemeken tanuló diákok vonatkozásában

áll fenn. Az oktatásban alkalmazott megkülönböztetés elleni küzdelemrõl

szóló ENSZ Egyezmény kihirdetésérõl rendelkezõ 1964. évi 11.

tvr. 3. cikk c) pontja kimondja:

„a tandíjak terén, az ösztöndíjak odaítélése és a tanulók bármilyen más

formában történõ segélyezése terén, továbbá a külföldi tanulmányokhoz

esetleg szükséges engedélyek és könnyítések megadása terén nem engedik,

hogy állampolgáraikat a hatóságok megkülönböztetett elbánásban részesítsék,

kivéve az érdemek, illetve a szükségletek alapján;”

Az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelmérõl Szóló, Strasbourgban,

1995. február 1-jén kelt Keretegyezményének kihirdetésérõl rendelkezõ

1999. évi XXXIV. törvény (Keretegyezmény) 12. cikk 3. pontja leszögezi:

„A Felek kötelezettséget vállalnak arra, hogy elõmozdítják a nemzeti kisebbségekhez

tartozó személyek számára az oktatáshoz minden szinten a

hozzájutás esélyegyenlõségét.”

70

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 70

Az ügy tisztázása érdekében tájékoztatást kértünk az oktatási tárcától.

A minisztérium arról informált minket, hogy a Kormány idõközben

határozatot hozott az Európai Felsõoktatási Térség megvalósítása érdekében

a hallgatói mobilitás elõsegítésérõl. A 2082/2004. (IV. 15.) Korm.

határozat 2. pontja így szól:

„A Kormány …

2. felhívja az érintett minisztereket, hogy vizsgálják meg és ennek függvényében

dolgozzák ki a hallgatói hitel külföldi felsõfokú tanulmányokhoz történõ

igénybevételének feltételeit, tegyenek javaslatot a szükséges jogalkotásra;”

A kormányhatározat végrehajtására munkacsoport alakult az OM, a

Pénzügyminisztérium, valamint a Diákhitel Központ Rt. munkatársainak

részvételével. A munkacsoport véleménye szerint ki lehet bõvíteni a diákhitel-

igénylés körét, azonban több megoldásra váró probléma is felmerült

ezzel kapcsolatban:

– hogyan lehet a behajtást biztosítani azokban az esetekben, amikor a

diákhitelt igénylõ külföldön marad és nem törleszt;

– miként lehet a külföldön fennálló hallgatói jogviszonyt bizonyítani,

(szükség van-e a figyelembe veendõ külföldi felsõoktatási intézmények

taxatív felsorolására);

– az igénylés kiterjesztésével a hitel összege módosulni fog.

A beszámoló írásának idõszakában tehát ezeknek a problémáknak a

megoldásán dolgozik a Pénzügyminisztérium. Az OM tájékoztatása szerint,

mivel a rendelettervezetnek az új felsõoktatási törvénytervezettel

történõ összehangolására is szükség van, a rendelet hatálybalépése a

2005/2006. tanév kezdetére várható.

71

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 71

IV.

Kisebbségi jogok

az elektronikus médiában

1.

Az ombudsmani vizsgálat lefolytatását lehetõvé tévõ

hatásköri szabályok bemutatása

Az Alkotmány 32/B. §-a, valamint az Obtv. 1. §-a értelmében az ombudsmannak

az a feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására

jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa és orvoslásuk

érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen.

Az Obtv. 29. § (1) és (2) bekezdése – pozitív és negatív hatásköri szabályok

megállapításával – felsorolja azokat a hatóságokat, illetõleg állami

szerveket, amelyekre egy országgyûlési biztosi vizsgálat kiterjedhet.

Az ombudsman által vizsgálható hatóságok között nem szerepelnek

még az ún. „közszolgálati feladatokat” ellátó sajtószervek sem, azonban

nem fér kétség ahhoz, hogy – jogi státuszuktól függetlenül – olyan gazdasági

társaságokról van szó, amelyek közszolgáltatást nyújtanak.

A közszolgáltatást nyújtó szervek között különbséget lehet tenni aszerint,

hogy tevékenységük során mennyiben látnak el kifejezetten állami,

illetve az állam által valamilyen formában támogatott vagy kizárólag üzleti

célú („kereskedelmi”) feladatokat.

Különbséget kell tenni aszerint is, hogy az egyes közszolgáltatást nyújtó

médiák mennyire vannak monopolhelyzetben – azaz a lakosságnak

van-e reális választási esélye a különbözõ szolgáltatók igénybevétele terén.

A fentiek alapján tehát – hivatalból – az alábbi írott vagy elektronikus

formában megjelenõ médiumokat vizsgáltuk:

• a közszolgálati feladatot ellátó elektronikus mûsorszolgáltatókat

(Magyar Televízió, Magyar Rádió);

• azokat az elektronikus mûsorszolgáltatókat, amelyek állami támoga-

72

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 72

tásban részesülnek annak vállalása fejében, hogy elõsegítik a nemzeti

és etnikai kisebbségi jogok érvényesülését;44

• végezetül vizsgáltuk – legalábbis a jogi szabályozás és a fenntartás elveit

illetõen – azokat az egyébként nyereségérdekeltségû alapon mûködõ

kereskedelmi médiumokat is, amelyek az ország különbözõ

térségeiben az elektronikus mûsorszórás vagy mûsorszolgáltatás terén

egyértelmû monopóliummal rendelkeznek.45

2.

A vizsgálat célkitûzéseinek, koncepciójának bemutatása

A Nektv. 18. §-a értelmében „a közszolgálati rádió és televízió – külön

törvény rendelkezései szerint – biztosítja a nemzeti vagy etnikai kisebbségi

mûsorok rendszeres készítését és sugárzását”. A Nektv. 18. § (2) bekezdése

pedig az állam feladatává teszi azt is, hogy a kisebbségek által lakott

területeken „mozdítsa elõ” az anyaországból származó rádió- és

televízióadások vételét.

A sajtóról szóló 1986. évi II. törvény (Stv.) 2. § (1) bekezdése ugyancsak

egy sajátos alanyi jogot fogalmaz meg, amikor deklarálja, hogy „a

Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy tájékoztatást

kapjon szûkebb környezetét, hazáját, a világot érintõ kérdésekben”. Az

Stv. szerint a sajtó feladata, hogy a hírközlés más eszközeivel összhangban,

hiteles, pontos és gyors tájékoztatást nyújtson.

Az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelmérõl szóló Keretegyezményét

és a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartáját

1999-ben Magyarország is ratifikálta, és ezzel vállalta megfelelõ intézkedések

megtételét annak érdekében, hogy a közszolgálati feladatokat ellátó

média, kisebbségi nyelveken készült mûsorokat is programjába iktasson.

Hazánk vállalta továbbá a kisebbségi anyanyelvû sajtóorgánumok

létesítését és fenntartását, a tömegtájékoztatási eszközök nem magyar

nyelvû tudósításai elkészítésébõl adódó többletköltségek fedezését, és a

kisebbségi újságírók képzésének a támogatását is.

73

44 Az állami támogatást tágan értelmeztük, ide soroltuk például a frekvenciákra kiírt pályázatok

kedvezõ elbírálását is, ha a pályázati feltételek között a kisebbségi jogok biztosításával

kapcsolatos kötelezettségvállalás is szerepelt.

45 Az egyes kábeltelevízió társaságok, közösségi tévék sorolhatók ebbe a körbe.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 73

A fentiekben vázolt kötelezettségeknek megfelelõen, a rádiózásról és

televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (médiatörvény) is rögzíti, hogy a

közszolgálati mûsorszolgáltató kötelessége elõsegíteni a magyarországi

nemzeti és etnikai kisebbségek kultúrájának és anyanyelvének ápolását,

az anyanyelvükön való részletes tájékoztatást.

A nemzeti hírügynökségrõl szóló 1996. évi CXXVII. törvény 2. § (1)

bekezdés g) pontja a nemzeti hírügynökség közszolgálati feladatai között

sorolja fel a hazai nemzeti és etnikai kisebbségek életérõl szóló, rendszeres

és tényszerû tájékoztatás nyújtását.

A vizsgálat szempontjából nem hagyhattuk figyelmen kívül az Alkotmányban

rögzített, a szabad véleménynyilvánításhoz fûzõdõ jogot, továbbá

azt az alkotmányi rendelkezést, mely szerint „a Magyar Köztársaságban

mindenkinek alanyi joga van a közérdekû adatok megismerésére,

illetõleg terjesztésére”.

A közérdekû adatok fogalmát a személyes adatok védelmérõl és a közérdekû

adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (Avtv.)

határozza meg, és anélkül, hogy itt a jogi szabályozás részletes elemzésébe

bocsátkoznánk, elegendõ tényként leszögeznünk azt, hogy a közérdekû

adatok megismerésének (megismertetésének) az egyik legfontosabb

eszköze az elektronikus média.46

A fentiek alapján a nemzeti és etnikai kisebbségekkel kapcsolatos médiafeladatokat

alapvetõen két csoportba soroltuk, ezért a vizsgálatunk

során különös figyelmet szenteltünk az alábbi kérdéseknek.

1. Mivel a közérdekû adatok és információk megismerése mindenkit

megilletõ általános alkotmányos jog, amelynek gyakorlása nem függhet

a magyar nyelv ismeretétõl sem, kérdés, hogy a jogilag elismert kisebbségi

közösségek és az azokhoz tartozók esetében, az elektronikus

média tájékoztató funkciója megfelelõ módon érvényesül-e.

2. Az Alkotmányban és az annak végrehajtását célzó Netkv.-ben az állam

kifejezett kötelezettséget vállal a nemzeti és etnikai kisebbségek

74

46 Jóllehet az Országgyûlés, illetõleg az önkormányzatok ülései is fõszabályként nyilvánosak,

tehát elvileg bárki személyesen is részt vehet ezeken, és közvetlenül juthat hozzá az országos

vagy a helyi közügyekkel kapcsolatos információkhoz, közérdekû adatokhoz, a gyakorlatban

csak igen ritkán fordul elõ, hogy a polgárok személyes részvételükkel kísérelnék meg

„információéhségük” kielégítését. Ehhez képest az Országgyûlés üléseirõl élõ közvetítést sugároz

mind a Magyar Televízió, mind a Magyar Rádió, és a fejlettebb imfrastruktúrával rendelkezõ

településeken is bevett szokássá vált az önkormányzatok képviselõ-testületeinek (közgyûléseinek)

üléseirõl való helyi közvetítés. Ez általában a lokális kábeltévé-szolgáltatók és az

önkormányzat megállapodásától függ.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 74

asszimilációjának a megakadályozására – lényegében arra, hogy biztosítja

a nyelv- és identitásvesztés ellenében ható feltételeket. Kérdés,

hogy e körben – például a kultúra és a hagyományápolás, valamint

az anyanyelvhasználat biztosítása terén – a közszolgálati média

megfelel-e a kisebbségek igényeinek, illetõleg az elektronikus médiumokkal

szemben támasztott általános elvárásoknak.

Tisztában vagyunk azzal, hogy a médiának van – a fentiekben megjelölteken

kívül – egy sajátos, ún. véleményformáló funkciója is. Azaz a média

akár a hírmûsorok, akár a szórakoztatást célzó mûsorai sugárzásával alkalmas

arra, hogy meghatározó befolyást gyakoroljon a közvéleményre, felhívja

a figyelmet bizonyos társadalmi jelenségekre, erõsítse vagy eloszlassa

az egyes csoportokkal vagy jelenségekkel kapcsolatos sztereotípiákat, tehát

aktívan alakíthatja a közvélekedést. Ezért tartjuk megalapozottnak például

azokat a kijelentéseket, amelyek a médiát önálló („negyedik”, „ötödik”

stb.) – de nem feltétlenül párt- és politikasemleges, illetõleg a politikától

független – hatalmi ágnak tartják.

Jelen vizsgálatunk keretében azonban szándékosan – sõt, a megállapításainkról

készített jelentésben is hangsúlyozottan – nem állt szándékunkban

a média ezen véleményformáló funkciójának az elemzése, különös

figyelemmel arra, hogy errõl a témáról az elmúlt évek során készített

országgyûlési biztosi beszámolóban viszonylag részletesen szóltunk, az

ún. „gyûlöletbeszéddel” kapcsolatos problematika során.47

3.

Az egyes javaslataink

(ajánlásaink, kezdeményezéseink) fogadtatása

Tekintettel arra, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesülése

a médiában címet viselõ jelentésünket teljes terjedelmében közzé

tesszük Beszámolónk függelékében, így annak megállapításait e fejezet

keretében felesleges lenne megismételni.

75

47 Azért tartjuk fontosnak ezt leszögezni, mert – a kifejtettek ellenére – érkeztek hozzánk

olyan bírálatok, illetõleg kritikai észrevételek, amelyek a jelentés hiányosságaként említik meg,

hogy az nem tér ki, illetve nem foglalkozik hangsúlyosan a cigányságot érintõ problémákkal,

így különösen a roma kisebbséget terhelõ elõítéletességgel stb.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 75

Szólnunk kell ugyanakkor a jelentés fogadtatásáról, illetõleg arról,

hogy az egyes címzettek – ajánlással, kezdeményezéssel, jogalkotási javaslattal

érintett fõhatóságok, illetõleg közmédiumok – miként reagáltak

megállapításainkra.

Mindenekelõtt el kell mondanunk, hogy kezdeményezésünknek megfelelõen

az Országgyûlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottsága

2004. november 3-án – külön napirendi pont keretében – megtárgyalta és

egyhangúlag elfogadta a jelentést, amellyel párhuzamosan olyan értelmû

határozatot is hozott, hogy támogatja és sajátos eszközeivel elõmozdítja

ajánlásaink, javaslataink gyakorlati megvalósítását.

Az alábbiakban a jelentés „Intézkedések” címet viselõ, IX. fejezetében

foglalt javaslataink (ajánlásaink, kezdeményezéseink stb.) sorrendjében

szeretnénk röviden bemutatni a jelentésünkre adott válaszokat.

Intézkedéseink körében elsõ helyen a Magyar Köztársaság Kormánya

részére fogalmaztunk meg általános – az országos kisebbségi önkormányzatokkal,

illetõleg a kisebbségek elismert kulturális és mûvészeti

szerveivel való – együttmûködést biztosító javaslatcsomagot. Ezek körében

javasoltuk például, hogy a kisebbségi mûsorok készítésére hivatott

mûhelyek (szerkesztõségek, rovatok) a közszolgálati televízión és rádión

belül rendelkezzenek az eddiginél nagyobb szervezeti és költségvetési

önállósággal, és egy olyan függetlenséggel, amely a kisebbségi médiában

biztosítja a sajtó és véleménynyilvánítás szabadságát, a szó szoros értelmében

vett pártatlanságot és a pluralitást annak érdekében, hogy a kisebbségi

média ne váljék egyetlen politikai párt vagy egyetlen szervezet

kizárólagos szócsövévé.

Javaslatunkra a Kormány részérõl a kancelláriaminiszter válaszolt, aki

nem vitatta ugyan javaslataink megalapozottságát és jogosságát, azonban

annak a véleményének adott hangot, hogy „a kisebbségi médiára irányadó

joganyag felülvizsgálatra vonatkozó koncepció… kidolgozása nem különíthetõ

el a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény… átfogó

felülvizsgálatának kérdéskörétõl”.

Ezzel a Kormány gyakorlatilag visszautasította a kisebbségi médiára

vonatkozó javaslatunkat, elismerve azt is, hogy a médiatörvény módosítására

– lévén az ún. „kétharmados” törvény – a jelenlegi politikai erõviszonyok

mellett, illetõleg politikai konszenzus hiányában gyakorlatilag

nincs esély.

Ezt a választ nem tudjuk elfogadni, mert ugyan felhozhatók érvek a

médiatörvény átfogó felülvizsgálatának a szükségessége mellett, azonban

76

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 76

éppen a kisebbségi média jelenthet egy olyan területet, amely szabályozásának

kérdésében a kétharmados parlamenti támogatás is megszerezhetõ.

Ennek elsõsorban az az oka, hogy ezeket a szabályokat az európai

elvárásoknak való megfelelés miatt is meg kell alkotni, és itt elsõsorban

nem az uniós tagságból fakadó kötelezettségekre gondolunk, hanem az

egyéb, nemzetközi kötelezettségvállalásainkra is.48

Javasoltuk továbbá a Magyar Köztársaság Országgyûlésének – illetõleg

a jogszabály-elõkészítéséért felelõs Kormánynak –, hogy az Ötv. módosításával

tegye az önkormányzatok konkrét feladatává „a nemzeti és etnikai

kisebbségi jogok érvényesülésének biztosítása mellett” a kisebbségi

polgárok anyanyelvi tájékoztatásában való közremûködést is.

Az Ötv. a helyi önkormányzat által ellátandó kötelezõ feladatok körében

ugyanis ez idõ szerint is tartalmazza ezt a feladatot, azonban annak

túl általános megfogalmazása miatt, csak nehezen értelmezhetõ, hogy

konkrétan mit kell, mit lehet megkövetelni az önkormányzatoktól.

Különbözõ jogszabályokból ugyan „összeollózható” azon feladatok

köre, amelyek közvetlenül vagy áttételesen a kisebbségi jogok érvényesülését

hivatottak szolgálni, ettõl függetlenül azonban egyáltalán nem lenne

felesleges, ha az Ötv. – lagalább példálózó jelleggel – egyes feladatokat

konkrétan is megjelölne. Ilyen feladat lehet – és erre nemcsak a

médiavizsgálat apropóján mutattunk rá – az Alkotmány 61. §-ának megfelelõ

jogszabályok megalkotása. Az Alkotmány 61. §-a tartalmazza a

közérdekû adatok-információk megismeréséhez fûzõdõ alkotmányos

alapjogot, amelyet az Avtv. értelmében mindenki számára gyakorolhatóvá

kell tenni. A mi értelmezésünk szerint ezt a szabályt – összevetve a

Nektv., valamint az Ebktv. rendelkezéseivel – úgy kell alkalmazni, hogy a

magyar nyelvet nem, vagy csak kevésbé ismerõ honfitársaink számára is

„fogyasztható formában” álljanak rendelkezésre a közérdekû adatok és

információk. Meg kell jegyeznünk, hogy ennek azért vannak bizonyos hagyományai

is, hiszen például a kisebbségi önkormányzati választások alkalmával

a különbözõ tájékoztatókat, illetõleg a kisebbségi szavazólapokat,

kisebbségi nyelven is a választópolgárok rendelkezésére bocsátják.49

77

48 Magyarország az Európa Tanács tagjaként csatlakozott egy sor olyan, az ET égisze alatt

megszületett nemzetközi egyezményhez, amely az európai regionális és nyelvi kisebbségek jogaival

foglalkozik, és természetesen vannak olyan feladatok is, amelyeket az egyes országok

közszolgálati médiumain lehet, sõt kell számon kérni.

49 Amennyiben arról születne politikai döntés, hogy a kisebbségi törvény személyi hatályát

kiterjesztik az egyes uniós tagállamok Magyarországon letelepedett polgáraira is, értelemsze-

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 77

Javaslatunkat mind a Miniszterelnöki Hivatalt vezetõ miniszter, mind

a belügyminiszter elutasította, lényegében az alábbi érvek alapján:

• olyan kétharmados törvény megalkotásáról van szó, amelynek elfogadását

nem látják biztosítottnak;

• álláspontjuk szerint a médiával kapcsolatos feladatok meghatározása

potenciálisan sértené az önkormányzatok autonómiáját;

• ha a törvény meg is határozna ilyen feladatokat, az államnak biztosítania

kellene az azok végrehajtásához szükséges forrásokat (amelyek a

levelek tartalmából kikövetkeztethetõen nem állnak rendelkezésre).

A kancelláriaminiszter szóvá tette továbbá, hogy javaslatunk „nem

elég konkrét” (nincs pontosan kifejtve).

A válaszokat nem fogadjuk el, és a megállapításainkat, javaslatainkat

illetõ kritikával csak annyiban érthetünk egyet, hogy a Kormány tagjai részére

valóban részletesebb, indokoltabb formában szükséges ezek megfogalmazása.

Ennek a kívánalomnak 2005 folyamán – e Beszámoló benyújtását

követõen – eleget fogunk tenni.

Médiajelentésünk záró fejezetében javasoltuk a nemzeti kulturális

örökség miniszterének, hogy gondoskodjék olyan jogszabály megalkotásáról,

amely biztosítja a közszolgálati mûsorszolgáltatók kisebbségi mûsorainak,

illetve a nyersanyagjellegû film- és hangfelvételeknek a jövõ generáció

részére történõ megõrzését (archiválását).

Felvetésünkre a kulturális minisztériumból is érkezett válasz, de arra a

Miniszterelnöki Hivatalt vezetõ miniszter is reagált. Kiss Péter úr válaszában

arról biztosított, hogy a 2005. évben „elõreláthatólag létrejön a

Nemzeti Audiovizuális Archívum (NAVA), amelynek feladata nemcsak

ezen mûsorszámok rögzítése, hanem megfelelõ formában történõ feldolgozása,

illetve… a nyilvánosság számára hozzáférhetõvé tétele lesz”.

Kancelláriaminiszter úr válaszát javaslatunk elfogadásaként értékeltük,

és utóvizsgálat keretében fogjuk áttekinteni, hogy az új intézmény létrehozása

megoldotta-e az archiválási problémákat.

Dr. Hiller István kultuszminiszter úr – lényegében a kancelláriaminiszterrel

azonos tartalommal, azonban sokkal részletesebben – arról adott tá-

78

rûen megnõne az igény az anyanyelvi – magyar szempontból idegen nyelvû – tájékoztatás iránt.

Egyelõre Németország és Ausztria, valamint Szlováki, Szlovénia, Görögország és Lengyelország

Magyarországon élõ polgáraira gondolunk, azonban az Unió bõvítése függvényében számolni

kell Horvátország, Bulgária és Románia állampolgáraival is, akik, ha letelepednek Magyarországon,

lényegében a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok teljes egészét élvezhetnék.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 78

jékoztatást, hogy a NAVA felállításáról szóló törvény kiterjed minden

olyan mûsorszám hatályára amely „hazánk történelme, kultúrája, vagy a

magyar társadalom bemutatása szempontjából a jövõben kortörténeti dokumentumként

szolgálhat”. A minisztérium álláspontja szerint e csoportba

a nem magyar mûsorszolgáltató által elõállított mûsorszámok is beletartozhatnak.

A miniszter úr rámutatott arra is, hogy a NAVA által gyûjtött

„audiovizuális-köteles példány” fogalmába beletartozik a nemzeti és etnikai

kisebbségek életével foglalkozó mûsorszámok döntõ többsége is, tehát

az általunk javasolt archiválási feladat ellátására lesz lehetõség.

Ajánlással fordultunk a Magyar Köztársaság külügyminiszteréhez, valamint

az Informatikai és Hírközlési miniszterhez is annak érdekében, hogy

vizsgálják felül a hírközlés és a mûsorszórás terén a szomszéd országokkal,

illetve a európai államok szervezetével kötött nemzetközi megállapodásainkat.

A felülvizsgálat szempontjaiként határoztuk meg az alábbi kérdések

áttekintését:

a) Magyarország megfelel-e a „határon átnyúló televíziózás és rádiózás”

biztosítása érdekében megfogalmazott elvárásoknak;

b) az egyes szomszédos államokkal kötött kétoldalú egyezményekben

megfelelõ hangsúlyt kap-e a rádiózás és a televíziózás mûszaki lehetõségeinek

kölcsönös biztosítása;

c) az említett nemzetközi egyezmények rendelkeznek-e az egyes országok

közszolgálati adásainak a tagországok közötti sugárzásának rendjérõl,

biztosítják-e ezen adások zavartalan és ingyenes vételi lehetõségét;

d) van-e nemzetközi együttmûködés a hírközlési – e körben kifejezetten

a médiával foglalkozó – mûszaki szakemberek és mûsorkészítõk

(újságírók) kölcsönös képzésére (továbbképzésére), „vendégmunkások”

cseréjére;

e) Az a)–d) pontokban írt elvárásoknak a Magyar Köztársaság ténylegesen

eleget tesz-e, megteszi-e az ezek hatályosulásához szükséges

intézkedéseket.

A külügyminiszter megkeresésünkre ez ideig nem reagált, az informatikai

és a hírközlési minisztérium politikai államtitkára pedig csak arra

tett ígéretet, hogy az IHM a Nemzeti Hírközlési Hivatallal és az ORTTvel

egyezteti a kisebbségi médiával kapcsolatos teendõket, amelyekrõl

majd tájékoztatni fognak. E körben egyedüli pozitív tény, hogy ígéretet

kaptunk arra is, hogy az ún. „keleti URH” megszûnését követõen megvizsgálják

a kisebbségi rádiómûsorok sugárzásának a lehetõségét.

79

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 79

V.

Szociális problémák, hátrányos helyzet

etnikai köntösben?

1.

A szociális biztonsághoz, illetõleg a gyermeki (szülõi)

jogokhoz fûzõdõ érdekek érvényesülésével kapcsolatos

ügyeinkrõl általában

A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa – mint a speciálisnak

tekinthetõ és a magyar jogrendszerben különleges helyet elfoglaló

kisebbségi jogok védelmére választott ún. „külön biztos” – annak ellenére

kénytelen foglalkozni az Alkotmány 70/E. §-ában deklarált

szociális biztonsághoz fûzõdõ, illetõleg az ugyancsak megkülönböztetett

jelentõséggel bíró ún. „gyermekjogokkal”, hogy az ezekkel kapcsolatos

visszásságok feltárása, orvoslása alapvetõen nem tartozik a kompetenciájába.

50

2004-ben – az elmúlt évekhez hasonlóan – a hivatalunkhoz érkezett

panaszügyek több mint 10 százaléka érintette a szociális biztonsághoz és

a gyermeki jogokhoz fûzõdõ alkotmányos jogokat. Szociális ügyekben elsõdlegesen

olyan roma származású panaszosok fordultak hozzánk, akik a

munkaerõpiacról kiszorulva, nehéz anyagi körülmények között gondoskodnak

a gyermekeikrõl. Sokan közülük súlyos egészségügyi problémákkal

küszködnek. Ezek a családok a piacgazdasági átalakulás igazi vesztesei.

A rendszerváltást követõ társadalmi és gazdasági folyamatok

eredményeként leromlottak a lakhatási feltételeik, jelenleg „mély szegénységben”

és növekvõ társadalmi kirekesztettségben élnek. A panaszaikban

felsorolt problémák nem átmeneti, krízishelyzetekre utalnak, hanem

tartós és megfordíthatatlan leszakadási folyamatra.

A szociális problémák, de általában a szegénységbõl következõ ügyek

azért jelentkeznek a mi vizsgálatainkban (is) „etnikai köntösben”, mert

80

50 Az országgyûlési biztosok közötti – részben a törvény elõírásain alapuló, részben praktikus

okokból kialakult – „munkamegosztás” szerint, fõszabályként a szociális jogok, a gyermeki,

illetõleg szülõi jogok felügyeletére az állampolgári jogok országgyûlési biztosa, illetõleg általános

helyettese rendelkezik hatáskörrel.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 80

az ügyfelek, illetve beadványozók jelentõs számban a roma kisebbséghez

tartoznak.

A panaszosok beadványaikban valós vagy vélt sérelmeiket, egyáltalán

a velük szemben tanúsított hatósági (önkormányzati) bánásmódot, vagy

egyszerûen csak a számukra kedvezõtlen döntést azért teszik kifogás tárgyává,

mert feltételezik, hogy az valamilyen módon összefüggésbe hozható

identitásukkal, illetve a cigánysággal szembeni elõítéletességre vezethetõ

vissza.

A bepanaszolt hatóságok eljárását azonban csak akkor tudjuk vizsgálat

tárgyává tenni, ha áttekintjük „az alapügyet” is, tehát azt a hatósági (önkormányzati,

hatósági) ügymenetet, amellyel kapcsolatban a panaszos

megkereste hivatalunkat.

A kisebbségi jogok országgyûlési biztosa immár egy évtizede úgy értelmezi

hatáskörét, hogy fõ feladata ugyan a kisebbségi jogok betartásának,

hatályosulásának a figyelemmel kísérése, de országgyûlési biztosként köteles

foglalkozni valamennyi olyan visszássággal is, amely a látókörébe

kerül. Ez egyfajta komplex szemléletet jelent: minden ügyet, minden beadványt

a maga teljességében vizsgálunk, és még a jelentéktelennek tûnõ

eljárási törvénysértéseket is szóvá tesszük, nem feledve ugyanakkor, hogy

elsõdleges feladatunk az etnikai diszkrimináció megállapítása vagy kizárása.

Hasonló a helyzet, illetve a metodikánk a gyermeki és a szülõi panaszok

kivizsgálása során: ezekre az ügyekre is jellemzõ a fentiekben már

említett „etnicizálódás”. A kisebbségi hovatartozás és az amiatti diszkrimináció

vizsgálata körében fontos és önálló szempont a gyermekek, illetõleg

a szülõk sajátos – részben alkotmányos, részben más törvényekben

megállapított – jogainak a védelme.

A Gyertv. betartásának – betartatásának – kérdése ugyanakkor felmerülhet

olyan jog- és életviszonyok esetében is, mint például az „örökbefogadások

ügye”.51

Az alábbiakban szeretnénk bemutatni néhány tipikusnak, illetve tanulságosnak

minõsíthetõ jogesetet az ombudsman praxisából, mely esetek

alkalmasak arra, hogy illusztrálják – hivatalunk tevékenységének ismertetésén

túl – ezt az igen összetett és bonyolult problémakört.

81

51 A roma gyermekek örökbefogadásával – a legújabb fejleményekkel, illetõleg az elvi kérdésekkel

– e fejezet külön alcímében részletesen foglalkozunk.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 81

1.1.

A területi egyenlõtlenségekbõl és a decentralizált szociális ellátási

rendszerbõl adódó nehézségek

A panaszosok elsõdlegesen a települési önkormányzatok képviselõ-testületének,

polgármesteri hivatalának tevékenységét kifogásolják, vagy közvetítésünkkel

tõlük remélnek segítséget.

Hazánkban a szociális ellátási rendszer jelentõs mértékben decentralizált.

A szociális és gyermekvédelmi feladatok ellátása a települési önkormányzatok

kompetenciájába tartozik. A decentralizáció elõnyt jelenthet

abból a szempontból, hogy a hátrányos helyzetû lakosok kérelmeirõl

olyan önkormányzati rendeletek alapján dönthetnek, amelyek a jogszabályok

keretei között a helyi viszonyokra és sajátosságokra épülnek. A kisebb

településeken a döntések meghozatalát az is segítheti, hogy az önkormányzatok

szakemberei több információval rendelkeznek a rászoruló

emberek helyzetérõl, szükségleteirõl. A gyakorlatban azonban jelentõs

különbségek, sõt kifejezetten egyenlõtlenségek mutatkoznak az egyes települések

szociális és gyermekvédelmi feladatainak ellátásában, amelyek

elsõdlegesen a települési önkormányzatok eltérõ anyagi helyzetébõl

adódnak.

Tapasztalataink szerint a lakóhelyek földrajzi elhelyezkedése jelentõsen

befolyásolja a hátrányos helyzetû csoportok tagjainak foglalkoztatási

lehetõségét, valamint a szociális és gyermekvédelmi szolgáltatásokhoz

való hozzájutásukat, illetve az igénybe vehetõ ellátások minõségét. Jelentõs

és tartós különbségek vannak az ország egyes régiói és települései között

a szociális szolgáltatásokhoz való hozzájutás lehetõségében, valamint

azok színvonalában.

A területi egyenlõtlenségekbõl adódó jövedelmi és ellátásbeli különbségekre

utal az a tény is, hogy a szociális és gyermeki jogokat érintõ panaszügyeink

többsége az északi és keleti régiókból, többnyire hátrányos

helyzetû települések lakosaitól érkezett. Sajátos ellentmondás, hogy ezeken

a településeken egyre nagyobb számban jelennek meg a szociális

problémák, de a kezelésükre szolgáló ellátások épp itt állnak szûkösebb

mértékben rendelkezésre, a rosszabb gazdasági, infrastrukturális és foglalkoztatási

feltételek miatt. A jelentõs forráshiánnyal küszködõ kistelepülések

önkormányzatainak súlyos gondot okoz, hogy eszköztelenségük

miatt a tartós szegénységben élõ, egyre jobban kirekesztõdõ roma lakosság

körülményein nem tudnak változtatni. Ezt a helyzetet a települések

82

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 82

állampolgárai, illetve a helyi közügyekért felelõs önkormányzatok joggal

élhetik meg úgy, hogy a problémáikkal magukra hagyták õket, megfelelõ

anyagi és szakmai segítség nélkül.

1.2.

Lakásproblémák, lakhatást érintõ panaszok

A 2004-ben érkezett szociális jellegû panaszokat áttekintve megállapítható,

hogy a beadványozók többnyire az elfogadhatatlan, rossz lakhatási

feltételeiket kifogásolták, illetve lakásproblémáik megoldásához kértek

segítséget. A roma családok lakhatási körülményekben mutatkozó társadalmi

egyenlõtlensége nagyon jelentõs. A panaszosok sok gyermekkel,

többgenerációs családokban penészes, egészségtelen, fûtetlen lakásokban,

15–20 m2-es szoba-konyhás helyiségekben, gyakran vezetékes víz és

villany nélkül élnek.

A panaszosok kifogásolták, hogy önkormányzati bérlakáshoz többéves

várakozást követõen sem lehet hozzájutni. A KSH 1999-es adatai szerint

a bérlakások aránya az EU-átlaghoz (33%) képest nagyon alacsony

(8%), jelenleg a bérlakások döntõ hányada a helyi önkormányzatok tulajdonában

van.52 Tapasztalataink szerint az önkormányzatok alig vagy

egyáltalán nem építenek új bérlakásokat. A vizsgálataink során a kistelepülésekrõl

többnyire olyan tájékoztatást kaptunk, hogy nincs lakásalapjuk,

vagy nem rendelkeznek üres önkormányzati bérlakással. Jellemzõen

sok az igényjogosult, és kevés a szociális alapon elosztható önkormányzati

bérlakás. Ennek ellenére, az elmúlt évekhez hasonlóan 2004-ben is sikerült

néhány panaszos lakásproblémájának megoldásában segítenünk,

ezek a családok közvetítésünk eredményeként önkormányzati bérlakáshoz

jutottak. Ezt azonban nem tekinthetjük igazi sikernek. A megoldást

nem a méltányosságon alapuló, diszkrecionális jellegû, egyedi döntések

jelentik. A köztulajdonban lévõ bérlakásállomány további bõvítésére lenne

szükség, illetve olyan elosztási szempontok kialakítására, amelyek

alapján a szociális támogatásokból élõ, szegény roma családok is önkormányzati

bérlakásokhoz juthatnak.

Több panaszos is jelezte, hogy jogcím nélkül lakik az általa használt la-

83

52 Közös Memorandum a Társadalmi Befogadásról Magyarországon (JIM) – lásd:

www.eselyegyenloseg.hu; A Csatlakozási Partnerség ajánlásaival összhangban a Magyar Köztársaság

Kormánya az Európai Bizottság Foglalkoztatási és Szociális Ügyek Fõigazgatóságával

együttesen készítette el.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 83

kásban. Rendezetlen jogviszony, különösen önkényes beköltözés esetén

– figyelemmel a helyi önkormányzati rendeletekre – szinte lehetetlen az

önkormányzati szociális bérlakás igénylése.53

A roma családok számára is nagy tehertétel, hogy jövedelmük nem fedezi

lakhatási költségeiket és megélhetésüket. Sok családnak jelent nehézséget,

hogy felhalmozódó közüzemi díjhátralékuk, régi OTP-tartozás vagy

egyéb hitelintézettõl felvett lakáskölcsön visszafizetésének elmaradása miatt

kilakoltatástól, vagy a házuk, lakásuk elárverezésétõl kell tartaniuk.

A hátralékok felhalmozódása a jövedelemhiány mellett, tapasztalataink

szerint azzal is összefügg, hogy az ügyfél nem kap elegendõ, számára

érthetõ tájékoztatást a közszolgáltatótól, ezért nem intézkedik idõben

tartozásának rendezése érdekében. Kisebb összegû hátraléknál elõfordult,

hogy közvetítésünk eredményeként részletfizetési vagy egyéb kedvezményt

(például a késedelmi kamat elengedése) kapott a panaszos.

Ezek intézésébe rendszerint bevontuk a településen mûködõ családsegítõ

szolgálat munkatársait is, akik személyes segítséget nyújtottak a közszolgáltató

és az ügyfél közötti kommunikációban.

Gyakori jelenség, hogy az adott szolgáltató az ügyfél kérelmére engedélyezte

a tartozás részletekben történõ visszafizetését, de egy-két részlet

rendezését követõen – jövedelem hiányában – a hátrányos helyzetû család

ismételten elmaradt a fizetéssel. Az ilyen típusú ügyek megoldása nagyon

nehéz, mert a közszolgáltatók a „visszaesõkkel” szemben elvesztik

bizalmukat, és rendszerint nem nyújtanak ismételten, méltányosságból

adható, egyéni helyzetet is mérlegelõ kedvezményt. Így sajnos több százezres,

milliós nagyságú tartozás is összegyûlhet, amelyet szinte már lehetetlen

rendezni saját jövedelembõl vagy a jelenleg igénybe vehetõ szociális

támogatások segítségével.

A Szoctv. rendelkezései alapján 2003-tól a települési önkormányzatok

lakhatást segítõ adósságkezelési szolgáltatásban részesíthetnek bizonyos

családokat, személyeket. Az önkormányzatok pénzbeli támogatást biztosítanak

az adósságok kifizetéséhez, feltéve, hogy a támogatott személyek

vállalják az adósság és települési önkormányzat által megállapított adósságcsökkentési

támogatás különbözetének megfizetését, továbbá az

adósságkezelési tanácsadáson való részvételt. Az adósságkezelési programot

igénybevevõk körét jelentõsen behatárolja: a különbözet megfizeté-

84

53 A szociális lakások bérbeadására vonatkozó jogi szabályozás visszásságaival önálló fejezetben

foglalkozunk.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 84

sének követelménye, továbbá az, hogy az adósságcsökkentési támogatás

mértéke nem haladhatja meg az adósság 75%-át, és összege legfeljebb

200 000 forint lehet, és az adósságkezelés idõtartama legfeljebb 18 hónap,

amely indokolt esetben egy alkalommal 6 hónappal meghosszabbítható.

54 A panaszosok többsége – a hosszú éveken keresztül felhalmozódott

tartozásának nagysága, illetve a család minimális jövedelme miatt

– általában nem jogosult erre a szolgáltatásra. Több településen – anyagi

okokra hivatkozva – a 90%-os állami támogatás ellenére sem hozták létre

az adósságkezelési szolgáltatást. Ennek hiányában legfeljebb a lakásfenntartási

támogatás és az átmeneti segély nyújthat némi segítséget a

hátralékosok számára, de alacsony összegük és az átmeneti segély alkalomszerûsége

miatt jelentõsebb tartozás már nem törleszthetõ belõlük.

Az adósságrendezés szükségességére az országgyûlési biztosok – a kilencvenes

évek végétõl – több alkalommal is felhívták a Kormány figyelmét.

Ezért is tartjuk fontosnak, hogy az elmúlt évben a Kormány az egyes

lakáscélú kölcsönökbõl eredõ adósságok rendezésére rendelettervezetet

készített.

Az adósságaikat törleszteni képtelen családok helyzetének rendezésére,

adósságuk kezelésére tervezett konszolidációs program megvalósítását

fontosnak tartjuk, mivel elõsegítheti az egyenlõtlenségek csökkentését,

bár ez is csak az eladósodott családok egyes csoportjainak jelent

megoldást. A kormányrendelet a konszolidációs program fokozatos bevezetését

rögzítette, így a 2005. évben csak a 100 000 forint alatti tõketartozással

rendelkezõ adósok bevonására kerül sor.

A kormányrendelet-tervezet véleményezésekor jeleztük, hogy a konszolidációs

program megvalósítása során célszerû lenne az érintettek

helyzetét jobban megismerni és szükség szerint elemezni. Fontos tudni

ugyanis, hogy az egymást követõ években hány családot, háztartást fog

érinteni a program, és átmenetileg hányan maradnak ki – magasabb öszszegû

tõketartozásuk miatt – a szolgáltatásból. Elõfordulhat, hogy az elsõ

években épp a leghátrányosabb helyzetû csoportok tagjai szorulnak ki a

85

54 Az Szoctv. adósságkezelési szolgáltatásának szabályait a 2004. évi CXXXVI. törvény módosította,

ez azonban csak 2005. április 1-jével lép hatályba. A módosítás indokolása szerint:

„…A lakáscélú hitelhátralékok a jelenlegi adósságkezelési szolgáltatás keretében nem, vagy

csak nehezen kezelhetõk… Ezért a törvény szerinti módosítás a lakáscélú hitelhátralékok esetén

lehetõséget teremt az eddigieknél kedvezõbb feltételek melletti támogatás nyújtására. A

módosítás szerint lehetõség nyílik magasabb támogatási összeg (maximum 400 000 forint)

igénybevételére, valamint az adósságkezelési szolgáltatás idõtartamának legfeljebb 60 hónapra

történõ megállapítására.”

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 85

konszolidációs programból. Sajnos az is elképzelhetõ, hogy ezek a családok

a „várakozás” idõszakában elvesztik a lakásukat. A kormányrendelet-

tervezet véleményezésekor azt javasoltuk, hogy a magasabb összegû

tartozással rendelkezõk esetében is szükség lenne olyan közbülsõ intézkedésekre,

amelyek megakadályoznák a családok hajléktalanná válását.

[E Beszámoló készítésének idõszakában elfogadták az egyes lakáscélú

kölcsönökbõl eredõ adósságok rendezésérõl szóló 11/2005. (I. 26.) kormányrendeletet,

észrevételeinket azonban nem vették figyelembe a kodifikáció

során.]

A hátrányos helyzetû – köztük roma – családok lakhatási problémáinak

kezelésében a kormányzati szerveknek és a települési önkormányzatoknak

nagyobb szerepet kellene vállalniuk, a leszakadási folyamat megakadályozása

érdekében. A hátrányos helyzetû régiókban a forráshiánnyal küszködõ

települések önkormányzatai sokszor azért nem vállalkoznak államilag is

támogatott programok, pályázatok megvalósítására (például önkormányzati

bérlakások építésére, vagy adósságkezelési program beindítására),

mert tapasztalataik szerint az ilyen típusú szolgáltatások vonzzák a környezõ

települések „szegényeit”. A migrációs folyamat megelõzése és korlátozása

fontosabb számukra, mint a néhány millió forintot kitevõ támogatás.

Erre megoldást a kistérségi szintû szociális ellátórendszer kialakítása és

mûködtetése jelenthetne, így a települési önkormányzatoknak lehetõségük

nyílna a szociális terhek és feladatok – helyi érdekeket is figyelembe vevõ –

szakszerû megosztására.

1.3.

A lakhatási problémák és a gyermeki jogok sérelmének

összefüggései

A gyermeki jogok sérelmét ebben az évben is csak szociális, fõként lakhatási

ügyek esetében vizsgáltuk. A megállapított visszásságok többnyire az

anyagi javak, és a minimális létfeltételek hiányával kapcsolatosak.

A szakértõk véleménye szerint a bérlakásban élõk szegénységi kockázata

duplája az országos átlagnak, az egyéb jogcímen, vagy jogcím nélkül

lakók szegénységi aránya pedig ennél még magasabb, 26%.55 A gyermekszegénység

legnagyobb kockázati tényezõjének tekinthetõ az aktív korú

86

55 Közös Memorandum a Társadalmi Befogadásról Magyarországon (JIM) – lásd: 52. lábjegyzet.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 86

szülõk tartós munkanélkülisége, a munkaerõpiacról való kiszorulásuk.

Ezek az adatok, állítások megfelelnek a panaszügyeinkben tapasztaltaknak:

a szegénység, az anyagi javak hiánya, a szülõk munkanélkülisége és

a rossz lakhatási körülmények kiemelten sújtják a roma gyermekeket, és

súlyosan veszélyeztetik jogaik érvényesülését.

Részleteiben is bemutatunk egy tipikus – a lakhatási feltételek hiányával

és a gyermeki jogok sérelmével összefüggõ – panaszügyet, amely az önkormányzat

együttmûködésének eredményeként várhatóan megoldódik.

Az egyik budapesti kerületben közüzemi díjtartozás miatt kilakoltattak egy

négygyermekes roma családot. A jegyzõ tájékoztatása szerint hasonló okok

miatt még több mint 30 lakás kiürítése várható. A családot nem tudták

olyan módon elhelyezni, hogy továbbra is biztosított legyen a gyermekek családban

történõ nevelése, gondozása.

Az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében foglaltakra figyelemmel – mely

szerint „minden gyermeknek joga van a megfelelõ testi, szellemi és erkölcsi

fejlõdéséhez szükséges védelemre és gondoskodásra”, – a vizsgálat során

a gyermeki jogokkal kiemelten foglalkoztunk.

A jegyzõ válaszlevelébõl, illetve a rendelkezésünkre bocsátott iratokból

megállapítottuk, hogy a család közüzemi díjhátralék miatti kiköltöztetése

hosszú hónapok óta várható volt. Amennyiben egy családot lakbér-

és közüzemi díjhátralék miatt kilakoltatás fenyeget, a családban élõ

gyermekek – legalábbis – anyagi okból veszélyeztetettnek tekinthetõk.

Ebben az esetben a család és gyermekjóléti szolgálat hatékony beavatkozása,

segítsége, illetve konzultációja elengedhetetlen. A négy kiskorút nevelõ

család kilakoltatását anélkül kezdték meg, hogy a család és gyermekjóléti

szolgálat – a szülõvel együttmûködve – konkrét tervet dolgozott

volna ki a család megfelelõ – gyermekekkel együtt történõ – elhelyezésére.

Ez a mulasztás mindenképpen sérti a Gyertv. rendelkezéseit.

Hangsúlyozandó, hogy a gyermekek lakhatási problémája soha nem

oldható meg önmagában, hiszen a gyermekvédelem egyik legfõbb alapelve:

gyermeket kizárólag anyagi okból fennálló veszélyeztetettség miatt

nem szabad családjától elválasztani.56 Erre tekintettel elfogadhatatlan-

87

56 A Gyertv. 7. § (1) A gyermek szüleitõl vagy más hozzátartozóitól csak saját érdekében,

törvényben meghatározott esetekben és módon választható el. A gyermeket kizárólag anyagi

okból fennálló veszélyeztetettség miatt nem szabad családjától elválasztani.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 87

nak és a Gyertv. 7. §-át sértõ intézkedésnek tartjuk, ha a családjával

együtt kilakoltatott gyermek számára gyermekek átmeneti otthonában,

illetve helyettes szülõnél ajánlanak fel elhelyezést, amennyiben ezt egyéb

ok nem indokolja.

A Gyertv.-ben felsorolt gyermeki jogokkal összefüggésben a kialakult

visszás gyakorlatra, illetve a jövõbeni jogsérelem elkerülése érdekében,

továbbá a 46/2002. (VII. 12.) OGY határozat 4. pontjában foglaltakra

figyelemmel57 a kerületi önkormányzat képviselõ-testületénél azt kezdeményeztük,

hogy készítsenek átfogó programot, alakítsanak ki új gyakorlatot

annak érdekében, hogy a kilakoltatásra váró gyermekes családok

még a kiköltöztetés elõtt a gyermekjóléti szolgálat közremûködésével

megtervezhessék, biztosíthassák késõbbi lakhatásukat. Kértük, hogy a

program, illetve az annak alapján kialakított gyakorlat a gyermekek veszélyeztetettségét

illetõen tartalmazza a szükséges preventív elemeket, és

hosszú távon megfelelõen szolgálja a gyermekek, illetve családok társadalmi

integrációjának, reintegrációjának megvalósulását.

A település polgármestere arról tájékoztatott bennünket, hogy kezdeményezésünk

eredményként a díjhátralékkal rendelkezõ gyermekes családok

hajléktalanságának megelõzése érdekében elõterjesztést készítettek,

amelyet a képviselõ-testület hamarosan tárgyalni fog.

1.4.

Segélyezéssel kapcsolatos panaszok

Az elmúlt évben a lakásproblémák mellett a legtöbb szociális panasz a

segélyezéssel kapcsolatban érkezett. A sokgyermekes családok általában

a segélyek alacsony összegét, az átmeneti, rendkívüli segélyek iránti kérelmeik

elutasítását, vagy a segélyezési eljárás menetét, és az ügyintézõk

hangnemét kifogásolták. A panaszosok sokszor érzik úgy, mint ahogy

már jeleztük, hogy az önkormányzatok „cigányellenesek”, és ezért utasítják

el kérelmeiket. A segélyezéssel összefüggésben nehézséget jelent a

hátrányos megkülönböztetés megállapítása. A szociális ellátások, juttatá-

88

57 „Az Országgyûlés felkéri a lakások és helyiségek bérletére, valamint elidegenítésükre vonatkozó

egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 90/A. §-a alkalmazásával eljáró

hatóságokat, hogy jelen határozatban foglaltak megvalósulásáig, illetve az új jogszabályok hatálybalépéséig

– a családok hajléktalansága megelõzése érdekében – az egyes eljárásokban juttassák

érvényre a gyermekek védelmérõl és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény

7. §-ában foglalt gyermeki jogokat.”

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 88

sok rendszere bonyolult és széttagolt, áttekintése még a szociális szférában

dolgozó szakemberek számára sem könnyû. Szinte lehetetlen bizonyítani,

hogy valaki cigány származása vagy az egyébként jó szándékú

ügyintézõ felkészületlensége miatt nem kapott megfelelõ tájékoztatást,

segítséget.

Az önkormányzatok a segélyezési ügyekben ún. „önkormányzati hatósági”

jogkört gyakorolva járnak el, amelyrõl tudni kell, hogy a döntés

meghozatala – a segély iránti kérelem elfogadása vagy elutasítása – a

képviselõ-testület hatáskörébe tartozik. A képviselõ-testület azonban ezt

a hatáskörét a szociális ügyekre szakosodott bizottságára vagy – és ez fõként

a kistelepüléseken jellemzõ – a polgármesterre átruházhatja.

Az elmúlt évben is elõfordult olyan eset, hogy a polgármesteri hivatalban

a panaszost, pénzhiányra hivatkozva, lebeszélték a segélykérelem benyújtásáról.

Ezzel elesett a kérelem kedvezõ elbírálásának esélyétõl, de

egyben kizárták õt a jogorvoslat lehetõségébõl is, tehát sérült a szociális

biztonsághoz és a jogbiztonsághoz fûzõdõ alkotmányos joga. A szociális

ellátásokhoz való hozzáférés egyenlõ biztosítása érdekében a polgármesteri

hivatalokban meg kell teremteni a feltételeit annak, hogy a segélykérelmek

minden esetben benyújthatók legyenek, illetve, hogy a kérelmeket

jegyzõkönyvben rögzítsék.58

A segélyezéssel kapcsolatos panaszok általánosabb jellegû problémákat

is felvetnek. Számos segélyezési, támogatási forma létezik, ennek ellenére

hazánkban a szegénység mértéke nem csökkent, sõt több kutatás

is jelezte, hogy például a roma lakosság társadalmi kirekesztettsége az

utóbbi években tovább növekedett.59 A rendszerváltást követõen kialakult

társadalmi és munkaerõ-piaci egyenlõtlenség a segélyezés eszközeivel

nem korrigálható. Az egyik legnagyobb gond, hogy a segélyek, szociális

juttatások hatékonysága csekély.

Az általunk vizsgált ügyek is azt igazolják, hogy a kapott támogatások

89

58 Ezekkel az ügyekkel kapcsolatban elmondható, hogy általában nem tartják be az írásbeliségre

vonatkozó törvényi követelményeket, nemegyszer fordul elõ, hogy a panaszos szóban

elõterjesztett kérelmét – ugyancsak szóban – rövid úton utasítják el. Ehhez képest az önkormányzati

hatósági ügyekben is alkalmazni kellene az Áe. szabályait, azaz az ügyfél kérelmét

jegyzõkönyvben kellene rögzíteni, a kérelem elutasításáról pedig megfelelõ indokolással ellátott

írásba foglalt határozatot kellene készítenie részére.

59 Szalai Júlia: A társadalmi kirekesztõdés egyes kérdései az ezredforduló Magyarországán.

Szociológiai Szemle, 2002/4. szám.

Kemény István–Janky Béla–Lengyel Gabriella: A magyarországi cigányság 1971–2003. Gondolat

– MTA Etnikai-nemzeti Kisebbségkutató Intézet, Budapest, 2004

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 89

nagyon alacsony összegûek, a családok minimális megélhetését sem garantálják.

A beszámolás idõszakában is elõfordult, hogy a panaszosok

végsõ kétségbeesésükben a hivatalunktól kértek anyagi támogatást.

Ezekben az esetekben megkerestük az érintett települési önkormányzatot,

majd részletes tájékoztatást adtunk az ügyfélnek a segélyezési eljárás

helyi formájáról. A vizsgálatok során az derült ki, hogy a családok többnyire

különféle támogatásokban is részesültek, elégedetlenségük fõként

a segélyek rendkívül alacsony összegébõl adódott. A legtöbb segély öszszege

az öregségi nyugdíj legkisebb összegéhez viszonyítva kerül meghatározásra.

Az elmúlt években a támogatási összegek „csökkenése” az

öregségi nyugdíjminimum relatív értékvesztésének is a következménye.

A segélyezéssel kapcsolatos vizsgálataink közül kettõt ismertetünk

részletesebben. Az egyik az emelt összegû gyermekvédelmi támogatás

megállapításával, a másik pedig a gyermekvédelmi és egyéb támogatásokból

levont adótartozás törvénysértõ gyakorlatával foglalkozik. A panaszosok

mindkét ügyben azt kifogásolták, hogy az egyébként is alacsony

összegû szociális támogatásaik tovább csökkentek.

A kisebbségi önkormányzat elnöke panaszában elõadta, hogy egy kiskorú

gyerek gyámja. Baleseti nyugellátásban részesül, emellett a kisebbségi önkormányzat

jelképes összegû tiszteletdíjat állapított meg számára. Ez utóbbi

adóköteles jövedelemnek minõsül, tehát választania kell: vagy lemond a tiszteletdíjról,

vagy a gyámság alatt álló gyermek elesik az emelt összegû rendszeres

gyermekvédelmi támogatástól.

A Gyertv. 20. § (8) bekezdése értelmében az emelt összegû rendszeres

gyermekvédelmi támogatás a gyermek tartására köteles és gyámjául rendelt

hozzátartozót – az e törvény 19. §-ában elõírt feltételeken túlmenõen

– akkor illeti meg, ha adóköteles jövedelemmel nem rendelkezik, valamint

nyugellátásban, baleseti nyugellátásban, nyugdíjszerû rendszeres

szociális pénzellátásban vagy idõskorúak járadékában részesül.

A miniszteri indokolás szerint az emelt összegû rendszeres gyermekvédelmi

támogatás megállapításának akkor van helye, ha „a gyermeket tartásra

köteles idõs, hátrányos szociális helyzetû rokonaik (például nagyszülõk)

nevelik gyámként. (...) A gyermeket korábban az ilyen esetben ki

kellett emelni a családjából, és ezért az idõs nagyszülõt, egyéb rokont nevelõszülõként

alkalmazták.”

Az Országgyûlés tehát ennek az intézkedésnek a megelõzése érdeké-

90

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 90

ben tette lehetõvé az emelt összegû támogatás folyósítását. Ez a cél azonban

nem érhetõ el maradéktalanul, a Gyertv. ugyanis indokolatlanul szigorúan

határozza meg az emelt összegû rendszeres gyermekvédelmi támogatás

megállapításának feltételeit.

A rendszeres gyermekvédelmi támogatás megállapításának általános

feltétele, hogy a családban az egy fõre jutó jövedelem összege ne haladja

meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét. A jövedelmi viszonyokat

a települési önkormányzatok kötelesek vizsgálni. Mindebbõl

az következik, hogy akár rendelkezik a tartásra köteles hozzátartozó adóköteles

jövedelemmel, akár nem, családja egy fõre jutó jövedelme nem

haladhatja meg a Gyertv. 19. §-ban meghatározott összeghatárt. A jogi

szabályozás tehát azonos jogállású és ugyanazon szociális helyzetben lévõ

személyek (gyámság alatt álló gyermekek) között tesz különbséget pusztán

azon az alapon, hogy a családjuk eltérõ jogcímen jut jövedelemhez.

Véleményünk szerint semmilyen alkotmányos indoka nincs annak, hogy

a törvényi feltételeknek megfelelõ, tehát rászorultnak tekinthetõ család

kizárólag azért esik el az emelt összegû támogatástól, mert a gyámként

kirendelt hozzátartozónak adóköteles jövedelme is van. Ez a kizáró feltétel

nincs összhangban azzal az elérni kívánt céllal, hogy a gyámság alatt

lévõ gyermek, más hasonló szociális körülmények között élõ gyermekekhez

képest többlettámogatásban részesüljön.

Az emelt összegû támogatás feltételeinek módosítása érinti a szociális

szférára fordítandó költségvetési kiadások növelését is. Ezért azzal a jogalkotási

javaslattal fordultunk az ifjúsági, családügyi, szociális és esélyegyenlõségi

miniszterhez, hogy tekintse át, milyen jogszabály-módosítás

szükséges ahhoz, hogy a rászorulók ne essenek el indokolatlanul az emelt

összegû rendszeres gyermekvédelmi támogatástól.

A választ a beszámoló írásakor még nem kaptuk meg a minisztériumtól.

Az egyik településen a polgármesteri hivatalban olyan törvénysértõ gyakorlatot

alakítottak ki, hogy az adótartozásokat levonták a gyermekvédelmi támogatásból.

A cigány kisebbségi önkormányzat elnöke vizsgálatot kezdeményezett

a jogsértés megszüntetésére.

Vizsgálatunk során megállapítottuk, hogy a gyermekvédelmi támogatásból

történt adótartozás levonása törvénysértõ, és sérti a jogbiztonsághoz,

valamint a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz fûzõdõ alkotmányos

jogait is.

91

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 91

A rendszeres gyermekvédelmi támogatás célja, hogy elõsegítse a szociálisan

hátrányos helyzetben lévõ családok anyagi támogatását, a gyermek

családi környezetben történõ ellátását, nevelését, és megelõzze a gyermek

kiemelését a családból. Ez a támogatás tehát kizárólag a gyermek

érdekeit szolgálja, csak rá fordítható, és nem a szülõ esetleges tartozásának

kiegyenlítésére. Ennek megerõsítésre szolgál a Gyertv. 18.§ (1) bekezdése,

amelyben egyértelmûen meghatározzák, hogy az önkormányzat

képviselõ-testülete a gyermekvédelmi támogatást és a rendkívüli gyermekvédelmi

támogatást a jogosult gyermeknek folyósítja.

Ezt megerõsíti a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény

(Vht.) 74. §. f) pontja is, amely kimondja, hogy a gyermekek védelmérõl

és a gyámügyi igazgatásról szóló törvényen alapuló gyermekvédelmi

pénzbeli ellátások mentesek a bírósági végrehajtás alól.

A Polgári Törvénykönyv (Ptk.) 328. §-a szerinti engedményezés jogintézményét

– amely a polgári jog által szabályozott jogviszonyokban, az

egymással mellérendeltségben lévõ Ptk. szerinti „személyek” esetén alkalmazható

– a közhatalmi pozícióban lévõ közigazgatási szerv – jelen

esetben az önkormányzat – képviselõje rendeltetésével ellentétes módon

alkalmazta. Az engedményezésrõl szóló nyilatkozat ugyanis felhatalmazást

adott az önkormányzat polgármesteri hivatala részére, valamennyi

szociális ellátásban részesülõ adóalannyal szemben egy sajátos adóbehajtásra.

Az önkormányzat tehát ezt a polgári jogi jogintézményt arra használta

fel, hogy látszólag legális jogi keretet teremtsen a családokkal

szemben jelen helyzetükben más módon törvényesen nem érvényesíthetõ

követelések behajtására.

A vizsgálat lezárásakor kezdeményeztük a megyei közigazgatási hivatal

vezetõjénél, hogy törvényességi ellenõrzési jogkörében eljárva hívja

fel a képviselõ-testület figyelmét a jogsértõ eljárásra. Kértük azt is, hogy

az évek óta levont adótartozások összegét fizessék vissza a családoknak.

Felkértük továbbá a közigazgatási hivatalt annak tisztázására, hogy a

településen bevezetett sajátos adóbehajtási gyakorlatot a gyermekvédelmi

támogatás folyósításán kívül, milyen szociális juttatások esetében alkalmazták.

Indítványoztuk azt is, hogy ha ilyenekre sor került, akkor ezek

törvényességét is vizsgálják felül.

A közigazgatási hivatal vezetõje arról tájékoztatott bennünket, hogy

idõközben a települési önkormányzat képviselõ-testületének döntése

alapján azonnali hatállyal leállították a rendszeres gyermekvédelmi támogatásból

történõ adótartozások levonását. Ezen túlmenõen a közigaz-

92

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 92

gatási hivatal munkatársa helyszíni vizsgálatot folytatott az önkormányzatnál,

amelynek során megállapította, hogy valamennyi ügyben megtörtént

a jogtalanul letiltott összegek visszafizetése.

Összesen 83 fõ esetében került sor engedményezési nyilatkozat alapján

letiltásra. 28 fõ esetében a rendszeres gyermekvédelmi támogatásból,

19 fõ esetében az aktív korúak rendszeres szociális segélyébõl, míg 6 fõ

esetében az ápolási díjból történt letiltás. A jogtalanul levont összegek

már visszafizetésre kerültek.

Az ügyrõl tájékoztattuk a megyei fõügyészt is, aki arra figyelemmel,

hogy a kifogásolt törvénysértések kiküszöbölése megtörtént, további

ügyészi intézkedés megtételét nem látta indokoltnak.

A segélyekkel kapcsolatban érkezett panaszokat összegezve megállapíthatjuk,

hogy a segélyezésre fordítható források csak minimális mértékben

elegendõek arra, hogy enyhítsenek a családok megélhetési gondjain,

ezért az érintettek társadalmi kirekesztõdése tovább erõsödik.

Szociológusi vélemény szerint: „…a mindig szûkös állami forrásokért, illetve

a piac elõnyös pozícióiért folyó éles verseny közepette az önkormányzati

segélyezés ma csak kirekesztõ jellegû lehet. Kirekesztõ jellegéért

azonban elsõsorban a társadalmi megkülönböztetést életre hívó és azt

mindegyre mélyítõ makrostrukturális meghatározottságok a felelõsek.”60

A segélyezési rendszer önmagában nem nyújt hosszú távú megoldást a

szegénység felszámolására. A szegénységbõl kijutni csak foglalkoztatással,

az aktív munkaerõpiacra történõ visszakerüléssel lehet, ezért a panaszosok

számára a legnagyobb segítséget az idõszakos, még inkább az állandó

munkalehetõség megteremtése jelentené.

1.5.

Visszásságok az építésügyi eljárások során

Az épületek, építmények jó mûszaki állapotához szükséges munkálatokat

elsõsorban a tulajdonosok kötelesek elvégeztetni. A hatályos jogszabályok

alapján amennyiben e kötelezettségüknek nem tesznek eleget,

erre az építésügyi hatóság határozattal hívja fel õket. A tulajdonosok egy

része azonban szociális körülményei, anyagi helyzete miatt nem képes az

elrendelt felújítási munkákat elvégezni. Ezekben az esetekben az építésügyi

hatóságnak kellene intézkednie, és az épület állagának megóvásá-

93

60 Esély, 2004/6. Társadalom- és szociálpolitikai folyóirat. Szalai Júlia: A jóléti fogda – I.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 93

hoz szükséges helyreállítást – akár a tulajdonos helyett, de annak költségére

– elvégeztetni.61 Az építésügyi hatósági eljárás során érvényesülnie

kell a fokozatosság elvének, vagyis figyelemmel kell követni az ingatlanok

állapotában bekövetkezõ változásokat, és még azelõtt szükséges intézkedni

a helyreállítás érdekében, hogy az épület életveszélyessé válna.

Általános tapasztalat, hogy a karbantartások, felújítások a jogszabályi

rendelkezések ellenére nem történnek meg, melynek következtében, a

lakóházak állapota romlik, emiatt gyakran lakhatatlanná, életveszélyessé

válnak. E helyzet kialakulásáért tehát nem pusztán a tulajdonosok, illetve

lakók, hanem a mulasztó építésügyi hatóságok is felelõssé tehetõk. Az

alábbiakban bemutatott esetek közös jellemzõje, hogy kiszolgáltatott,

jogban járatlan roma családok szociális, lakhatási problémáinak súlyosbodásához,

életminõségük romlásához a hatóság lélektelen, bürokratikus

magatartása is hozzájárult. Arra is volt példa, hogy a hatósági eljárás elmaradása

miatt a családok egészsége, testi épsége huzamosabb ideig veszélyeztetve

volt.

1.5.1.

„Szegregáció”, illetve „kirekesztés”

az építésügyi hatósági eljárásban

Egy panaszos állítása szerint azért kényszerült lakóháza eladására, mert rászorultsága

ellenére semmilyen támogatást nem kapott életveszélyessé vált

ingatlanának felújításához. Véleménye szerint az építésügyi hatóság azért

nem intézkedett, mert így akarta elérni, hogy a roma család ne maradhasson

a város központjában található utcában.

A jegyzõ tájékoztatása szerint az ügyfél nem kérte az önkormányzat

vagy az építésügyi hatóság intézkedését az állagmegóvási munkálatok elvégzéséhez.

A panaszos ezzel szemben azt állította, hogy szóbeli kérelmet

adott elõ, melyben támogatást kért a lakás helyreállításához, ám az-

94

61 Az épített környezet alakításáról és védelmérõl szóló 1997. évi LXXVIII. törvény az építésügyi

hatóság kötelezettségéül szabja, hogy el kell rendelnie az építmény, építményrész állékonyságát,

az életet, egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyeztetõ, valamint az engedély

nélküli használat megszüntetését, továbbá az építmény jókarbantartására vonatkozó

kötelezettség teljesítését, illetõleg az építmény felülvizsgálatát, szükség szerinti átalakítását,

felújítását, helyreállítását vagy lebontását, ha annak állapota az állékonyságot, az életet és

egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyezteti.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 94

zal érdemben nem foglalkoztak. A rossz szociális körülmények között élõ

család önerõbõl képtelen volt vályogházuk felújítására.

A panaszos ingatlana a polgármesteri hivatal épületétõl néhány száz méterre

állt, a telek szélén fekvõ lakóházra az utcáról is jól rá lehetett látni.

Szinte kizárható, hogy a jegyzõ és az önkormányzat építésügyi hatósági feladatokat

ellátó ügyintézõi ne észlelték volna egy ennyire frekventált helyen

lévõ épület állagromlását. A hatóság elõtt tehát ismertek voltak azok a körülmények,

amelyek az eljárás hivatalból történõ megindítását szükségessé

tették volna, ennek ellenére semmilyen intézkedés nem történt. Ez azt valószínûsíti,

hogy a hatóság mulasztásának oka nem a hanyagság volt, hanem

tudatos kötelezettségszegés történt, vagyis szándékosan hagyták, hogy

a cigány család lakhatása ellehetetlenüljön a település központjában található,

ingatlanforgalmi szempontból értékes utcában. Az intézkedés elmaradása

egyértelmûen közrehatott abban, hogy a panaszos eladni kényszerült

egyre romló állapotú, a lakhatásra alkalmatlanná váló ingatlanát. A

roma család a vételárból csak egy másik településen tudott olcsóbb lakóházat

vásárolni: tehát az önkormányzat „megszabadult” a cigány családtól.

Kezdeményezésünkben felhívtuk a jegyzõt arra, hogy fokozott figyelmet

fordítson az építésügyi jogszabályokban foglalt kötelezettségeinek teljesítésére.

Kezdeményezésünknek megfelelõen intézkedés történt a mulasztások

jövõbeni megelõzése érdekében, ideértve a szóban elõterjesztett kérelmek

írásba foglalását is. (Felkérésünkre a Közigazgatási Hivatal – külön

vizsgálat keretében – megállapította, hogy az építésügyi hatóság illetékességi

területén más épületek esetében is elmaradt az építésügyi hatósági kötelezés.)

1.5.2.

Visszásságok az élethez és a testi épséghez való jog tükrében

Egy másik vizsgált esetben a panaszost a városi önkormányzat sürgette, hogy

mielõbb „találjon fedelet” a maga és a családja számára. A panaszost azért

szólították fel addigi lakhelye elhagyására, mert az önkormányzat annak az

erõsen leromlott állapotú bérháznak, amelyben éltek, a felszámolásáról hozott

döntést. Az önkormányzat arról is határozott, hogy vissza nem térítendõ

támogatás formájában segítséget nyújt a család számára annak érdekében,

hogy a környezõ települések bármelyikén lakást vásároljon. A panaszos ennek

megfelelõen – a saját választása, illetve döntése alapján, de az önkormányzat

támogatásával – vásárolt az egyik szomszédos községben ingatlant:

95

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 95

azonban az új tulajdonosokat az „új lakóházba” nem engedték bejelentkezni,

arra való hivatkozással, hogy a beköltözni kívánt lakást életveszélyessé

minõsítették.

Az épülettel kapcsolatos vizsgálatunk mindenekelõtt azt tisztázta, hogy

az ingatlan-nyilvántartásban nem volt bejegyezve olyan, a lakóház állapotának

helyreállítására, életveszélyes állapotára, használatának korlátozására

vonatkozó jogerõs és végrehajtható kötelezettség, amely az adásvétel

létrejöttét, a lakóház használhatóságát befolyásolhatta volna. A bejegyzés

és annak megismerése lehetõséget adott volna arra, hogy a panaszos a szóban

forgó ingatlan megvásárlását a tulajdoni lapon feltüntetett tények ismeretében

megvizsgálja, és vásárlási szándékától – mérlegelve, hogy az

elõírt kötelezettséget vállalni tudja-e – végsõ soron elálljon.

A község önkormányzatának vezetõi 2000-tõl hivatalosan tudomással

bírtak a korábban belvízkárral sújtott ingatlan állapotáról, a kiemelt építésügyi

hatóság eljárását mégsem kezdeményezték, annak dacára, hogy

tisztában voltak azzal, hogy az ingatlan életveszélyes állaga ellenére használatban

volt, azt ugyanis a panaszos elõtt is életvitelszerûen lakták.62

A vizsgálat során bizonyítást nyert az is, hogy eljárás hiányában az ingatlan

életveszélyes állapotát nem állapították meg, és az épület használatának

megszüntetésérõl sem született hatósági határozat. Határozat hiányában

az ingatlan-nyilvántartásba sem jegyeztették be a tényleges

állapotot. A mulasztás következtében a panaszos egy végeredményben

lakhatatlan házat szerzett meg, amelyben a család hónapokon keresztül

lakni kényszerült, miután pedig annak életveszélyes állapota nyilvánvalóvá

vált, kénytelenek voltak azt elhagyni, idõlegesen otthontalanná, illetve

befogadottá váltak.

Súlyosbítja a mulasztás terhét, hogy az önkormányzat vezetõi annak

ellenére nem kezdeményezték a kiemelt építésügyi hatóság eljárását,

hogy az ingatlant életveszélyes állapotáról és arról, hogy azt mindeközben

lakják, legalább négy éve tudtak.

96

62 A jegyzõ a kiemelt építésügyi hatóság életveszélyesség megállapítására irányuló eljárását

annak ellenére sem kezdeményezte, hogy a Közigazgatási Hivatal Hatósági Fõosztálya az

ombudsmani vizsgálatot megelõzõen – a panaszos segítségkérésére – felhívta a figyelmét arra,

hogy amennyiben a település jegyzõjének nincs kiemelt építéshatósági jogköre, úgy jeleznie

kell az elsõfokú építésügyi hatóságnál az életveszélyes épület meglétét, egyidejûleg figyelmeztetve

arra is, hogy a hatóság által életveszélyessé nyilvánított épületben lakók bentlakásának

hallgatólagos tudomásulvétele részben a jegyzõ felelõssége.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 96

A hátrányos megkülönböztetés gyanúját veti fel az, hogy az önkormányzat

polgármestere, illetve jegyzõje éveken át – a potenciális életveszélyt

jelzõ szakértõi jelentés birtokában – sem szorgalmazta az ingatlan

életveszélyességének megállapítását mindaddig, míg az azt megvásárló

roma család a lakcímbejelentést oda meg nem kísérelte. Azt követõen viszont

õket két ízben is felhívta statikai vélemény elkészíttetésére, a beköltözés

feltételéül szabva azt. A helyi önkormányzat vezetõi tehát jogilag

és erkölcsileg egyaránt kifogásolható módon az építésügyi szabályok

életveszélyes állapotra vonatkozó rendelkezéseit felhasználva utasították

el a panaszos és családjának lakcímbejelentését, ezzel megsértve a család

– a lakóhely megválasztásához fûzõdõ – alkotmányos jogait is.

Kezdeményezésünkben rámutattunk: mindenkinek joga van a jogbiztonsághoz,

különösen az ügyfélnek a kötelezõ hatósági tájékoztatására és

a jogorvoslati jogok biztosítására. A törvényes gyakorlat kialakítása érdekében

felhívtuk a jegyzõ figyelmét arra, hogy haladéktalanul jelezze az

elsõ fokú építésügyi hatóságnál az életveszélyes épület meglétét, kezdeményezze

az azzal kapcsolatos eljárás lefolytatását és a szükséges intézkedések

megtételét, a jövõben fordítson erre fokozott figyelmet.

[A Közigazgatási Hivatal vezetõjét felkértük, hogy az egész településen

– építésfelügyeleti jogkörében – vizsgálja meg, hogy vannak-e hasonló,

az életet és egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot közvetlenül veszélyeztetõ

épületek, s ha igen, tegye meg a szükséges intézkedéseket. Ez a

vizsgálat még nem zárult le.]

Kezdeményeztük, hogy az önkormányzat orvosolja a panaszost és családját

ért anyagi és erkölcsi károkat, amely kezdeményezésünket az önkormányzat

elfogadta. A lakásvásárlás – az Igazságügyi Minisztérium

Antidiszkriminációs Roma Ügyfélszolgálati Hálózatának közremûködésével

– jelenleg is folyamatban van, várhatóan a közeljövõben a család

lakhatási problémája véglegesen megoldást nyer.

1.5.3.

Az árvíz okozta sérelmek hatósági kezelése során

feltárt visszásságok bemutatása

2001. március elején szokatlanul nagy árvíz sújtotta a Felsõ-Tisza menti településeket.

Az ombudsmanhoz forduló panaszost és gyermekeit az árvíz utáni

visszatelepítéskor egy melléképületben helyezték el. Más roma családokat,

melyek a természeti katasztrófa miatt kárt szenvedett lakóházaikból távozni

97

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 97

kényszerültek, ideiglenesen más ingatlanokban helyezték el. A hátrányos

helyzetû károsultak lakhatási feltételei annak ellenére nem rendezõdtek,

hogy az árvíz óta három év telt el.

Az árvízkárt szenvedett településen gyakorlattá vált, hogy a legreménytelenebb

helyzetben lévõ károsultakat – az egyébként is a leginkább

rászoruló, vagyontalan romákat – olyan bontásra ítélt lakóházakban helyezték

el, amelyeket korábbi lakóik éppen az árvíz kártétele miatt kényszerültek

elhagyni.

Az építésügyi hatóság az árvízzel sújtott épületek tulajdonosai, illetve

a kezelõi számára63 felújítási, helyreállítási kötelezettséget határozatban

nem írt elõ. Ez ésszerû abból a szempontból, hogy ezeket az épületeket

éppen azért ítélték bontásra, mert azokat „gazdaságosan helyre nem állíthatónak”

minõsítették.

Az építésügyi hatóság azonban az elszállásoltak életének, testi épségének

védelmében az épületek használatának a korlátozásáról nem gondoskodott.

Visszásságként kell értelmeznünk, hogy sem közvetlenül az

árvíz kártétele után, sem az azt követõ három évben nem került sor semmiféle

hatósági intézkedésre, annak dacára, hogy a lakóházakat a családok

életvitelszerûen lakták.

Az önkormányzat felelõssége a lakóházak állapotában bekövetkezõ

változásokkal összefüggésben – különösen természeti katasztrófa után –

kiemelt, mivel, mint helyben mûködõ hatóság észleli az állagromlást. A

település polgármestere, illetve jegyzõje mindezekrõl az esetekrõl hivatalosan

tudomással bírtak: de sem az állékonyság megõrzése, illetõleg az

életveszélyes állapot kialakulásának elkerülése érdekében, a bent lakók

védelmében a szükséges lépéseket nem tették meg, és a kiemelt építésügyi

hatóság eljárását nem kezdeményezték.

Különös súlyát ennek esetnek az adja, hogy az egyébként is hátrányos

helyzetben élõ, a katasztrófahelyzet következtében még kiszolgáltatottabbá

váló személyek, családok nem csupán a hatóság mulasztása, de éppen

az elhelyezésben közremûködõ szervek intézkedéseinek következtében

kerültek tartósan veszélyeztetett körülmények közé. Emiatt a

kiemelt építésügyi hatóság, az elhelyezésben részt vevõ állami szervek, és

az önkormányzat felelõsségét egyaránt megállapítottuk.

98

63 Azok a gazdaságosan fel nem újítható lakóházak, amelyek tulajdonosai máshol jutottak

ingatlanhoz, a Magyar Állam tulajdonába kerültek, kezelõjük a Kincstári Vagyoni Igazgatóság.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 98

A helyi önkormányzat az elmulasztott intézkedések következtében kialakult

helyzetbõl fakadó felelõsségét magától elhárítva, további terhet

rótt az egyébként is rászoruló családokra azzal, hogy – a pénzhiányra hivatkozó

– elzárkózó magatartásával megfosztotta õket a méltatlan és

tarthatatlan lakhatási helyzetükbõl való kiút lehetõségétõl. Az önkormányzat,

illetve a jegyzõ mulasztása közrehatott abban, hogy a gyermekes

családok a lakhatatlan ingatlanokban hónapokon, éveken keresztül

egészségre, életre veszélyes körülmények között kényszerültek lakni.

A vizsgálatot lezáró jelentésünkben kezdeményeztük a kiemelt építésügyi

hatósági jogkört gyakorló jegyzõjénél, hogy mérje fel a településen

az árvíz kártétele miatt bontásra ítélt épületeket, ennek alapján állapítsa

meg, hogy ezek közül melyek azok, amelyek nem kerültek lebontásra,

szakértõi vélemény alapján a szükséges intézkedéseket – felújítás, bontás,

életveszélyessé nyilvánítás, használat megszüntetése stb. – tegye meg.

A Közigazgatási Hivatal vezetõjét felkértük, hogy építésfelügyeleti

jogkörében eljárva vizsgálja meg a többi, az árvízkárral érintett településen

lévõ, rossz állagú, az életet és egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot

közvetlenül veszélyeztetõ azon ingatlanok állapotát, amelyeket az árvíz

sújtott, de azokat valamilyen ok miatt nem állították helyre.

Továbbá kezdeményeztük a belügyminiszternél – mint a katasztrófahelyzet

utáni elhelyezésben közremûködõ szervek irányítására hatáskörrel

rendelkezõ szerv vezetõjénél –, hogy vizsgálja meg az intézkedõ hatóságok

ezekben az esetekben lefolytatott eljárását, különös figyelemmel a

panaszosunk melléképületben való elszállásolásának az ügyét.

1.5.4.

A tulajdonosi és a hatósági „szereptévesztésbõl” fakadó

visszásságok

Az egyik vidéki város önkormányzata a történelmi belvárosban értékesítésre

jelölte ki bérházainak együttesét. A tulajdonosi jogokat gyakorló önkormányzat

szándéka egyértelmû volt: elérni az üzleti negyedben lévõ, értékes

ingatlanon álló, leromlott állapotú, településképet rontó lakóház lebontását,

értékesítését.

Esetünkben a városvezetés nyilvánvaló – akceptálható – célja egy városképi

szempontból is megfelelõ színvonalú épület felépítése volt, a lepusztult

állapotban lévõ lakóházak helyén. Az ingatlan eladását az épület

99

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 99

hosszú évek óta fennálló leromlott állapota tette szükségessé. Az önkormányzat

felelõsségét veti fel azonban az, hogy a karbantartási, felújítási

munkák éveken keresztül elmaradtak. Az önkormányzat – mint tulajdonos

– nem tett intézkedéseket a nyilvánvalóan rossz állapotban lévõ ingatlan

állagának megóvása miatt szükséges munkálatok elvégzése érdekében.

Az önkormányzatra – mint ingatlantulajdonosra – ugyanazok a szabályok

vonatkoznak, mint bármely más, magántulajdonban álló ingatlan

„gazdájára”: azaz, fennáll az ún. „jókarbantartási” kötelezettsége. Ennek

elvégzésére egyébként a tulajdonost az építésügyi hatóság is kötelezheti,

sõt, amennyiben az a településkép kedvezõbb alakítása érdekében szükséges,

maga az építésügyi hatóság elrendelheti az építmény, építményrész

kötelezõ felújítását is.

Önkormányzati ingatlannal összefüggõ, az önkormányzatot – például

felújításra – kötelezõ határozatot az Áe. szabályai szerint csak a Közigazgatási

Hivatal által kijelölt építésügyi hatóság hozhat. Ebben az esetben

azonban a jegyzõnek kötelessége jelzéssel élnie a kijelölt hatóság felé. Ez

a hatósági aktus a vizsgált esetben elmaradt.

A felújításra nem került sor, az építésügyi hatóság nem írt elõ helyreállítási

kötelezettséget, a rendelkezésére álló hatósági eszközökkel nem

kényszerítette a tulajdonost azoknak a szükséges munkálatoknak az elvégzésére,

amellyel az épület állagának további romlása feltehetõen elkerülhetõ

lett volna. Ez – mint kiderült – lényegesen közrehatott abban,

hogy az épületet a késõbbiekben le kellett bontani, tehát a kiköltözés

szükségszerû volt. Ez az eljárás végsõ soron hozzájárult ahhoz, hogy a lakók

alkotmányos jogai sérelmet szenvedjenek.64

A bontási munkálatokat – a bontási engedélyrõl szóló határozatban

foglalt kikötésekkel ellentétesen – az épület teljes kiürítése elõtt kezdték

meg. Az építésügyi hatóság a lakott ingatlan bontását csak 9 hónap elteltével

függesztette fel, ám ekkor sem rendelte el az életveszélyes épület

használatának megszüntetését. Erre csak a munkálatok megkezdését követõ

egy év elteltével került sor, vagyis ebben az idõszakban a lakók élete,

testi épsége közvetlen veszélynek volt kitéve.

100

64 A Közigazgatási Hivatal által elsõ fokú építéshatósági eljárás lefolytatására kijelölt jegyzõ

már csupán az épületek bontásáról intézkedhetett. Az ingatlan ekkor még az önkormányzat

tulajdonában állt, és azt az önkormányzat bérlõi, jogszerû-, illetve jogcím nélküli lakáshasználók

lakták. Az önkormányzat a vevõvel megállapodott az adásvételrõl, a vevõ pedig szinte

azonnal megkezdte a bontást. Az engedélyezõ határozat azonban csak 20 nappal késõbb vált

jogerõssé.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 100

Mind ez idõ alatt az önkormányzat, sem közvetlenül a bontás után,

sem az azt követõ (hosszabb) idõszakban, nem kezdeményezett eljárást a

tulajdonában álló ingatlanban lakók testi épségének (életének) védelme

érdekében.

Egyértelmû mulasztás terheli tehát az ingatlan tulajdonosát, vagyis a

települési önkormányzatot, valamint az építésügyi jogkört gyakorló jegyzõt

is amiatt, hogy a gyermekes családok hónapokon át a már életveszélyessé

vált lakásban kényszerültek élni.

Ennek az esetnek a tanulságai kapcsán még egy fontos körülményt

szükséges kiemelni. Az önkormányzat az épület állapotára hivatkozó, az

ingatlan eladásáról szóló döntésével egyszerre szabadult meg a leromlott

állapotú lakótömbtõl és az abban élõ elszegényedett vagy hátrányos

helyzetû bérlõktõl, lakáshasználóktól. Ez a tény felveti az Alkotmány

70/A. § (1) bekezdésében deklarált, a hátrányos megkülönböztetés tilalmát

kimondó rendelkezés megsértését is, hiszen nem zárható ki, hogy az

önkormányzat az épület karbantartását azért mulasztotta el, mert „meg

akart szabadulni” a halmozottan hátrányos helyzetû, tartós szegénységben

élõ – köztük roma származású – lakóktól. Ez az eset azt is példázza,

hogy a tulajdonosi jogkört gyakorló önkormányzat az építésügyi jogszabályok

megszegésével éri el gazdasági célját, miután pedig a bérlakásokat

a lakók elhagyni kényszerülnek, piacképessé vált ingatlanát értékesítheti.

A panasszal érintett ingatlanok lebontásra kerültek, ezért az eredeti

állapot helyreállítására már nem volt mód, az újabb visszásságok megelõzése

érdekében az önkormányzatnál kezdeményeztük, hogy mérje fel

azon lakás céljára szolgáló ingatlanjainak állagát, amelyek állapota leromlott,

és amelyeket elszegényedõ társadalmi réteghez tartozók – köztük

feltehetõleg romák – laknak, és tegye meg a külön jogszabályban elõírt

karbantartási, felújítási kötelezettség teljesítése érdekében szükséges

intézkedéseket.

Ezen túlmenõen kértük, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket a

vizsgálat során tapasztalt mulasztások miatt is, illetve gondoskodjon arról,

hogy a polgármester a jövõben haladéktalanul jelezze a tulajdonosi

jogkörrel rendelkezõ képviselõ-testületnek a lakott önkormányzati lakóingatlan

állapotában bekövetkezett, lakókat veszélyeztetõ állagromlást,

és kezdeményezze a szükséges önkormányzati, és egyéb intézkedések

megtételét.

Felhívtuk a figyelmet arra is, hogy a jegyzõnek kötelessége az önkor-

101

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 101

mányzat tulajdonában álló épületek esetében – a kijelölt elsõ fokú építésügyi

hatóságnál – a felújítás elrendelésének kezdeményezése.65

Beszámolónkban is jelezzük tehát, hogy több figyelmet kell fordítani a

közigazgatási szerveknek azokra az esetekre, amelyekben az önkormányzat

jegyzõjének kötelessége eljárnia az életveszélyes lakóházak, különösen

pedig az önkormányzat saját ingatlanai ügyében. Az önkormányzati

bérlakásokban lakók, vagy az önkormányzat támogatására szorulók érdekeit

csak úgy lehet biztosítani, ha az építési hatóság él a jogszabályban

rögzített lehetõségekkel, illetõleg kötelezettségeinek – akár az önkormányzati

tulajdonosi érdekekkel szemben is – eleget tesz.66

1.6.

A szociális lakások bérbeadására vonatkozó

jogi szabályozás visszásságai

Az elmúlt másfél évtizedben alapvetõen átalakult a lakásállomány tulajdonosi

szerkezete. A tanácsok, illetve az ingatlankezelõ szerveik kezelésében

lévõ állami bérlakások 1990-ben a települési önkormányzatok tulajdonába

kerültek. Az átadott ingatlanvagyon nagyságát jól jellemzi, hogy ekkor a

legnagyobb vidéki városokban kb. egyharmad volt az önkormányzati lakások

aránya, a fõvárosban pedig csaknem minden második lakás ebbe a kategóriába

tartozott. Az önkormányzatok többsége azonban nem volt olyan

helyzetben, hogy tartósan tulajdonában tudta volna tartani ezt a lakásállományt,

így egyre nagyobb méreteket öltött a privatizáció.67 A magánosítás

nem pusztán a bevételek növelését szolgálta. Az értékesített lakások jelentõs

része felújítást igényelt volna és az önkormányzatok e kötelezettség

alól a privatizáció útján kívántak mentesülni. Napjainkban az önkormányzati

lakások aránya a teljes lakásállományon belül az 5%-ot sem éri el, a

fõvárosban is csak kb. 7%. Az ingatlanvagyon csökkenése miatt az önkor-

102

65 A Közigazgatási Hivatal vezetõjétõl is kértük, hogy hívja fel a másik eljáró szerv kijelölését

kérõ jegyzõ, illetõleg az elsõ fokú eljárás lefolytatására kijelölt építésügyi hatóság figyelmét

az eljáró szerv kijelölésébõl következõ, az önkormányzati tulajdonban álló ingatlanok esetében

fennálló, állékonyságot, az életet és egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot közvetlenül veszélyeztetõ

helyzetben követendõ speciális eljárási szabályok alkalmazására.

66 Az ügyrõl készült jelentés az építésügyi jogszabályok rendelkezéseinek alkalmazásán kívül,

az egyéb jogszabályok betartásának vizsgálatára is kiterjedt.

67 Az önkormányzatok már 1997 elejére értékesítették az 1990. évi lakásállományuk több

mint 70%-át. A privatizációs hullám 1995-ben érte el a csúcsot, ekkor kb. 106 000 lakást adtak

magánkézbe.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 102

mányzatok egyre kevésbé tudnak megfelelni a szociális lakások iránti lakossági

igényeknek. Megoldást a kormányzat által meghirdetett szociális

lakásépítési program folytatása, illetve kiszélesítése jelenthetne, ez azonban

fokozott állami – illetve ehhez kapcsolódó uniós – szerepvállalást tenne

szükségessé.

Nem pusztán a szociális lakások hiánya jelent azonban problémát, hanem

az is, hogy az önkormányzatok jelentõs részének nincsenek hosszú

távú elképzelései e lakásállomány sorsáról. Sok településen a lakásgazdálkodás

nem jelent többet, mint a megüresedõ ingatlanok bérlõinek kiválasztását.

A szociális bérlakásokból származó bevételek töredékét sem

fedezik az ingatlanok fenntartásával járó költségeknek, és erre a célra az

önkormányzatok sem biztosítják a szükséges forrásokat. A szociális bérlakásállomány

mûszaki állapota így egyre romlik, az ingatlanok számottevõ

hányada már nem alkalmas arra, hogy kiutalják a rászorulóknak.

A lakás az emberek legelemibb életfeltételének, a hajléknak a biztosítását

szolgálja, így különleges helyet foglal ez az önkormányzat vagyontárgyai

között. Az Alkotmánybíróság 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában

kifejtettek szerint a törvényhozás az állampolgárok lakhatási

lehetõsége érdekében erõteljesebben korlátozhatja az önkormányzat tulajdonosi

szabadságát, mint más vagyontárgyak esetében. A lakásgazdálkodás

a helyi önkormányzatok egyik közszolgáltatási feladata. Ebbõl következõen

a lakások és helyiségek bérletére, valamint elidegenítésükre

vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (Lt.)

rendelkezései az önkormányzatokra nem egyszerûen csak mint tulajdonosokra,

hanem egyúttal mint alkotmányos közhatalmi szervekre is vonatkoznak.

A tulajdonosi jogok egyik alapvetetõ korlátja, hogy az Lt. 3. §

(1) bekezdése szerint „önkormányzati rendeletben meg kell határozni az

önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történõ bérbeadásának feltételeit”.

Tapasztalataink szerint az önkormányzatok e jogalkotási kötelezettségnek

eleget tesznek ugyan, azonban gyakran nem az alkotmányosságot

tekintik elsõdleges mércének, hanem tulajdonosi érdekeikre helyezik a

hangsúlyt.

Az Európai Roma Jogok Központja panasszal fordult hozzánk, amelyben

azt kifogásolta, hogy számos önkormányzati rendelet hosszabb-rövidebb idõszakra

kizárja a szociális bérlakáshoz jutás lehetõségébõl az önkényes lakásfoglalókat.

E tárgyban panaszt nyújtott be a Roma Polgárjogi Alapítvány is.

103

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 103

A jogvédõ szervezetek álláspontja szerint ez a szabályozás az Alkotmány

több rendelkezését is sérti.

Az elmúlt években egyre inkább általánossá válik, hogy az önkormányzatok

helyi rendeletükben kimondják, nem köthetõ bérleti szerzõdés önkényes

lakásfoglalóval. (A fõvárosban már nyolc kerületi önkormányzat

lakásrendeletében szerepel ilyen kitétel.) Meggyõzõdésünk szerint e joghátrány

kilátásba helyezésének nem az önkormányzati ingatlanok védelme

és az illegális beköltözés elleni fellépés az elsõdleges célja. A képviselõ-

testületek is tisztában vannak ugyanis azzal, hogy a lakhatásukat

jogszerû keretek között megoldani képtelen családok esetében e jogkövetkezménynek

nem lehet érdemi visszatartó ereje. Sokkal inkább arról

van szó, hogy az önkormányzatok nem kívánnak közremûködni e családok

lakhatási gondjainak megoldásában, és ennek leplezésére egy látszólag

jogszerû hivatkozási alapot kreáltak.

E szabályozással szemben azonban számos alkotmányossági aggály fogalmazható

meg. Véleményünk szerint helyi rendeletben nem lehet kizárni

a szociális bérlakásra jogosultak körébõl az önkényes lakásfoglalókat.

Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint „a helyi önkormányzat jogalkotó

hatásköre a lakásbérleti viszonyok szabályozására nem korlátlan, csak

törvény felhatalmazása alapján rendelkezik a lakásbérletre vonatkozó szabályozási

jogkörrel”. A fõvárosi kerületi önkormányzatok esetében a jogalkotásra

kapott felhatalmazás még szûkebb, mert a tulajdonukban álló lakások

szociális, jövedelmi, vagyoni helyzet alapján történõ bérbeadását

csak a fõvárosi közgyûlés lakásrendeletében meghatározott keretek között

szabályozhatják.

Az Lt. nem rendelkezik arról, hogy az önkényes beköltözõnek minõsülõ

pályázó kizárható a önkormányzati bérlakáshoz jutás lehetõségébõl.

(Ilyen szabályt a fõvárosi közgyûlés lakásrendelete sem tartalmaz.) Ebbõl

az következik, hogy azok az önkormányzati lakásrendeletek, amelyek

ilyen kitételt tartalmaznak, túllépik a törvényben meghatározott keretszabályokat,

vagyis sérül a jogalkotás rendje.

Az Alkotmánybíróság elvi jelleggel állapította meg, hogy túlterjeszkedett

az Lt.-ben kapott felhatalmazáson az az önkormányzat, amely a szociális

alapon történõ bérbeadás szabályozásakor „nem a szociális helyzet

körébe tartozó körülményeket is megjelölt”. Alkotmányellenes ezért például

az a kitétel, hogy az önkormányzati lakás bérbeadásának feltétele az

104

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 104

adott településen (kerületben) való többéves helybenlakás. Ezt a jogértelmezést

továbbgondolva kijelenthetõ, hogy a képviselõ-testület nem jogosult

a szociális lakások bérbeadását a szociális helyzettel összefüggésben

nem álló feltételhez kötni. Azt a körülményt tehát, hogy a pályázó

önkényes beköltözõnek minõsül, nem lehet a bérbeadásról való döntés

során értékelni.

Az önkormányzati rendeletek ugyanakkor más okból sem felelnek

meg az alkotmányossági követelményeknek. A jogállamiság részét képezõ

jogbiztonság elvébõl következõen a jogszabályok a kihirdetésüket

megelõzõ idõszakra nézve nem állapíthatnak meg kötelezettséget. Az Alkotmánybíróság

gyakorlata szerint e tilalomba ütközik az is, ha a hatálybaléptetés

nem visszamenõlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit

– erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály

hatálybalépése elõtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell.

Az önkormányzati lakásrendeletek azokat zárják ki a szociális bérlakáshoz

jutás lehetõségébõl, akik a pályázat meghirdetését, illetve benyújtását

megelõzõ – általában 3–5 évig terjedõ – idõszakban önkényes beköltözõk

voltak. E jogszabályok tehát a hatálybalépésük elõtti magatartáshoz fûznek

hátrányos jogkövetkezményt, ezért sértik a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát.

Az önkormányzati rendeletek alkotmányosságának megítéléséhez az

egyenlõ bánásmód követelményének betartását is vizsgálnunk kellett. Az

önkormányzati rendeletek minden szociális bérlakást igénylõ esetében

azonos feltételeket állapítanak meg, így a szabályozás a romákat, más

összehasonlítható helyzetben lévõ csoport tagjaihoz – vagyis jelen esetben

a többi pályázóhoz – képest látszólag nem részesíti kedvezõtlenebb

bánásmódban.

Szociológiai kutatások azonban azt igazolják, hogy a romák jelentõs

része a társadalom legszegényebb rétegéhez tartozik, akiket a munkanélküliség

és az etnikai diszkrimináció egyaránt sújt, így az önkormányzati

bérlakás lenne az egyetlen esélyük a legális lakhatáshoz. Amint azt az

Európa Tanács Rasszizmus és Intolerancia Elleni Bizottsága (ECRI)

Magyarországról szóló harmadik jelentésében megfogalmazta, a romák

széles körû diszkriminációt kénytelenek elszenvedni különösen a közszolgáltatásokhoz

való hozzáférés, a lakhatás, a foglalkoztatás, az árukhoz

és szolgáltatásokhoz való hozzájutás és az oktatás terén. A jelentés

arra is felhívja a figyelmet, hogy a roma kisebbséghez tartozók aránytalanul

nagy számban kerülnek kilakoltatásra.

105

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 105

E körülményekre figyelemmel a roma közösséget különösen súlyosan

érinti, hogy kevés a szociális alapon bérbe adható önkormányzati lakás.

Álláspontunk szerint a jogi szabályozás hiányosságai az egyenlõ bánásmód

követelményének sérelmét eredményezhetik, illetve lehetõséget adnak

a diszkriminatív jogalkalmazási gyakorlatra.

A hozzánk forduló jogvédõ szervezetek elsõsorban a kerületi önkormányzati

rendeletek elõírásait kifogásolták, így az alkotmányos jogokkal

kapcsolatos visszásság orvoslása érdekében a fõvárosi közigazgatási hivatal

intézkedését kértük. A közigazgatási hivatal ajánlásunkat elfogadta,

és törvényességi észrevételt tett az általunk kifogásolt helyi önkormányzati

rendeletekkel szemben. Az esetleges további jogi lépésekrõl a Belügyminisztériummal

kívánunk egyeztetni.

Az elmúlt évben olyan panasz is érkezett hozzánk, amelyben azt kifogásolták,

hogy egy helyi rendelet indokolatlanul szigorúan állapítja meg az önkormányzati

lakáshoz jutás feltételeit. A szabályozás értelmében nem jogosult

szociális bérlakásra, akinek tulajdonában lakásingatlan, illetve jelentõs értékû

– 300 000 forint értékhatárt meghaladó – ingó vagy ingatlan vagyon van.

Az önkormányzat szabályozási autonómiája körébe tartozik, hogy a helyi

körülményeket, a lakosság szociális viszonyait és lakáshelyzetét mérlegelve

megállapítsa a szociális bérlakáshoz való jogosultság feltételeit. A

jogalkotási szabadság korlátja azonban, hogy a ténylegesen rászorulók

nem zárhatók ki a jogosulti körbõl, kérelmüket el kell bírálni. Az e követelménynek

nem megfelelõ szabályozás sértheti a szociális biztonsághoz való

jogot és vagyoni helyzet szerinti diszkriminációnak minõsülhet.

A vizsgált rendelet az „ingó vagyon” kifejezést használta, ami a jogi

szaknyelvben az ingóságok összességét jelenti. E rendelkezés következetes

betartása esetén azok számára sem biztosítható szociális bérlakás, akik

pusztán a mindennapi életvitelhez szükséges használati tárgyakkal, háztartási

eszközökkel, bútorzattal, ruházattal, munkaeszközökkel rendelkeznek,

hiszen ezek együttes értéke általában meghaladja a 300 000 forintos öszszeghatárt.

A szabályozás önkényes jogalkalmazást tett lehetõvé, hiszen

nemcsak azokat zárta ki a jogosulti körbõl, akiknek nagy értékû vagyontárgy

(festmény, ékszer stb.) volt a tulajdonában, hanem azon lakásigénylõket

is, akik valamely nem nélkülözhetõ ingósággal – így például a tanulmányaik

folytatásához szükséges számítógéppel – rendelkeztek.

A szociális lakások bérbeadására az Lt. és nem a Szoctv. elõírásai az

106

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 106

irányadóak. Az Szoctv. azonban támpontot adhat annak megítélésére,

hogy milyen vagyoni viszonyok esetén beszélhetünk szociális rászorultságról.

Az Szoctv. egyes pénzbeli támogatások folyósításának feltételéül

szabja, hogy a kérelmezõ ne rendelkezzen vagyonnal. A szociális ellátást

azonban nem lehet megtagadni azért, mert valakinek a tulajdonában

olyan ingatlan, jármû, gépi meghajtású termelõ- és munkaeszköz, továbbá

vagyoni értékû jog van, amelynek külön-külön számított forgalmi értéke

nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének

a húszszorosát. Ez az összeg 2004-ben 464 000 forint volt. A helyi

rendelet tehát a Szoctv.-nél lényegesen szigorúbban határozta meg a rászorultság

objektív kritériumait.

A szociális biztonsághoz fûzõdõ alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság

megelõzése érdekében indítványoztuk, hogy a képviselõ-testület

– figyelembe véve a település lakosságának szociális viszonyait és lakáshelyzetét

– vizsgálja felül a szociális lakásra való jogosultság helyi rendeletben

meghatározott feltételeit. Jogalkotási javaslatunkat a képviselõtestület

elfogadta.

Egy önkormányzati lakásrendelet értelmében a jegyzõ feladata volt annak

vizsgálata, hogy az ajánlatot tévõ a helyi jogszabály alapján szociális helyzetére

figyelemmel jogosult-e önkormányzati lakás bérletére. A jegyzõ hatáskörébe

utalták azt is, hogy a feltételeknek megfelelõ igénylést nyilvántartásba

vegye, illetve ellenkezõ esetben azt elutasítsa.

Önkormányzati feladatokat a képviselõ-testület és szervei: a polgármester,

a képviselõ-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, a

képviselõ-testület hivatala láthatnak el. Ebbõl következõen a jegyzõ –

mint helyi szintû államigazgatási szerv – csak az önkormányzati lakásokat

érintõ döntések elõkészítésben, illetve végrehajtásában és nem azok

meghozatalában vehet részt. Ez a szabályozás lényegében döntési jogkört

biztosított a jegyzõnek, hiszen a lakásigénylési kérelmeket elõzetesen elbírálhatta.

A képviselõ-testület hatáskörének elvonásaként értékeltük,

hogy a jegyzõ nem pusztán vizsgálta a helyi rendeletben elõírt feltételek

fennállását, hanem határozhatott a kérelmek elutasításáról is.

A vizsgált ügyben felhívtuk a képviselõ-testület figyelmét arra, hogy a

szociális lakásbérletre való jogosultságról történõ valamennyi érdemi

döntést a képviselõ-testület (képviselõ-testületi szerv) hatáskörébe kell

utalni. A képviselõ-testület a jogalkotási javaslatot elfogadta.

107

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 107

Az elmúlt évben vizsgált egyik lakásrendelet elõírta, hogy a képviselõ-testület

évente dönt a szociális lakások bérbeadási jegyzékérõl. A lakásbérleti igényeket

a névjegyzéki sorrend szerint kellett teljesíteni. A jogszabály kimondta

azt is, hogy „rendkívüli esetben – a személyi körülményekben történõ döntõ

változás esetén – a képviselõ-testület a névjegyzék sorrendjét módosíthatja”.

Az Lt. nem írja elõ, hogy a lakásigényléseket milyen határidõn belül kell

elbírálni. A képviselõ-testület azonban nem alakíthat ki olyan eljárási rendet,

amely sérti a kérelmezõ méltányos eljáráshoz való jogát. A méltányos

eljáráshoz való jog olyan követelmény, melynek betartása minden közfeladatot

ellátó szervtõl elvárható, függetlenül attól, hogy eljárása formalizált

szabályokhoz kötött vagy sem. A lakásigénylési kérelmek elbírálása a képviselõ-

testület mérlegelési jogkörébe tartozik. Garanciális jelentõsége van

tehát a méltányos eljáráshoz való jog érvényesülésének, amelynek legalapvetõbb

kritériuma, hogy a kérelmet a döntésre jogosult képviselõ-testület

ésszerû határidõn belül vegye elbírálás alá.

A vizsgált rendelet csak arra adott lehetõséget, hogy a képviselõ-testület

az évente összeállított kérelmezõi „rangsort” módosítsa. A köztes idõszakban

akkor sem adott felhatalmazást a névjegyzékbe való felvételre,

ha a településen élõ család (személy) lakhatási körülményeiben lényeges

változás állt be.

Álláspontunk szerint ez a rendelkezés sértette a szociális bérlakást

igénylõk méltányos eljáráshoz való jogát. Az alkotmányos jogokkal kapcsolatos

visszásság orvoslása érdekében javasoltuk a képviselõ-testületnek,

hogy a jogszabály módosításával tegye lehetõvé a szociális bérlakás

iránti kérelmek ésszerû határidõn belüli elbírálását és indokolt esetben

a soron kívüli döntést. A képviselõ-testület a jogalkotási javaslatot elfogadta.

A közigazgatási hivatalok az ismertetett ügyek egyikében sem észlelték

a jogi szabályozás hiányosságait. E beszámolóban is szükséges ezért megfogalmaznunk

azt az elvárást, hogy a közigazgatási hivataloknak a jövõben

fokozott figyelmet kell fordítaniuk az önkormányzati jogalkotás törvényességének

ellenõrzése.

108

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 108

1.7.

Az ún. „cigány telepek” felszámolására irányuló állami,

önkormányzati intézkedések értékelése

A elmúlt évben átfogó jelentést készítettünk a telepeken, telepszerû környezetben

– kiemelten Ózd Hétes-telepen – élõ roma lakosság helyzetérõl.

A jelentés a beszámoló mellékletében teljes terjedelmében olvasható.

Az alábbiakban annak legfontosabb céljait, megállapításait és azokból

következõ feladatokat foglaltuk össze.

A vizsgálattal a telepeken, telepszerû környezetben élõk súlyos társadalmi

problémáira kívántuk felhívni a kormányzat, a települési önkormányzatok

és más illetékes szervek figyelmét. Célunk volt továbbá, hogy

felgyorsítsuk a telepek és telepszerû lakókörnyezetek megszüntetésére és

újratermelõdésének megakadályozására irányuló kormányzati feladatok

és intézkedések végrehajtását, illetve segítsük a Hétes-telepen élõk életkörülményeinek

javítását.

Foglalkoztunk a telepek és telepszerû lakókörnyezetek újratermelõdésének

általános problémáival. Vizsgáltuk a kormányzati roma program

ilyen irányú feladatainak a végrehajtását, illetve az általános jellegû kérdések

áttekintése mellett foglalkoztunk az Ózd Hétes-telepen élõ romák

helyzetével.

Hétes-telep konkrét vizsgálata alapján megállapítottuk, hogy a telepen

tapasztalt lakhatási feltételek, életkörülmények sértik az ott élõ roma lakosság

emberi méltóságát, a gyermekek jogait, valamint a szociális biztonsághoz,

a testi és lelki egészséghez fûzõdõ alkotmányos jogokat. A települési

önkormányzat hosszú évekig elhalasztotta és elmulasztotta

azokat az intézkedéseket, amelyek megelõzhették és megakadályozhatták

volna a telepen élõk alkotmányos jogainak folyamatosan fennálló veszélyeztetését.

Az intézkedések hiánya megsértette az egyenlõ bánásmód követelményének

érvényesítését. Közvetett hátrányos megkülönböztetés történt, a

települési önkormányzat ugyanis a szükséges közegészségügyi-járványügyi

intézkedéseket, valamint az épületek kötelezõ karbantartását, állagmegóvását

abban a városrészben mulasztotta el, ahol rendezetlen lakhatási

jogviszonyok között, vagyontalan, halmozottan hátrányos helyzetû

roma emberek élnek.

A vizsgálat során megismertük Ózd Város Önkormányzatának Hétestelepen

indított rehabilitációs programját. Változtatni kívánnak a tele-

109

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 109

pen élõk helyzetén, így az elmulasztott és elhalasztott intézkedések pótlására,

illetve a közvetett hátrányos megkülönböztetés megszüntetésére

is lehetõségük nyílik. Az új feladat vállalása többletterheket ró az önkormányzatra,

szervezési és anyagi szempontból is, központi támogatás nélkül

nem tudja megvalósítani a terveit, hiszen Hétes-telep mellett a többi

ózdi telepen is szükség lenne hasonló programok indítására.

Általánosságban az állapítható meg, hogy a hátrányok olyan mértékben

halmozódnak a telepeken, telepszerû környezetekben, hogy a jelenlegi

szociális ellátási rendszerrel nem lehet biztosítani azt a megélhetési minimumot

sem, amely az ott élõk emberi méltóságának védelméhez és megõrzéséhez

szükséges. Meggyõzõdésünk, hogy a telepeken élõk komplex

problémáik miatt az emberi lét alapfeltételeit önerejükbõl nem tudják

megteremteni.

Az esélyegyenlõség biztosítása érdekében az államnak és a települési

önkormányzatoknak pluszkötelezettségeik vannak a telepeken, telepszerû

környezetekben élõk helyzetének javítása érdekében.

Az egymást követõ kormányok elismerték az ilyen irányú kötelezettségeiket.

1997 óta minden kormányzati roma programban szerepelt telepekre

vonatkozó feladat, amelyet azonban egyetlen esetben sem hajtottak végre.

Mindez súlyos, alkotmányos jogokat sértõ mulasztásnak tekinthetõ.

A telepek és telepszerû környezetek felszámolásának legnagyobb akadálya

a forráshiány. A kormányzati feladatok megvalósításhoz a települési

önkormányzatoknak helyi programokat kell indítaniuk. A települési

önkormányzatok a költségvetésükbõl nem tudnak a telepek, telepszerû

környezetek felszámolására, rehabilitációjára jelentõsebb összegeket fordítani.

A helyi tervek csak akkor valósíthatók meg, ha az állam nevesített

pénzeszközökbõl, pályázati pénzekbõl, szociális bérlakás építésére, fejlesztésére

fordítható forrásokból központi támogatást nyújt az érintett

önkormányzatok számára. Ezzel összefüggésben jelentõs gond, hogy a

telepek és telepszerû környezetek megszüntetésére, illetve rehabilitációjára,

továbbá a roma telepeken élõk lakhatási és szociális integrációs

programjainak megvalósítására a központi költségvetésben nem, vagy a

probléma nagyságához képest csak szimbolikus mértékû összegeket terveztek,

terveznek.

A súlyos helyzet megfelelõ kezelése érdekében a kormányzati roma

program telepekre vonatkozó feladatai mellett, azokkal összefüggésben,

általános jellegû intézkedésekre is szükség lenne. Tovább kellene fejleszteni

a szociális, gyermekvédelmi, foglalkoztatási ellátásokat, pluszszol-

110

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 110

gáltatások, támogatások megteremtésével. Biztosítani kellene annak feltételeit,

hogy a családsegítõk és a gyermekjóléti szolgálatok munkatársai

gyakrabban és intenzívebb formában lehessenek jelen a telepeken. Szükség

lenne továbbá olyan intézkedésekre is, amelyek elõsegítik a telepeknek

mint szegregált, „leszakadt” területeknek a gazdasági, térségi integrációját,

és javítják az ott élõk munkavállalási esélyeit.

A kormányzati roma program telepeket és telepszerû lakókörnyezeteket

érintõ intézkedéseinek megvalósítása érdekében felkértük a Kormányt,

valamint az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlõségi Minisztériumot

a feladatok mielõbbi végrehajtására, az ehhez szükséges

tervezési, finanszírozási és szervezési tevékenység szakszerû végrehajtására.

A konkrét ügyben megkerestük a helyi önkormányzatot, kezdeményeztük

a Hétes-telepen elkezdett teleprehabilitációs terv mielõbbi megvalósítását,

illetve olyan, haladéktalanul végrehajtandó intézkedéseket,

amelyek eredményeként a város környéki telepeken, és kiemelten a

Hétes-telepen élõk helyzete azonnal változna.

Megítélésünk szerint napjainkban az emberek nem ismerik eléggé a

telepi lakosság súlyos problémáit, sokan el sem tudják képzelni, hogy a

XXI. században Magyarországon élhetnek még családok ilyen körülmények

között. Nyilvánosságra, szakmai diskurzusokra van szükség ebben a

témában is, hogy a társadalmi környezet megértse és befogadja a telepek

és telepszerû lakókörnyezetek megszüntetésére és újratermelõdésének

megakadályozására irányuló programokat. Ha a lakosság többsége egyetért

az intézkedések szükségességével, akkor ez kényszerítõ erõvel hat a

feladatok végrehajtásáért felelõs szervekre, intézményekre is.

2.

Az ún. „örökbefogadási ügyekkel” kapcsolatos

álláspontunk

A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosához – igaz,

nem túl nagy számban – érkeznek olyan panaszügyek is, amelyek a roma

kisebbséghez tartozó gyermekek örökbefogadásával kapcsolatos anomáliákat

– vélt vagy valós visszásságokat – teszik kifogás tárgyává.

A panaszok az esetek többségében csak feltételezéseken alapulnak,

111

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 111

azonban közös jellemzõjük, hogy a sajtó részérõl (és a sajtó által befolyásolt

közvélemény részérõl is) fokozott érdeklõdést váltanak ki, amely

2004-ben például abban is megnyilvánult, hogy az egyik kereskedelmi televízió

külsõ munkatársai vagy „beszállítói” titkosszolgálati eszközöket is

igénybe vettek annak érdekében, hogy a cigány származású gyermekek

örökbefogadásával kapcsolatos hipotéziseiket igazolják.68

Egyes vélekedések szerint az örökbefogadó szülõk és a gyámhivatalok

dolgozói között van egyfajta cinkosság, egy olyan együttmûködés, amelynek

célja, hogy a nem roma örökbefogadó szülõk ne cigány gyermeket

fogadjanak családjukba. E feltevés mögött az a sztereotípia áll, hogy a roma

gyermek képességei eleve rosszabbak, és örökbefogadásuk azért is

veszélyes, mert – a nevelés ellenére – idõvel jelentkezhetnek azok a negatív

tulajdonságok, amelyeket általában feltételeznek a cigányokról.

2.1.

Az örökbefogadási ügyek kisebbségi jogi

és adatvédelmi aspektusai

Az Alkotmány a gyermekekrõl és általában az ifjúságról csak meglehetõsen

szûkszavúan – ún. „állami célokat” megfogalmazva szól. Az alaptörvény

15. §-a deklarálja például, hogy „a Magyar Köztársaság védi a házasság

és a család intézményét”, míg 16. §-a úgy fogalmaz, hogy „a Magyar

Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság oktatására és nevelésére, védelmezi

az ifjúság érdekeit”.

A Gyertv. ehhez képest a gyermek alanyi jogaként fogalmazza meg,

hogy „joga van – örökbefogadó családban vagy más, családot pótló ellátás

formájában – a szülõi vagy más hozzátartozói gondoskodást helyettesítõ védelemhez”.

Fejtegetésünk szempontjából fontos a Gyertv. 7. § (3) bekezdésében

megfogalmazott szabály, amely szó szerint a következõket mondja ki: „a

gyermek helyettesítõ védelme során tiszteletben kell tartani lelkiismereti és

112

68 Konkrétan a Roma Sajtóközpont munkatársairól van szó, akik kilétüket elleplezve különbözõ

gyámhivataloknál roma gyermekek örökbefogadásával kapcsolatos kérdéseket tettek fel

az ügyintézõknek, akiknek tudta és beleegyezése nélkül az elhangzott válaszokat kép- és hangfelvétel

útján – tehát „konspirált módon” – rögzítették. Miután a felvételek adásba kerültek,

hivatalunkhoz számos megkeresés érkezett, zömmel az írott sajtó munkatársai részérõl. Azt

szerették volna megtudni, hogy az ombudsman vizsgált-e hasonló ügyeket, a konkrét ügyben

vizsgálatot indít-e, illetõleg mi a véleménye a tévémûsorban bemutatott tényekrõl.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 112

vallásszabadságát, továbbá figyelemmel kell lenni nemzetiségi, etnikai és

kulturális hovatartozására”.

Csakhogy mind a vallási, mind a nemzetiségi, etnikai hovatartozás ún.

különleges személyes adatnak minõsül, amelyek gyûjtésére, felvételére,

tárolására, nyilvántartására, feldolgozására – szóval bárminemû kezelésére

– csak szigorú törvényes feltételek betartása mellett van lehetõség.69

A szabályozás lényege röviden összefoglalva az, hogy különleges személyes

adatot csak törvény felhatalmazása alapján (vagy a törvény felhatalmazása

alapján, kifejezetten erre a célra kiadott alacsonyabb szintû

jogszabályban) meghatározott módon lehet kezelni, illetõleg akkor, ha

arra az érintett („az adatalany”) kifejezett – és az adatkezelés céljával

kapcsolatban megfelelõ tájékozottságról tanúskodó – alakszerû hozzájárulást

adott.

Kiskorú – fõként az újszülött, illetõleg csecsemõ „korosztályba” tartozó

gyermekek – esetében ez a fajta hozzájárulás nyilvánvalóan képtelenség.

Ezért ilyen esetekben az általános jogelvek szerint nyilatkozatukat a

szülõ (törvényes képviselõ) nyilatkozata pótolhatja.

Elgondolkodtató ugyanakkor, hogy annak a szülõnek, aki anonim módon

(például inkubátorban, egészségügyi intézmény bejáratánál való elhelyezés

útján stb.) vagy akár személyazonosságát vállalva mond le gyermekérõl,

van-e joga, erkölcsi alapja, illetve egyáltalán lehetõsége arra,

hogy olyan tartalmú nyilatkozatot tegyen, amelyben kijelenti, hogy gyermeke

valamilyen nemzeti, etnikai kisebbségi csoporthoz, esetleg vallási

közösséghez tartozik, és ezzel összefüggésben kinyilvánítja – hangsúlyozottan

a gyermek nevében, tehát „helyettesítõ jelleggel” –, hogy hozzájárul

gyermeke személyes adatainak kezeléséhez, esetleg kifejezetten kéri

azt, hogy a gyermeknek a Gyertv. 7. § (3) bekezdésében meghatározott

jogát tartsák tiszteletben.

Egyáltalán kérdésként vetõdik fel, hogy a gyermek vallási, illetõleg etnikai

kisebbséghez való tartozását szabad-e bárkinek is nyilvántartani, illetõleg

mit jelent az ilyen jellegû „speciális minõség” tiszteletben tartásának

a kötelezettsége. E körben megválaszolandó kérdés az is, hogy a

gyermek érdekeire való tekintettel az örökbefogadásban közremûködõ

hatóságok eltérhetnek-e a törvény szó szerinti alkalmazásától, vagy fel-

113

69 A személyes, és ezen belül a különleges személyes adatok kezelésével kapcsolatos szabályokról

részletesen szólunk Beszámolónk – A kisebbségi jogok adatvédelmi aspektusai címet

viselõ VI. fejezetében, ezért ezek ismertetését e helyütt mellõzzük.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 113

tétlenül követniük kell-e a gyermekérõl akár saját felróható magatartásának

köszönhetõen lemondó szülõ instrukcióit?

Gyermekek esetében – mivel az örökbe adható kiskorú fogalma alá a

0–18 éves korig terjedõ fiatalok egyaránt beleértendõk –, természetesen

korcsoportonként eltérõ értékítélet születhet. Más a helyzet ugyanis akkor,

amikor a gyermek (vagy inkább a fiatal felnõtt) már képes nyilatkozni

vallási, illetõleg nemzetiségi identitásáról, sõt valamilyen formában képes

kifejezésre juttatni azt az óhaját is, hogy szeretné, ha õt a csoportja

ismérveinek megfelelõen – például a csoportra jellemzõ sajátosságokat

figyelembe véve – kezelnék.70

2.2.

A 2004. évben érkezett panaszok,

illetve vizsgálataink bemutatása

Egy beadványozó hívta fel a figyelmünket arra, hogy három gyermekvédelmi

szakember Olaszországban járt azzal a céllal, hogy 40 állami gondozásban

lévõ (köztük vélelmezhetõen sok roma gyermek) római nyaralással

egybekötött örökbefogadásának részleteirõl tárgyaljon – a nyilvánosság kizárásával.

A panaszos az örökbefogadásnak álcázott emberkereskedelem

kapcsán utalt az Európai Parlament felkérésére Romániáról készített Emma

Nicholson-jelentésre, illetve a jelentést értékelõ – a világsajtó által ismertetett

– 2004. március 12-ei sajtótájékoztatóra. Megosztotta velünk a

sajtóhíreken alapuló félelmeit a szervkereskedelemrõl is, amelynek egyik

legveszélyeztetettebb célcsoportja a gyermekvédelmi intézményekbõl kikerült

(vagy még odatartozó, de szökésben lévõ) fiatalok.

Részletes tájékoztatást kértünk az ügyrõl a Nemzeti Család- és Szociálpolitikai

Intézettõl (NCSSZI), valamint az illetékes minisztériumtól is:

elsõsorban az örökbefogadásra vonatkozó eljárási szabályok betartására

kérdeztünk rá.

Az NCSSZI igazgatója válaszlevelében azt hangsúlyozta, hogy bár

nincs olyan magyar jogszabály, amely kifejezetten engedélyezné a Magyarországon

kívül történõ – az örökbefogadást megelõzõ – kapcsolatfelvételt,

de olyan sincs, amely direkt módon tiltaná.

Az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztériumtól pedig azt

114

70 Ilyen, például a vallási csoportokra jellemzõ sajátosságok lehetnek a speciális étkezési

szokások.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 114

közölte, hogy az üdültetéssel és az esetleges örökbefogadással kapcsolatos

elõkészítõ tevékenységet a minisztérium és a külföldi örökbefogadásokat

intézõ olasz Központi Hatóság végezte. A két fõhatóság minden

részletre kiterjedõ jegyzõkönyvet is aláírt. Csak azért nem folyt országos,

nagyobb nyilvánosságot kapó szervezkedés, mert a nyár közeledte miatt

erre nem volt már elegendõ idõ. A minisztérium – a megállapodásra is

hivatkozással – cáfolta a beadványozó feltételezéseit, mondván, hogy az

ügyben eljáró hatóságok a gyermekek biztonságáról gondoskodtak, s

hogy a nyaraltatást követõ esetleges örökbefogadások során valamennyi

magyar jogszabályt be fogják tartani.

Utóbb a sajtóból értesültünk arról, hogy a kiutazó 17 gyermek közül

néhányat olasz családok a magyar eljárási szabályok szerint (nem lerövidítve,

nem megkerülve azokat) örökbe is fogadtak.

2.3.

A Roma Sajtóközpont tényfeltáró riportjai alapján indult

vizsgálatunk

Mint e fejezet bevezetõ részében már említettük, 2004 végén azért került

ismét az érdeklõdés homlokterébe a roma gyermekek örökbefogadásának

a kérdése, mert a Roma Sajtóközpont (RSK) munkatársai két vidéki nagyvárosban

„tesztelték” a gyámhivatali munkatársak hozzáállását. 2004. november

16-án ketten, például magukat nem roma örökbefogadó szülõként

feltüntetve – tényleges szándékuk elleplezésével –, azt kérdezték a területi

gyermekvédelmi szakszolgálat munkatársától, hogy lehetséges-e, hogy az

általuk örökbefogadandó gyermek ne legyen roma: tehát az iránt érdeklõdtek,

hogy milyen „garanciák” állnak a rendelkezésükre annak érdekében,

hogy elkerüljék roma gyermek örökbefogadását.

Egy másik településen lényegében hasonló módszerrel élve – tehát valódi

szándékukat ugyancsak eltitkolva –, azt kérdezték, hogy megoldható-

e roma gyermekek örökbefogadása.

A sajtó – ideértve az egyes elektronikus médiumokat is – kép- és hangriportot

közölt a tesztelés eredményérõl, amelyek alapján az alábbi megállapítások

tehetõk:

• a gyámhivatalok, illetõleg a területi gyermekvédelmi szakszolgálatok

munkatársai tisztában vannak azzal, hogy a cigány kisebbséghez való

tartozás szenzitív adat, sõt tudnak arról is, hogy ezeket az eseteket

korábban a kisebbségi ombudsman már ellenõrizte;

115

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 115

• a gyakorlatban azonban áthidalják az adatvédelmi problémákat,

mert roma és nem roma gyermekek között – a külsõ jegyek, nevezetesen

a bõrszín alapján – készítenek olyan tartalmú feljegyzést, hogy

az illetõ gyermek „kreol” vagy fehér bõrû;

• a megszólaltatott munkatárs azt is elismerte, hogy „garantálni szinte

egyik gyermekrõl sem tudják, hogy nem… roma”;

• a szülõk formális vagy informális nyilatkozatát minden esetben figyelembe

veszik, egyébként pedig az etnikai hovatartozás kérdésében a

kijáró családgondozótól szereznek információkat;

• az etnikai hovatartozással kapcsolatos információk csupán a gyermekvédelmi

hatóságok személyes tapasztalatain, illetve feltételezésein

alapulnak, „származási statisztika” nincs, bár feltételezik, hogy

az országos nyilvántartásból feltehetõen ki lehetne választani olyan

cigány gyermekeket, akiket a potenciális örökbefogadó szülõk „már

többször visszadobtak”.

Az ügy kapcsán vizsgálatot indítottunk, és az abban való részvételre

felkértük az adatvédelmi biztost, valamint az Ifjúsági, Családügyi, Szociális

és Esélyegyenlõségi Minisztérium közigazgatási államtitkárát. Egyúttal

– még 2004. november végén – felkértük az RSK illetékesét arra, hogy

az eredményes vizsgálat érdekében küldjék meg részünkre azoknak a

magnó- és egyéb felvételeknek a másolatát, amelyek – feltételezésük szerint

– a gyermekvédelmi szakszolgálatok diszkriminatív gyakorlatát bizonyítja,

illetõleg az üggyel kapcsolatban további felvilágosítást is ad.

Többszöri sürgetésünk ellenére („személyi változásokra” hivatkozva)

ezeket az anyagokat e beszámoló készítésének az idõszakában sem küldték

meg részünkre, azonban konkrét ígéretünk van arra, hogy ezt a mulasztást

pótolják. Tehát a vizsgálat nincs lezárva, azonban az üggyel kapcsolatban

máris levonhatók bizonyos következtetések.

2.4.

Következtetések

Kétségtelen tény, hogy a cigánysággal szemben elõítéletesség, különbözõ

sztereotípiák a gyámügyi munka terén is jelentkeznek, illetõleg a gyermektelen,

az örökbefogadást is vállaló házaspároktól sem feltétlenül idegen

nézetek éreztetik hatásukat az örökbefogadással kapcsolatos ügyekben

is.

116

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 116

Általában akceptálható az örökbefogadó szülõk minden olyan kérése,

amely azt célozza, hogy minél többet tudjanak meg a családjukba befogadandó

gyermekrõl, így különösen tisztában kell lenni a gyermek egészségi

állapotával, általában megismerhetõ adottságaival.

A gyermekvédelmi szervek tehát szükségszerûen kezelnek személyes –

és ezek között ún. szenzitív – adatokat is, amelyeket általában nem hallgathatnak

el az örökbefogadó szülõk elõl.

Fentebb már utaltunk rá, hogy problémát okozhat a gyermek etnikai vagy

vallási hovatartozására vonatkozó – és esetleg a gyermekét állami gondoskodásba

adó szülõtõl származó – személyes adat kezelése. A Gyertv. idézett

rendelkezése ugyanis elõírja, hogy „a gyermek helyettesítõ védelme során…

figyelemmel kell lenni nemzetiségi vagy etnikai és kulturális hovatartozására”.

Ez a nyelvtani értelemben egyértelmûen kógensnek tekinthetõ szabály

azonban ellentmondani látszik annak a gyámügyekben is kötelezõ alapelvnek,

hogy minden intézkedés során alapvetõen a gyermek érdekeit kell szem

elõtt tartani, amely az állami gondoskodásban lévõ gyermekek esetében

nem jelenthet mást, mint a családba való kerülés biztosítását.

Nincs konkrét, már véglegesnek tekinthetõ álláspontunk ebben a kérdésben,

azonban e vizsgálat ürügyén is fontolgatjuk, hogy a kormányzat

illetékeseivel való konzultációt követõen kísérletet teszünk a jogi szabályozás

megváltoztatására is. Ugyanis kétségtelen tény, hogy a romák már

az állami gondoskodást nyújtó intézetekben is hátrányos helyzetben vannak

nem roma társaikkal szemben. Más szavakkal kifejezve: a cigány kisebbség

hátrányos helyzete – illetõleg hátrányos helyzetbe kerülése – már

a csecsemõkorban, az állami gondozásba vétellel megkezdõdik.

Ezzel a problematikával kapcsolatban le kell szögeznünk, hogy az emberi

méltóság alkotmányos elvével összeférhetetlennek tartjuk azt, hogy

az etnikai hovatartozás szerinti megkülönböztetésben az állam tisztségviselõi

bármilyen formában részt vegyenek, vagy akár hallgatólagosan is

közremûködjenek. A kisebbségi, illetõleg a vallási identitás – ha az a

gyermekkor bizonyos szakaszaiban egyáltalán meghatározható – nem képezheti

az alapját diszkriminációnak, és különösen nem eredményezheti

azt, hogy a gyermek sorsa egy sajátos kényszerpályára terelõdjék.

Tekintettel arra, hogy ebben a kérdésben mind a gyermekvédelemmel

foglalkozó szakemberek, mind a fõhatóságok egyetértenek, 2005 elsõ felében

tervezzük javaslataink végleges és egyeztetett formába történõ megfogalmazását,

amelyet valószínûleg egy sajtótájékoztató keretében fogunk ismertetni.

117

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 117

VI.

A kisebbségi jogok és adatvédelem

1.

A kisebbségi identitás kontra adatvédelem?

Az elmúlt évek országgyûlési biztosi beszámolóiban visszatérõen jeleztük

azt a problémákat, hogy a kisebbségi jogok és a személyes adatok védelméhez

fûzõdõ alkotmányos alapjogok – legalábbis látszólag – kollízióba

kerültek. Arra is volt példa, hogy néhány beadványozó külön-külön kérte

a kisebbségi, illetõleg az adatvédelmi biztos állásfoglalását, és az ennek

eredményeképpen született – nyilvánvalóan eltérõ megközelítésû – véleményeket

megpróbálta ütköztetni egymással.

Ez hivatalunk szempontjából nem jelentett mást, mint azt, hogy valós

vagy vélt adatvédelmi aggályokra hivatkozással megkísérelték háttérbe

szorítani az egyes kisebbségi jogok érvényesülését.

Ezekbõl az esetekbõl okulva igen jónak mondható munkakapcsolatot

alakítottunk ki mind az elsõ, mind a második adatvédelmi biztossal: a kisebbségi

és adatvédelmi aspektusokkal egyaránt bíró ügyekrõl tájékoztatjuk

egymást, konzultációkat folytatunk, és amennyiben indokolt,

együttes állásfoglalást adunk ki.71

Az Avtv. 2. § 2. pontjának értelmében ún. különleges adatnak – pontosabban

fogalmazva „különleges személyes adatnak” – minõsül „a faji eredetre,

a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásra… vonatkozó… személyes

adat”.

A különleges adatok kezelésére az Avtv. speciális – az általánosnál szigorúbb

– szabályokat állapít meg, ezek közül azt az elõírást szeretnénk

kiemelni, amelynek alapján – ha az adatkezelést, illetõleg annak módját

118

71 Ilyen együttes állásfoglalás kiadására került sor például 2004. április 15-én, amikor az

egyik beadványozó az Ebktv. végrehajtási kérdéseiben kért – mindkét országgyûlési biztos

kompetenciáját egyaránt érintõ – állásfoglalást. (A 2491/2004. számon iktatott dokumentumot

– annak informatív és tájékoztató jellege miatt közzé tesszük Beszámolónk Függelékében.)

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 118

törvény vagy egyéb megfelelõ szintû jogi norma nem szabályozza – különleges

adatot csak akkor lehet kezelni, ha ahhoz az érintett (az „adatalany”)

írásban hozzájárul. Az írásbeli hozzájárulásnak – ugyancsak az

Avtv. értelmezõ rendelkezései alapján – önkéntesnek és megfelelõ tájékozottságon

alapulónak kell lennie, és ki kell tûnnie belõle, hogy az adatalany

félreérthetetlenül beleegyezik az adatkezelésbe.

Ezeknek a szigorú szabályoknak a megalkotására az Alkotmány 59. §-

ában biztosított személyes adatok védelméhez fûzõdõ alapjog érvényesülésének

céljából, tehát garanciális okokból került sor.

Ugyanakkor a nemzeti és etnikai kisebbségi hovatartozásra (a továbbiakban

együtt: kisebbséghez tartozásra) vonatkozóan a Nektv. is tartalmaz

releváns szabályokat. E törvény ugyanis – igaz, meglehetõsen „elnagyolt”

módon – meghatározza a kisebbség fogalmát, majd a kisebbségi

közösségeket és a kisebbséghez tartozókat megilletõ speciális jogokat

(kollektív és egyéni kisebbségi jogok).

Miért nevezhetjük „elnagyoltnak” vagy – kevésbé kritikus megfogalmazással

élve – „nagyvonalúnak” a Nektv. által nyújtott definíciót?

Általánosságban véve elmondható ugyanis, hogy a legtöbb kisebbségi

csoport esetében az asszimilációs folyamat olyan mértékben vált elõrehaladottá,

hogy a hagyományos értelemben vett nemzetiségek részérõl –

legalábbis a dolgok jelenlegi állása szerint – csak ritkán merül fel valós

igény arra, hogy a közigazgatás – ideértve a bíróságokat is – ügyeikben az

anyanyelvükön folytassa le a különbözõ eljárásokat.

A Nektv. megalkotásával a jogalkotó célja azonban éppen az volt (lásd

preambulum), hogy megállítsa, vagy legalábbis mérsékelje a lakosság

többi részéhez viszonyítva számszerû kisebbségben élõ népcsoportok

asszimilációját, amelyek esetében el lehet mondani, hogy mint minden

kisebbségben lévõ csoport, eleve hátrányos helyzetben van a „többségi

társadalom”-hoz képest. A Nektv. tehát olyan jogokat, kedvezményeket

biztosított, ami egyértelmûen az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése szerinti

pozitív diszkriminációt (esélykiegyenlítést) célzó jogi normák közé sorolja

e jogszabályt.

Adatvédelmi szempontból igen fontos a Nektv. 7. § (1) bekezdésében

foglalt rendelkezés, amely szerint „valamely nemzeti, etnikai csoporthoz,

kisebbséghez… való tartozás vállalása és kinyilvánítása az egyén kizárólagos

és elidegeníthetetlen joga. A kisebbségi csoporthoz való tartozás kérdésében

nyilatkozatra senki sem kötelezhetõ.”

A Nektv. idézett rendelkezésével összhangban – amely a kisebbségi

119

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 119

identitás, és általában a kisebbségi lét vállalásának az abszolút önkéntességére

épül a Keretegyezmény 3. Cikkének 1. pontja még egzaktabban

fogalmaz: „Minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személynek joga

van szabadon megválasztani, hogy kisebbségként kezeljék-e vagy sem, és ebbõl

a választásából vagy a választásával összefüggõ jogainak gyakorlásából

semmiféle hátránya ne származzék.”

A kisebbségi identitás vállalása, illetõleg az abban a kérdésben való

döntés, hogy óhajt-e valaki élni a törvényben biztosított egyéni vagy kollektív

kisebbségi jogokkal, olyan – az egyes természetes személyekhez

kötõdõ72 – abszolút jog, amely az állam által nem korlátozható.

Az adatvédelmi törvény, valamint a kisebbségi jogok szempontjából

releváns jogi normák összevetésébõl egyértelmûen kitûnik, hogy az állam

nem jogosult – különösen nem az érintettek tudta és beleegyezése nélkül

– arra, hogy nyilvántartsa a különbözõ kisebbséghez tartozó polgárait.

Természetesen ez alól az általános szabály alól is vannak kivételek, hiszen

a közigazgatásnak és ezen belül a pénzügyi-gazdasági tervezésben részt

vevõ szerveknek szükségük van a lakosság összetételét hitelesen bemutató

statisztikai adatokra.

A Nektv. – éppen ennek az akceptálható állami (közigazgatási) igénynek

megfelelõen – szögezi le 8. §-ában, hogy „a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez

tartozó állampolgár joga, hogy kisebbséghez tartozását az országos

népszámlálás alkalmával titkosan és névtelenül megvallhassa”.

Az idézett jogszabályi rendelkezésbõl is kitûnõen a jogalkotó igen óvatosan

fogalmazott, amikor a népszámlálások alkalmával való identitásnyilvánítást

jogként írta le, hozzáfûzve az önkéntesség és a névtelenség

garanciáit. Ugyanakkor kétségtelen, hogy egy valóban anonim adatgyûjtés

csupán statisztikai célokat és természetesen az ezek figyelembevételével

kialakítandó állami-politikai célkitûzések meghatározását jelentené,

tehát direkt módon személyes adatok sérelmével nem járna,73 még akkor

sem, ha ezt a törvény imperativusként fogalmazná meg.

120

72 Természetes személyek döntése függ az egyén cselekvõképességétõl, hiszen gyermekek

esetében a szüleik gyakorolhatják a kisebbségi identitásból fakadó különbözõ jogokat. Legkézenfekvõbb

példa erre a gyermek nemzetiségi utónévvel történõ anyakönyveztetése vagy az

identitásának megfelelõ nevelés-oktatás kezdeményezése.

73 Ez a fajta statisztikai méréseken alapuló jogi szabályozás a környezõ országok gyakorlatában

sem ismeretlen, hiszen tudjuk, hogy egyes – jelentõs számú kisebbségi közösségek által lakott

– területeken, például Romániában, bizonyos nyelvi és egyéb kisebbségi jogok gyakorlását ahhoz

kötik, hogy a kedvezményezetti kör létszáma eléri-e az összlakosság bizonyos hányadát.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 120

2.

A kisebbségi identitással kapcsolatos adatok kezelésének

speciális problémái – néhány példaértékû eset

2.1.

Egy kifejezetten a roma fiatalok támogatására létrehozott szervezet

adatkezelési ügye

Több beadványozó azt sérelmezve fordult hozzánk, hogy a Magyarországi

Cigányokért Közalapítvány (a továbbiakban: Közalapítvány) a tanulmányi

ösztöndíjra pályázóktól – a visszaélésekre hivatkozással – azt kéri,

hogy az eredeti pályázati adatlapon szereplõ adataikat erõsítsék meg, az

ajánlást adó helyi cigány szervezet nyilatkozatát megváltozott tartalommal

szerezzék be újra, illetve ellenjegyeztessék is a pályázatukat az osztályfõnökkel,

vagy az igazgatóval.

A beszerzett iratok (a „megerõsítõ adatlap”, a hozzá csatolt tájékoztató

levél, az irodaigazgató nyilatkozata) alapján a következõket állapítottuk

meg:

A Közalapítvány a 2004/2005-ös tanév I. félévére benyújtott tanulmányiösztöndíj-

pályázatok feldolgozása során olyan visszaélésre utaló jeleket

észlelt, melyek alapján megalapozottan feltételezte, hogy nem roma

fiatalok tömegesen nyújtottak be tanulmányiösztöndíj-pályázatot a Közalapítványhoz

– miközben a pályázati kiírás kifejezetten cigány tanulókat

célzott meg. A Közalapítvány büntetõ feljelentést tett ismeretlen tettesek

ellen csalás, magánokirat-hamisítás, valamint ezekre való felbujtás és

más bûncselekmények elkövetésének alapos gyanúja miatt. A rendõrségi

nyomozás több megyében folyamatban van.

A kialakult helyzetre tekintettel, a Közalapítvány kuratóriuma a 2004.

november 19-ei ülésén egyhangúlag úgy döntött, hogy a beérkezõ pályázatokat

érvényesnek tekinti, de minden pályázónak meg kell ismételnie a

korábban benyújtott pályázatát egy „megerõsítõ adatlap” kitöltésével. A

„megerõsítõ adatlapon” ajánlást kértek valamely cigány szervezettõl oly’

módon, hogy a pályázatot benyújtó diáknak a helyi roma közösséghez tartozása

kérdésében is nyilatkoznia kellett, illetve az iraton az osztályfõnöknek

vagy az iskolai igazgatójának aláírását tartalmazó rész is található.

A közalapítvány irodaigazgatója szerint az osztályfõnök, illetve az iskolaigazgató

ellenjegyzésére azért volt szükség, mert a Közalapítvány

121

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 121

nem kérte a bizonyítvány és az iskolalátogatási igazolás ismételt benyújtását,

holott a tanulmányi átlagra és az oktatási intézmény hiteles adataira

feltétlenül szükség volt.

Ezzel szemben megállapítható volt, hogy ezek az adatok a Közalapítvány

rendelkezésére álltak, hiszen az elõzõleg benyújtott, s érvényesnek

elismert pályázat tartalmazza ezen információkat, vagyis sérült az Avtv.-

ben rögzített célhoz kötöttség elve.74

Megállapítható volt az is, hogy az osztályfõnök és az igazgató aláírására

a lap alján volt lehetõség, így igazolásuk kiterjedt a pályázó etnikai hovatartozásának,

sõt, az ajánló szervezet javaslata valóságtartalmának az

igazolására is, noha ilyen tartalmú állásfoglalás kiadására – az adatvédelmi,

a közoktatásról szóló és a kisebbségek jogairól szóló törvény alapján

– nem jogosultak.

Felhívtuk a figyelmet arra is, hogy, mivel a pályázat tartalmaz személyes

adatokat, illetve, az etnikai hovatartozásra való közvetett, de egyértelmû

utalása miatt különleges személyes adatot is magában foglal, az iskolának

a pályázati eljárásba való bevonása csak a legszükségesebb

mértékben helyénvaló.75 Vagyis: az iskolalátogatás tényének, az elért tanulmányi

átlagnak, az iskola adatainak az igazolása kérhetõ az intézménytõl,

azzal a megszorítással, hogy ezen adatok is a pályázati adatlapoktól

elkülönülõ íven, külön nyomtatványon legyenek benyújthatóak,

hogy a tanuló ne kényszerüljön származását olyan körben is megvallani,

vállalni, amit nem szeretne.

Jogellenes volt az is a Magyarországi Cigányokért Közalapítvány eljárásában,

hogy a kisebbségi önkormányzatoktól direkt módon várta el,

hogy nyilatkozzon egy-egy „ügyfél” etnikai hovatartozásáról.

Bár a Közalapítvány a 2004/2005-ös tanév I. félévére benyújtott tanulmányiösztöndíj-

pályázatok feldolgozása során észlelt visszaélésekre utaló

jelek miatt járt el így, vagyis annak érdekében kért nyilatkozatot a cigány

kisebbségi önkormányzatoktól, hogy a pályázat a valódi célját elérhesse,

azaz tényleg roma fiatalok tanulmányait támogathassa, de egy jogszerû célt

sem szabad jogellenes eszközökkel, módszerekkel megvalósítani.

A visszaélésékre az a fentiekben már idézett – a Nektv. 7. § (1) bekezdé-

122

74 Lásd: Avtv. 5. § (1)–(2) bekezdés.

75 Az egész eljárás meglehetõsen bürokratikus, hiszen a közoktatási intézményekben dolgozó

pedagógusok, igazgatók de facto tisztában vannak azzal, hogy hány roma tanuló jár az osztályba

vagy az iskolába, viszont az Avtv. rigorózus betartása megköveteli ezt a lényegében felesleges

adminisztrációt.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 122

sében deklarált – rendelkezés adott lehetõséget, hogy a kisebbséghez való

tartozás vállalása és kinyilvánítása az egyén kizárólagos és elidegeníthetetlen

joga: vagyis, azzal élhettek vissza egyesek, hogy a hatályos szabályozás szerint

a nemzeti és etnikai hovatartozásnak nincsenek külsõ, objektív ismérvei,

szempontjai, mérhetõ elemei, illetõleg az egyén identitásvállalása kérdésében

tett nyilatkozatának „felülbírálására” nincs lehetõség.

A Közalapítvány a jog nyújtotta „kiskapu bezárása” végett kért ajánlást

a cigány kisebbségi önkormányzatoktól, csakhogy „származásigazolás”

kiállítására (ahogy senki, úgy) e testület sem jogosult.

Az ajánló nyilatkozatoknak – az etnikai hovatartozás direkt megerõsítése

nélkül – általában véve helye lehet azonban, hiszen vélelmezhetõ,

hogy egy nemzeti-etnikai alapon létrejövõ szervezet csak az érintett közösség

tagját támogatja. Az ilyen ajánlás másodlagos, közvetett származási

igazolásként értékelhetõ, ami nem jogellenes, ugyanakkor része lehet

abban, hogy az ösztöndíjat valóban azok kapják, akiket a pályázat

kiírója támogatni kívánt.

Felhívtuk a Közalapítvány kuratóriuma elnökének a figyelmét arra is,

hogy külsõdleges szempontok alapján származásigazolás senkitõl sem

kérhetõ, de magát a pályázót fel lehet hívni az etnikai hovatartozásáról

való nyilatkozattételre. Mivel a kisebbségi pályázati programok célja a kisebbségekhez

tartozók támogatása és a pályázatokon való részvétel önkéntes,

a pályázóktól elvárható, hogy az ilyen programokban való részvétel

során – nem a nyilvánosság, de az elbíráló szerv elõtt – vállalják,

kinyilvánítsák hovatartozásukat. Vagyis, ha az adatkezelõ betartja az

adatkezelésre, adatbiztonságra vonatkozó szabályokat, illetve – az adatkezelés

célhoz kötöttségének elvére tekintettel – az adatokat csak a cél

megvalósulásához szükséges mértékben és ideig kezeli, akkor a pályázónak

az identitásáról való nyilatkoztatása nem jogellenes.

2.2

Adatkezelés „a nyílt utcán”

Egy újságcikk hívta fel a fegyelmünket egy kisváros segélykifizetési gyakorlatára.

Az újságíró felháborító diszkriminációról beszélt. Állítása szerint

a helyi cigányok postai úton nem kaphatják meg a segélyeket, míg

mások igen. A romák csak a „szégyenbódénál”, „órákig tartó” várakozással,

a „város szeme láttára” (a piac épületén belül), megszégyenítõ módon

juthatnak a szociális támogatáshoz.

123

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 123

A város jegyzõjétõl átfogó tájékoztatást kértünk, melybõl az derült ki,

hogy a szociális segélyre és gyermekvédelmi támogatásra jogosultak belátásuk

szerint maguk dönthetnek arról, hogy folyószámlára kérik-e folyósítani,

vagy a piacfelügyelõi helyiségben, illetve otthon kívánják-e átvenni

a kézbesítõtõl a nekik járó szociális juttatást. Aki nem a piacon veszi át a

segélyt, annak a kézbesítõ a lakcímére viszi. (A segélyezettek egy jelentõs

része csak azért döntött a piacfelügyelõi helyiség elõtti sorban állás mellett,

mert így pár órával korábban kaphatta meg a segélyt.)

A válasz meggyõzött minket arról, hogy a segélyezés során a polgármesteri

hivatal etnikai diszkriminációt nem követett el. Személyiségi jogi,

illetve adatvédelmi szempontból azonban az addigi segélyezési eljárást

kifogásolhatónak tartottuk, mert a megküldött iratok datálásából, és a

jegyzõ szóbeli kiegészítésébõl kiderült, az ügyfelek a választás lehetõségérõl

korrekt írásbeli tájékoztatást csak 2004. március 26-án kaphattak

elõször.

Felhívtuk a jegyzõ figyelmét arra, hogy a segélyezetti mivolt – ami a piacfelügyelõi

helyiség elõtti sorban állással – a vásártér teljes közönsége

számára nyilvánossá válik. Az Avtv. 2. § (1) bekezdése alapján ugyanakkor

a szociális rászorultság személyes adatnak, a Ptk. 81. § (1) bekezdése

alapján magántitoknak minõsülhet. Az érintett hozzájárulását mindkét

törvény a jogellenességet kizáró magatartásnak tekinti ugyan,76 de az önkéntes,

adott esetben a sorban állással, ráutaló módon megvalósuló jogkorlátozó

magatartást csak akkor tekinthetjük hozzájárulásnak, ha ennek

alternatíváiról is teljes körû információt kapott elõzetesen a jogosult.

Egyes, a sajtóban ismertetett állítások nyilvánvalóvá tették, hogy a tájékoztatás

elmaradása miatt volt néhány olyan személy, aki azért döntött

a piacfelügyelõ helyisége elõtti nyilvános várakozással megkapható segélyezési

mód mellett, mert nem ismert más lehetõséget. Ezért kezdeményeztük,

hogy a jegyzõ a pénzbeli szociális ellátásra jogosultakat minden

hónapban, a segélykifizetést minimum egy héttel megelõzõen, a helyben

szokásos formában, részletesen tájékoztassa a kifizetés mindhárom módjáról,

a kézbesítési körzetekrõl, illetve idõpontjairól. Kezdeményeztük

azt is, hogy a pénzbeli szociális ellátórendszerbe kerülõ új ügyfelet eleve

nyilatkoztassák arról, milyen kifizetési módon kíván hozzájutni az õt

megilletõ ellátáshoz.

Kezdeményezéseinket a jegyzõ elfogadta.

124

76 Lásd: az Avtv. 3. § (1), illetve Ptk. 75. § (3) bekezdésében foglaltakat.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 124

3.

Ki a cigány? – a jogi szabályozás anomáliái

Az adatkezelési-adatvédelmi problémákról általánosságban véve elmondható,

hogy azok másképp vetõdnek fel az egyes – jogi értelemben

elismert – nemzeti és etnikai kisebbségek esetében. A jogalkotó célja

mind az Avtv., mind a Nektv. megalkotásával az volt, hogy a személyes

adatok védelméhez fûzõdõ alkotmányos alapjogot – vagy ahogy az Alkotmánybíróság

interpretálta, az ún. „információs önrendelkezési jogot” –

biztosítsa, sõt különös garanciák beépítésével szavatolja a kisebbséghez

tartozó személyek részére.

Egyszerûbb megfogalmazással ez nem jelent mást, mint egyfajta jog

vagy lehetõség biztosítását a természetes személyek részére, hogy – döntésüknek,

egyéni elhatározásuknak megfelelõen – eltitkolhassák vagy vállalhassák

identitásukat. Mint valamennyi jogról, az identitás vállalásához

és kinyilvánításához (eltitkolásához) fûzõdõ jogról is el lehet mondani,

hogy a jog gyakorlása nagymértékben függhet bizonyos objektív körülményektõl.

Különösen ambivalens a helyzet a roma (cigány) kisebbség

esetében.

Ez a népcsoport ugyanis köztudottan rendelkezik olyan külsõ megkülönböztetõ

jegyekkel, amelyek megléte az identitás vállalásának eleve

egyfajta „természetes” korlátját jelenti. A „ki a cigány?” kérdésre ugyanis

többféle válasz adható. Ha a fentiekben ismertetett jogszabályok rendelkezései

alapján kívánjuk a választ megtalálni, akkor az minõsül a roma

kisebbséghez tartozónak, aki ténylegesen – esetleg bizonyos eljárási

szabályok betartása mellett – kinyilvánítja (vállalja) a cigánysághoz való

tartozását, azonban annak a jognak az érvényesítése, hogy õt ne kezeljék

a roma kisebbséghez tartozónak, meglehetõsen nehéz. A kisebbségi hovatartozásról

ebben az esetben ugyanis elsõsorban a „többségi társadalom”

dönt: szociálpszichológiai értelemben az minõsül romának, akit ebbe

a csoportba sorolnak, és ekként kezelnek.

A szociológia tudománya is ad bizonyos támpontokat e kisebbségi közösséghez

való tartozás megállapítására, azonban ez napjaink magyar

társadalmában egyre kevésbé alkalmazható. A szociológusok ugyanis – a

közösség történetére visszavezethetõen – az életmódhoz, a viselkedéshez,

a sajátos szokásokhoz, foglalkozási ágakhoz kapcsolják a roma kisebbség

szociológiai értelemben vett definícióját.

A kisebbséghez tartozók regisztrációjával vagy bármilyen nemû nyil-

125

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 125

vántartásával kapcsolatos leggyakoribb ellenérvek egyike (a másik az

adatvédelem) a múltra való hivatkozásban fogalmazódnak meg. Kétségtelen

tény, a XX. század tele volt olyan tragédiákkal, amelyek szinte

mindegyik magyarországi kisebbségnek súlyos fizikai és lelki károkat

okoztak. Ezért nincs mit csodálkozni azon, hogy az állami intézményekbe

vetett hit és bizalom nem túl erõs. Éppen ezért lenne igazán fontos, hogy

– amint ezt az e téren sikeresebb országok példája is mutatja – az állam

minden hivatalos képviselõje mindent megtegyen azért, hogy a bizalom

visszatérjen és kialakuljon a meggyõzõdés, hogy az Európai Unió tagjaként

ezek a félelmek már nem megalapozottak.

Ezért, meglehetõsen „álszentnek” és képmutatónak tûnik az a magatartás,

amikor olyan kérdésekre például, hogy hány roma lakik egy településen

vagy hány cigány származású embert foglalkoztat egy-egy munkahely,

az a cinikus válasz érkezik, hogy „az adatvédelmi törvény

elõírásainak tiszteletben tartása miatt ezt nem tudhatjuk”. Nem kevésbé

elgondolkodtató, amikor a kisebbségi választójog reformjával kapcsolatban

az az egyáltalán nem eurokonform, sõt kissé álszent ellenérv hangzik

el, hogy a kisebbségek tartanak a reformmal járó változásoktól, miközben

semmi sem történik e félelmek eloszlatása érdekében. Maradnak tehát

a – „kevéssé pontos” jelzõvel illethetõ – népszámlálási adatok, illetõleg

a szociológusok által kidolgozott, alapvetõen becslésen alapuló

módszerek.

Anélkül, hogy bárki személyes adatokhoz fûzõdõ jogait csorbítani szeretnénk,

megfontolás tárgyát képezhetné az alábbiakban körvonalazott

modell alkalmazása:

Álláspontunk szerint az információs önrendelkezési jogot nem sértené,

ha bármely kisebbséghez tartozó személy, vagy ilyennek minõsülõ közösség

jogérvényesítés céljából, illetõleg az állam vagy az önkormányzatok

által meghatározott esélyegyenlõségi célok elérése érdekében

hivatkozik kisebbségi mivoltára.

Nem tartanánk az Alkotmány 59. §-ában foglalt rendelkezéssel összeegyeztethetetlennek

azt sem, ha a törvény az említett önkéntes joggyakorlás

esetén – ilyen különösen például a nemzetiségi oktatás igénybe vétele

vagy kisebbségi önkormányzati választás kezdeményezése, illetve

ezen közjogi szerep vállalása77 – a törvény vélelmezné azt, hogy különleges

személyes adatai kezeléséhez az adatalany hozzájárult.

126

77 Ideértve az aktív és passzív választójog gyakorlását egyaránt.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 126

Ez a törvényi vélelem nem zárná ki a célhoz kötöttség elvének következetes

érvényesítését, legalábbis részben számûzné az egyes eljárásokból a

felesleges bürokráciát és – álláspontunk szerint – a jelenlegi társadalmi viszonyokhoz

alkalmazkodóbb, azoknak megfelelõbb jogi szabályozást vezethetne

be.

127

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 127

VII.

A foglalkoztatási diszkrimináció,

az egyenlõ bánásmódról szóló

törvény szabályai

Közismert tény, hogy csak a foglalkoztatási diszkriminációs ügyek elenyészõ

hányadában indul hatósági, bírósági eljárás, a jogsértések zöme

rejtve marad. A munkavállalók ugyanis tartanak attól, hogy késõbbi elhelyezkedési

esélyeiket rontják, ha fellépnek a diszkriminatív munkáltatói

döntéssel szemben.

Ennek tudható be, hogy az elmúlt években viszonylag kevés munkaügyi

panasz érkezett hozzánk. Jellemzõen a felvételi eljárás során tapasztalt

diszkriminációt sérelmezték, lényegesen kevesebben fordultak hozzánk

a munkaviszony jogellenes megszüntetése miatt. A hátrányos

megkülönböztetés vizsgálatát szinte kizárólag roma panaszosok kérték.

Az elmúlt évben mintegy 30%-kal emelkedett a foglalkoztatással öszszefüggõ

panaszok száma. Változott a bejelentett jogsértések jellege is,

nõtt a munkaviszony diszkriminatív megszüntetetését sérelmezõ panaszok

aránya. Tapasztalataink szerint egyre inkább köztudottá válik, hogy

a magyar jogrendszer tiltja a hátrányos megkülönböztetést. A jogtudat

fejlõdéséhez minden bizonnyal hozzájárultak azok a híradások, amelyek

az Ebktv. elõkészületi munkálatairól, illetve elfogadásáról szóltak. A

munkavállalók jelentõs része azonban még mindig nincs tisztában azzal,

hogy milyen jogorvoslati fórumokhoz fordulhatnak hátrányos megkülönböztetés

esetén.78

A munkajog területén már az Ebktv. hatályba lépése elõtt is voltak

128

78 Egyes felmérések szerint a munkavállalók számottevõ hányada alapvetõ jogait sem ismeri.

A beszámoló összeállításakor még csak a sajtóból értesültünk arról, hogy a munkaügyi tárca

a jogi tanácsadás, a jogszabályokról való tájékoztatás rendszerének átalakítását tervezi. E kérdés

jelentõségére tekintettel e helyütt is hangsúlyozzuk, hogy szeretnénk megismerni ezeket az

elképzeléseket, illetve készek vagyunk a döntéshozatal elõtti szakmai egyeztetésre is.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 128

olyan szabályok, amelyek lehetõvé tették volna a diszkrimináció elleni

hatékony fellépést.79 Ezek értelmezéséhez azonban más szemléletû jogalkalmazásra

lett volna szükség, mint az egyéb munkaügyi jogvitákban.

A 2000. évi tevékenységrõl szóló beszámolóban ismertettük egy panaszosunk

ügyét, aki munkaügyi bírósághoz fordult, mert roma származása miatt

nem alkalmazták egy meghirdetett szobalányi állásra. Keresetét az elsõ- és a

másodfokú bíróság is elutasította, ezért a jogi képviseletét ellátó Nemzeti és

Etnikai Kisebbségi Jogvédõ Iroda felülvizsgálati kérelmet nyújtott be. A Legfelsõbb

Bíróság a múlt évben az indítványnak helyt adott és a jogerõs ítéletet

hatályon kívül helyezte, valamint az elsõfokú bíróságot új eljárásra és új határozat

hozatalára utasította.

A Legfelsõbb Bíróság az Ebktv. rendelkezéseit közvetlenül még nem alkalmazhatta,

hiszen a korábbi jogszabályi környezetben lefolytatott bírósági

eljárások jogszerûségét kellett vizsgálnia. Annak azonban nem volt akadálya,

hogy az Mt. rendelkezéseit az idõközben hatályba lépett Ebtv.

elõírásaival összhangban értelmezze. Így jutott arra a következtetésre,

hogy a bíróságok a jogszabályt tévesen alkalmazták, amikor megosztották

a bizonyítási terhet, és a felperes bizonyítási kötelezettségét állapították

meg a munkáltatóval való tárgyalások megtörténtére vonatkozóan. A Legfelsõbb

Bíróság álláspontja szerint „a bizonyítási teher megfordításából következõen

elegendõ, ha a jogsérelemre hivatkozó fél bizonyítja azt a tényt, hogy

hátrány érte, ezt követõen a másik félnek kell kimentenie magát, bizonyítania,

hogy az egyenlõ bánásmód követelményét megtartotta. Ennek sikertelenségét a

terhére kell értékelni. A bíróság az alapos munkáltatói kimentést fogadhatja el

a bizonyítékok összességében való értékelése során.”80

Néhány eset ismertetésével szeretnénk bemutatni, hogy a gyakorlatban

hogyan alkalmazzuk a bizonyítási teher megfordítását.

Egy roma panaszos mûtõsnõként dolgozott egy kórházban, azonban a

próbaidõ alatt megszüntették közalkalmazotti jogviszonyát. Véleménye szerint

a felmondás egyetlen indoka az lehetett, hogy munkatársai elõítéletesek

voltak vele. Állítását azzal támasztotta alá, hogy a fõmûtõsnõ egy mûtét köz-

129

79 A korábbi beszámolókban részletesen szóltunk arról, hogy e rendelkezések egy része a

kezdeményezésünkre született meg.

80 A Legfelsõbb Bíróság határozatát BH 2004. 255. számon közzétették.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 129

ben a következõket mondta neki: „Láttál már vonót? Úgy kell befogni a fonalat

a mûszerbe, mint a vonóba.” A panaszos ezt a kijelentést a cigány származására

való utalásnak tekintette.

Az egyenlõ bánásmód követelményének megtartását a vizsgálat során a

kórháznak kellett bizonyítania. A kórház fõigazgatója arról tájékoztatott,

hogy a próbaidõ alatti azonnali hatályú felmondásnak kizárólag a munkavégzéssel

összefüggõ okai voltak. A panaszos szakmai gyakorlatlansága,

valamint a rátermettség és a közösséghez való alkalmazkodás hiánya miatt

nem volt alkalmas a mûtõsnõi feladatok ellátására. Az osztályon másik három

roma származású mûtõs is dolgozott, õk azonban soha nem tapasztaltak

megkülönböztetést származásuk miatt. A fõigazgató visszautasította

azt a feltételezést, hogy a fenti kijelentés a roma származásra való célzás

lett volna. Elmondása szerint a mûtõsi gyakorlatban „hegedûvonó technikának”

nevezik a varrófonal egy speciális befogását a kézi mûszerbe. A fõmûtõsnõ

operáció közben ezt a szakmai fogást említette. A módszerrõl

szóló szakmai ismertetõt a kórház megküldte részünkre.

A kórház ezzel a tájékoztatással eleget tett bizonyítási kötelezettségének.

Az egyenlõ bánásmód követelményének sérelmét ebben az ügyben

nem állapítottuk meg.

Az 1001/2004. (I. 8.) Korm. határozat értelmében nagyarányú létszámleépítést

hajtanak végre a MÁV Rt.-nél. A Vasúti Dolgozók Szabad Szakszervezetének

egyik területi szervezete az intézkedés végrehajtásának módját kifogásolta.

Az elõadottak szerint egy fõpályamesteri szakaszon a munkavállalók egy

részét egy kft.-hez helyezték ki. Valamennyi roma ebbe a körbe került, miközben

egyes nem roma karbantartókat annak ellenére tovább foglalkoztattak,

hogy kevesebb szolgálati viszonnyal rendelkeztek és szakirányú végzettségük

sem volt.

A panaszt a munkavállalók nevében küldte meg részünkre a szakszervezet,

így az identitásról szóló személyes nyilatkozatok hiányában is tényként

fogadtuk el azt az állítást, hogy a „kiszervezés” a roma karbantartókat

lényegesen nagyobb megoszlásban érintette, mint a nem romákat. Az

eljárás során így azt vizsgáltuk, hogy volt-e ésszerû, a munkavégzéssel

összefüggõ indoka ennek az aránytalanságnak.

Megkeresésünkre azt a tájékoztatást kaptuk a MÁV Rt.-tõl, hogy az

átszervezés a fõpályamesteri szakasz karbantartói létszámának 36,7%-át

130

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 130

érintette, vagyis 11 fõt. A válaszlevélben foglaltak szerint „a kihelyezésre

kerülõ, illetve a maradó létszám szakképzettségében, szolgálati idejében

aránytalanságok nincsenek (…) a kiválasztásnál nem a származás, hanem a

szakismeret és a terhelhetõség dominált”. A MÁV Rt. álláspontja szerint

„a munkáltatói jogkör gyakorlója a törvényben foglalt kötelezettségeit betartotta.

A kiszervezés során diszkriminációmentesen döntött.”

A válaszlevélhez mellékeltek egy kimutatást a fõpályamesteri szakasz

karbantartóiról. A táblázat a munkavállalók nevét, születési idejét, iskolai

végzettségét, szakképzettségét, vasúti szakképzettségét, szolgálatba

lépésének idejét és beosztását tartalmazta. Ennek áttekintését követõen

az alábbi megállapításokat tettük:

Az állományban maradó 19 fõ közül 5 fõnek nyolc általános iskolai végzettsége

van. Közülük négyen évtizedes munkaviszonnyal rendelkeznek,

egy pályamunkást 2002 márciusa óta foglalkoztatnak. A tovább foglalkoztatott

13 szakmunkás többsége géplakatos vagy fûtés- és csõhálózat-szerelõ

képesítéssel rendelkezik. Az állományban tartottak ugyanakkor két olyan

munkavállalót is, akiknek szakképzettsége szarvasmarha-tenyésztõ, illetve

bútorasztalos, és viszonylag rövid munkaviszonnyal rendelkeznek, 2002

májusa, illetve 2002 novembere óta foglalkoztatják õket.

A kihelyezett 11 munkavállaló közül 5 pályamunkás nyolc általánossal

rendelkezik, közülük egy fõt 1998 novembere óta alkalmaztak, a többieknek

évtizedes munkaviszonyuk van. A kft.-t által átvett öt szakmunkás

közül hárman géplakatos, illetve gépkarbantartó szakképzettségûek,

egyikük eredeti szakmája autószerelõ, egy pályamunkás pedig fûtés- és

csõhálózat-szerelõ. Mindannyian többéves munkaviszonnyal rendelkeznek,

vannak, akiket 1994-óta foglalkoztatott a MÁV Rt.

A kihelyezett és az állományban maradó munkavállalók közül egy-egy

fõnek van vasúti szakközépiskolai végzettsége.

A kihelyezett munkavállalók egy része tehát olyan szakképzettséggel

rendelkezett, amelyet vélhetõen hasznosítani tudott munkaköre ellátása

során. A kft.-hez átkerült karbantartók közül többen hosszabb idejû

munkaviszonnyal rendelkeztek, mint azok, akiket a MÁV Rt. tovább kívánt

foglalkoztatni. Ezek a tények megkérdõjelezték azon állítás hitelességét,

hogy a kiválasztás szempontja a szakismeret és a szolgálati idõ lett

volna. Nehezen hihetõ ugyanis, hogy egy alig két éve foglalkoztatott, bútorasztalos

vagy szarvasmarha-tenyésztõ szakképesítésû pályamunkás nagyobb

szakismerettel rendelkezzen, mint egy évtizedes munkatapasztalattal

bíró géplakatos.

131

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 131

A MÁV Rt. válaszlevelében az is olvasható, hogy a döntés meghozatalakor

a „terhelhetõség dominált”. Feltételezhetõen ezzel arra utaltak,

hogy a nagyobb munkabírású munkavállalókat kívánták tovább foglalkoztatni.

A munkáltatónak természetesen jogában áll, hogy ezt a szempontot

is figyelembe vegye, sõt akár ennek alapján rangsorolja a munkavállalókat.

Ez a nehezen megfogható és szubjektív mérlegelésen alapuló

indok azonban alkalmas lehet arra is, hogy ezzel próbálják leplezni a

diszkriminációt.

Az Ebktv. bizonyítási szabályai a munkavállalók jogainak védelmét, illetve

a bizonyítási nehézségek elkerülését szolgálják. Ezekre figyelemmel

a munkáltatónak olyan tényekre, körülményekre kellett volna hivatkoznia,

amelyek azt igazolják, hogy a megkülönbözetésnek az adott jogviszonnyal

közvetlenül összefüggõ, ésszerû indoka volt. A MÁV Rt. nem

adott kielégítõ választ arra a kérdésre, hogy ha nem a származás volt a kiválasztás

szempontja, akkor miért helyezték át a roma munkavállalókat

ilyen nagy arányban a kft.-hez.

A rendelkezésünkre álló adatok alapján tehát továbbra is fennállt annak

a gyanúja, hogy a létszámcsökkentés végrehajtása során sérült a roma

munkavállalók diszkriminációmentességhez fûzõdõ joga. Kezdeményeztük

ezért a MÁV Rt. vezetõségénél, hogy az egyenlõ bánásmód

követelményének érvényesülése érdekében vizsgálják felül a fõpályamesteri

szakasz munkavállalóit (karbantartóit) érintõ személyzeti döntést. A

MÁV Rt. a kezdeményezést nem fogadta el, azonban továbbra sem tudta

ésszerû indokokkal magyarázni az intézkedést.81

Miután az ország más megyéjébõl is érkezett hozzánk olyan jelzés,

hogy a létszámcsökkentés végrehajtása során diszkriminatív módon járnak

el, indokoltnak tartottuk, hogy erre az érintett minisztériumok figyelmét

is felhívjuk. A MÁV Rt. 2004-re vonatkozó létszámcsökkentési

programjának kidolgozása és a leépítendõ munkavállalói kör szerkezetének

korcsoport, nem, iskolai végzettség és területi eloszlás szerinti részletezettséggel

történõ meghatározása a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium

hatáskörébe tartozott. E tárca vezetõjét kértük fel ezért, hogy – az

esélyegyenlõség biztosításáért, valamint a foglalkoztatáspolitikáért felelõs

miniszterekkel együttmûködve – tegye meg a szükséges intézkedéseket

annak érdekében, hogy az intézkedéssorozat végrehajtása során ne

132

81 Vizsgálatunk lezárását követõen az érintett munkavállalók közül hárman munkaügyi bírósághoz

fordultak, így az ügyben további intézkedésre nincs lehetõségünk.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 132

sérüljön az egyenlõ bánásmód követelménye. A minisztérium megkeresésünket

a MÁV Rt. vezetõi részére azzal az ajánlással továbbította,

hogy az Ebktv.-ben foglalt alapelveket a létszámcsökkentés során maradéktalanul

vegyék figyelembe.

Az ismertetett ügyek jól példázzák, hogy a bizonyítási teher megfordítása

hatékonyan elõsegítheti a foglalkoztatási diszkrimináció feltárását.

A hozzánk érkezõ munkaügyi panaszok jelentõs részében azonban

nincs lehetõségünk vizsgálatot indítani, mert a munkáltató nem minõsül

hatóságnak, illetve közszolgáltatónak. Ezeket a beadványokat eddig a területileg

illetékes munkaügyi felügyelõségnek küldtük meg. 2005-ben

azonban bõvül a foglalkoztatási diszkrimináció elleni fellépésre jogosult

szervezetek köre, megkezdi mûködését az Egyenlõ Bánásmód Hatóság.

Ez szükségessé teszi, hogy e szervezetekkel közösen áttekintsük a munkaügyi

panaszok intézésének módját és a panaszosok érdekeit minél hatékonyabban

szolgáló eljárási rendet alakítsunk ki.

133

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 133

VIII.

A kisebbségi jogok érvényesülése

a rendvédelmi szervek munkájában

1.

A kisebbségi jogok és az igazságszolgáltatás

általános összefüggései

A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosához évek óta

érkeznek olyan panaszok, amelyek tágabb értelemben összefüggésbe

hozhatók a hazai büntetõ igazságszolgáltatás állapotával, illetve konkrétan

az egyes nyomozó hatóságok eljárásával – és az utóbbi idõben egyre

nagyobb gyakorisággal – a büntetés-végrehajtási intézetekben történt

eseményekkel a fogva tartás körülményeiben.

Ezek a panaszok – tárgyuk, illetõleg az érintett hatóság jellege szerint

– alapvetõen három csoportba sorolhatók:

1.1.

Az „igazságtalan elítélés” jelensége

Az elsõ csoportba tartoznak azok a beadványok, amelyekben a panaszos

a vele szemben indított büntetõeljárás tényét, az elmarasztalást vagy a

bíróság által kiszabott büntetés mértékét sérelmezi. Ezekben az esetekben

az ombudsman érdemi intézkedést – az ügyfél esetleg szükséges tájékoztatásán

(sokszor részletes kioktatásán) túl – nem tehet. (Ezen a

helyzeten nem változtatott az Obtv. 2001. december 20-án hatályba lépett

módosítása sem, amely pontosította – ún. „negatív hatásköri szabállyal”

egészítette ki – az országgyûlési biztosok kompetenciáját körvonalazó

29. §-t.)

A jogtalan, illetõleg igazságtalan felelõsségre vonást, elítélést sérelmezõ

panaszosok beadványaikat általában arra a hipotézisre építik fel, hogy

velük szemben az ügyükben eljárt hatóság – ideértve az ügyészséget és a

bíróságot is – nem volt kellõen elfogulatlan, sõt nemegyszer az elõítéletesség

gyanúját is megfogalmazzák. Ezekben az esetekben az Obtv. 19. §

134

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 134

(3) bekezdése szolgál eljárásunk alapjául, azaz a hatáskörünkbe nem tartozó

ügyre vonatkozó beadványt – a beadványt tevõ egyidejû értesítése

mellett – az arra hatáskörrel rendelkezõ szervhez tesszük át. (Ez értelemszerûen

azt jelenti, hogy az ártatlanságukra vagy egyéb törvénysértésre,

eljárási hibára stb. hivatkozó panaszosok beadványát megküldjük az ügyben

eljárt vagy eljáró bírósághoz, illetõleg a jogerõsen befejezett ügyek

esetében az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnökéhez.)

Amennyiben a büntetõeljárás még nem jutott el a vádemelés szakaszáig,

elvileg érdemben vizsgálhatjuk (vizsgálhatnánk), hogy az eljárás

során – vagy annak megindításával összefüggésben – történt-e olyan alkotmányos

jogokkal kapcsolatos visszásság, amely ombudsmani intézkedést

igényel. Azonban ezekrõl az esetekrõl általánosságban véve elmondható,

hogy hivatalunk (értsd: az országgyûlési biztos) nem

rendelkezik a nyomozó hatósághoz hasonló olyan jogosítványokkal,

amelyek alapján a bûncselekmény megalapozott gyanújának kérdésében

dönteni lehetne, illetve a nyomozó hatóságok „fegyvertárában” meglévõ

bizonyítási eszközök sem állnak rendelkezésünkre. Az ilyen esetekben

tehát általában azt az eljárást követjük, hogy felhívjuk a nyomozásfelügyeletet

gyakorló ügyész (megyei fõügyész) figyelmét a panaszosunk által

elõadott körülményekre, felkérjük arra, hogy a részére törvényben

biztosított felügyeleti jogosítványokkal éljen, és tájékoztasson minket a

véleményérõl. (Ez a gyakorlatban igen hasznos és kielégítõ módszernek

bizonyult: eljárásunkkal szemben nem fogalmazható meg ugyanis semmiféle

olyan aggály, amely az igazságszolgáltatás függetlenségét sértené

vagy befolyásolná, ugyanakkor a panaszos által felvetett – és általunk

közvetített – gyanú megalapozottsága vagy alaptalansága esetében korrekt

válasz születik.)82

135

82 Anélkül, hogy vindikálnánk magunknak a jogot az igazságszolgáltatási szervek mûködésének

– „belülrõl történõ” – értékelésére, az a tapasztalatunk, hogy az ilyen esetekben a kisebbségi

ombudsman által kiemelt szempontokat a különbözõ hatóságok is magukévá teszik,

és különösen ügyelnek arra például, hogy az egyenlõ bánásmódhoz való jog érvényesüljön, és a

diszkriminációnak még a látszata se merülhessen fel.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 135

1.2.

Rendõri atrocitásokról, illetõleg a rendvédelmi szervek

elõítéletességérõl.

A rendõrség eljárása ellen benyújtott beadványok

Ebbe a – második – csoportba sorolhatók azok a beadványok, amelyekben

a különbözõ eljárás alá vont személyek azt kifogásolják, hogy velük

szemben a rendõri fellépés erõszakos, nyers, modortalan, durva, összességében

véve tehát az emberi méltóságukat sértõ és az etnikai hovatartozásukkal

összefüggésbe hozható volt.

A különbözõ jogvédõ szervezetek – mindenekelõtt a Nemzeti és Etnikai

Kisebbségekért Jogvédõ Iroda (NEKI), valamint az Amnesty International

tapasztalataival egybevágóan – sajnos nem zárható ki, hogy a rendõri intézkedések

jellege, „kulturáltsága” erõsen függ a „célközönségtõl”. Néhány

esetben ugyanis, a rendõrök – de más rendvédelmi szervezetek munkatársai

is – hajlamosak egyfajta „leegyszerûsített” stílust alkalmazni mind a romákkal,

mind a fiatalkorúakkal, mind pedig a hajléktalanokkal szemben.

Ennek külsõ megnyilvánulási formái például a tegezõ beszédforma

(„csendõrpertu”) használata, és általában a Szolgálati Szabályzat rendelkezéseinek

kevéssé megfelelõ, „alakias” fellépés.83

Évek visszatérõ tapasztalatai azt igazolják, hogy az országgyûlési biztosi

jelentéseknek a rendvédelmi és általában az „erõszakszervekkel” foglalkozó

részei fokozott érdeklõdésre tartanak számot mind a sajtó, mind

a jogvédõ szervezetek, és az országgyûlési képviselõk részérõl. Ez nem

meglepõ, hiszen a diszkriminációnak valóban a legkirívóbb formája, ha

az erõszakos módon, sõt az állam szolgálatában álló hivatalos személyek

részérõl jut kifejezésre.

A rendszerváltás óta eltelt 15 év mérlegét tekintve azt kell megállapítanunk,

hogy a rendõrség és az állampolgárok közötti – egy jogállamban

mindenféleképpen kívánatosnak tartott – bizalmi viszony még nem alakult

ki, illetõleg nem szilárdult meg annyira, hogy az egyes rendõri intéz-

136

83 Az Amnesty International Magyarország 2004. május 26-án közzétett legutóbbi helyzetértékelõ

jelentésében „romák elleni diszkrimináció” címszó alatt több olyan esetrõl számol be,

amely a romákat megalázó rendõri bánásmód elõfordulását igazolja. Lásd a www.amnesty.hu címû

weblapon megtalálható jelentést. A NEKI 2005 februárjában tette közzé a 2004. évi eseteirõl

beszámoló Fehér füzetet, amely „Kártalanítási, rendõrségi, ügyészségi eljárások” cím alatt, külön

fejezetben ismertet olyan ügyeket, amelyek a romákkal szembeni büntetõeljárások diszkriminatív

jellegének gyanúját vetik fel. (A kiadvány beszerezhetõ a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogvédõ

Irodánál, illetõleg a Másság Alapítványtól.)

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 136

kedések mögött ne sejtenének sokan – sajnos idõnként nem alaptalanul –

elõítéletességet, etnikai diszkriminációt.

Összefoglalva a rendõri és egyéb rendvédelmi szervezetekkel kapcsolatos

tapasztalatainkat, azt állapíthatjuk meg, hogy 2004-ben és várhatóan

az elkövetkezendõ években is, vizsgálnunk kell olyan ügyeket, amikor

a bepanaszolt szervezet vagy intézmény fegyveres testület.84

Ezen esetek illusztrálásaképpen ebben a fejezetben, de külön címszó

alatt ismertetünk néhány olyan ügyet, amely példaértékû, illetõleg

amelyre – a sajtó által keltett hírverés miatt – joggal kíváncsi e Beszámoló

olvasója.85

Ebben az idõszakban is gyakorta tapasztaltuk, hogy a panaszosok a

fogva tartás miatt a rendõrség eljárását kifogásolták, holott az elõzetes

letartóztatás elrendelése a bíróság hatáskörébe tartozik. Az országgyûlési

biztos intézkedési lehetõségeinek korlátairól és a jogorvoslati lehetõségekrõl

minden panaszost kellõ alapossággal tájékoztattunk.

A beadványt tevõ levelében azt vélelmezte, hogy fia halálának körülményeit

nem vizsgálták meg kellõ alapossággal, és ez annak tudható be, hogy

cigány származású.

A panaszos fia közlekedési balesetben hunyt el, amelyet egy másik személygépkocsi

vezetõje okozott. A beadványozót a rendõrkapitányság tájékoztatta

arról a szabálysértési határozatról, mely szerint panaszos fia

ellen szabálysértés miatt indult eljárást az eljárás alá vont személy halála

miatt megszüntetik. Az indokolásból tudható meg, hogy az elhunyt a kérdéses

idõben szabálytalanul tartózkodott a helyszínen, a vele ütközõ gépkocsi

vezetõje viszont a KRESZ szabályait nem szegte meg, a baleset bekövetkezéséért

nem vonható felelõsségre. A levélíró azt kifogásolta, hogy

a határozatot részére hivatalból nem küldték meg, azt csak kérésre, fénymásolatban

kapta kézhez. A határozat ellen benyújtott panaszára nem

érkezett válasz. A rendõrkapitányság illetékesétõl kapott tájékoztatás

szerint a rendkívüli haláleset kapcsán az említett szabálysértési eljáráson

kívül más eljárást nem folytattak, a hatósági intézkedések mindegyikének

csupán az elhunyt által korábban állítólag elkövetett szabálysértést vizs-

137

84 E panaszok száma általában harmincas nagyságrendû, 2004-ben például 35 ilyen beadvány

érkezett. Ez az ügycsoport tehát, szemben a büntetés-végrehajtást érintõ panaszokkal,

nem mutatott sem látványos csökkenést, sem emelkedést.

85 Lásd: VIII. fejezet 2. címét.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 137

gáló eljárás szolgált alapul. Az ügyet megküldtük az illetékes fõügyészhez.

A fõügyészség a rendõrségi iratok felülvizsgálata alapján azt állapította

meg, hogy a rendõrkapitányság a helyszíni szemle során végzett és

az azt követõ vizsgálatával a panaszos fiának halálát okozó közlekedési

baleset bekövetkezésének körülményeit kellõ alapossággal feltárta. A fõügyészség

megállapította azt is, hogy a rendõrkapitányság valójában

rendkívüli haláleset kivizsgálását végezte, ezzel szemben a késõbbiekben

hibásan jelölték az ügyet szabálysértési ügyként. Az eljárási jogsértés hátrányos

eredménye abban nyilvánult meg, hogy – szemben az Áe. rendelkezéseivel,

melyek szerint a rendkívüli halálesetek kivizsgálásra irányuló

eljárást határozattal kell befejezni, s azt kézbesíteni kell az elhalttal közös

háztartásban élt, vagy ennek hiányában az ismert legközelebbi hozzátartozójának

– az eljárást nem határozattal zárták le, s ennél fogva azt a

panaszosnak mint hozzátartozónak nem kézbesítették. A fõügyészség intézkedett

annak érdekében, hogy a panaszolt ügyben a hiányokat pótolják,

illetõleg, hogy a jövõben a jogszabályok formai elõírásaira is legyenek

figyelemmel. A vizsgálat során nem merült fel olyan adat, amely arra

utalna, hogy panaszos fiának származása befolyásolta volna halála körülményeinek

kivizsgálását.

Azokban az esetekben, amelyekben a rendõrség tagjai által elkövetett

bántalmazást sérelmezték, a panaszt az illetékes fõügyészhez továbbítottuk.

A fõügyészségek vezetõi megtették a büntetõ eljárásról szóló törvényben

elõírt intézkedéseket, és azokról részletes tájékoztatást adtak.

A beadványt tevõ levelében azért fordult a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok

országgyûlési biztosához, hogy egy helyi rendõr ellen panaszt tegyen, mert

régóta zaklatta, alaptalanul igazoltatta fiát, aki ezért megkereste a helyi rendõrõrs

vezetõjét, hogy az említettek miatt panaszt tegyen. Várakozás közben

összetalálkozott a rendõrrel, aki más rendõrök jelenlétében „piszkos cigánynak”

nevezte õt, és fejbelövéssel fenyegette.

Megkerestük a megyei fõkapitányság vezetõjét, hogy a kérdéses ügyrõl

adjon tájékoztatást. Az õrsparancsnok jegyzõkönyvbe foglalta a sértett

által elmondottakat, majd az iratokat megküldték a rendõrkapitányságra.

A rendõrkapitány tájékoztatta a megyei ügyészségi nyomozó hivatal vezetõjét,

aki úgy nyilatkozott, hogy a bûncselekmény megalapozott gyanúja

nem állapítható meg, azt célszerû fegyelmi eljárás keretében vizsgálni.

A fegyelmi eljárás során meghallgatták az õrs épületében tartózkodó sze-

138

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 138

mélyeket, akik egybehangzóan elmondták, hogy a feljelentett rendõr a

panaszos fiával szemben sértõ, trágár kifejezéseket használt. A fiatalember

úgy nyilatkozott, hogy az elhangzott kijelentések számára sérelmesek

voltak, benne félelmet keltett az a körülmény is, hogy fegyverviselésre jogosult

rendõrtõl, rendõrségi szolgálati helyen hangzott el. Ugyanakkor

kijelentette azt is, hogy becsületsértés miatt magánindítványt nem terjeszt

elõ. A rendõr az eljárás során történõ meghallgatáson elismerte az

általa tett sértõ és fenyegetõ mondatok elhangzását. Kijelentette, hogy

nem a panaszos fiának kisebbségi mivolta motiválta cselekedetét. A

rendõrkapitányság vezetõje az õrsparancsnokkal, polgármesterrel, jegyzõvel

és a helyi cigány kisebbségi önkormányzat képviselõjével találkozót

kezdeményezett. A megbeszélés során tisztázták, hogy a rendõrõrs és a

helyi roma kisebbség között nem feszült a viszony, egyedi esetrõl, a sértett

és a feljelentett rendõr személyes konfliktusáról van szó. Ezt támasztja

alá az is, hogy a két fél több évre visszamenõleg jó barátinak minõsíthetõ

kapcsolatban volt. A fegyelmi eljárás megállapította, hogy a

rendõr megszegte a Rendõrségrõl szóló 1994. évi XXXIV. tv. 2. § (1)

bekezdésében,86 a Rendõrség Szolgálati Szabályzatáról szóló 3/1995. BM

rendelet 5. §-ában foglaltakat,87 továbbá cselekménye alkalmas a szabálysértésekrõl

szóló 1999. évi LXIX. tv. (Sztv.) 151. § (1) bekezdés a) pontjába88

ütközõ és minõsülõ veszélyes fenyegetés szabálysértés elkövetésének

megállapítására.

Figyelemmel arra, hogy ennek a szabályértésnek az elkövetése hivatalból

maga után vonja az eljárás lefolytatását, ami bírósági hatáskörbe tartozik,

a fegyelmi jogkör gyakorlója egyeztetett a városi bíróság büntetõ bírójával.

Értékelték a fegyelmi eljárás során megállapított tényeket, és

azokból arra következtettek, hogy a rendõr kijelentése alkalmas arra, hogy

a megfenyegetett személyben félelmet keltsen, és ez az elkövetési magatartás

a veszélyes fenyegetés szabálysértés megállapítását teszi lehetõvé. Tekintve,

hogy a szabálysértést a rendõrség hivatásos állományú tagja szolgá-

139

86 2. § (1) „… A Rendõrség tiszteletben tartja és védelmezi az emberi méltóságot, óvja az

ember jogait.”

87 5. § „A rendõr szolgálati feladatait a jogszabályokban, illetve a jogszabályok alapján az állami

irányítás egyéb jogi eszközeiben, a szervezeti-mûködési szabályzatban, a munkaköri leírásban

és az elöljárói rendelkezésekben meghatározottak szerint látja el.”

88 151. § (1) „Aki

a) mást félelemkeltés céljából olyan bûncselekmény elkövetésével komolyan megfenyeget,

amely a megfenyegetett személy vagy annak hozzátartozója élete, testi épsége vagy egészsége

ellen irányul, …”

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 139

lati helyén követte el, így azt a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak

szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. tv. (Hszt.) 119. § (2)

bekezdés89 alapján – figyelemmel az Sztv. 30. § (1) bekezdésére90 –, fegyelmi

eljárás keretében kell elbírálni.

A fegyelmi eljárás befejezése elõtt az ügy iratait ismételten bemutatták

az Ügyészségi Nyomozó Hivatal vezetõjének, aki azokat áttanulmányozva

kijelentette: büntetõeljárás indítását nem kezdeményezi, mivel bûncselekmény

nem történt.

A veszélyes fenyegetés mint szabálysértés elkövetése miatt a rendõrkapitányság

vezetõje, a Hszt. 123. § (1) bekezdés c) pontja alapján a rendõrt

jelentõs összegû pénzbírság fenyítéssel sújtotta. A fenyítés kiszabásánál

enyhítõ körülményként értékelte, hogy a rendõr cselekményét

megbánva teljes körû beismerõ vallomást tett, súlyosbítónak pedig azt,

hogy a cselekmény negatívan befolyásolhatja mind a lakosság, mind a helyi

roma közösség körében a rendõrség megítélését.

Országos érdeklõdést váltott ki az a sajtóhír, amely szerint az alföldi nagyvárosban

történt rendõri intézkedés során életét vesztette egy 19 éves fiatalember.

Az eseményt néhány napon belül sajátos „kisebbségi üggyé” alakította

az a körülmény – amely eredetileg nem szerepelt a hírekben –, hogy az

elhunyt cigány származású volt. Az elõbbiek miatt a nyomozást fokozottan

figyelemmel kísértük.

A fiatalember hozzátartozói és nyilatkozataik alapján jogi képviselõik

is kifejezték azt a gyanújukat, hogy a rendõri intézkedés jogtalan volt, és

hogy az, valamint a bekövetkezett eredmény összefüggésbe hozható az

egyébként irrelevánsnak tûnõ utóbbi adattal. Erre tekintettel – bár a hatósági

eljárás rendben folyt – vizsgálatot rendeltünk el, részletes tájékoztatást

kértünk a megyei fõügyésztõl, és munkatársaink személyes beszél-

140

89 (2) „Fegyelmi eljárás keretében kell elbírálni a hivatásos állomány tagjának azt a szabálysértését,

amelyet szolgálati helyen vagy a szolgálattal összefüggésben követett el.”

90 30. § (1) A fegyveres szervek (honvédség, határõrség, rendõrség, polgári védelem, vámés

pénzügyõrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, állami és hivatásos önkormányzati tûzoltóság,

polgári nemzetbiztonsági szolgálatok) hivatásos (szerzõdéses) állományú tagja által a szolgálati

viszony tartama alatt a szolgálati helyen, illetõleg a szolgálattal összefüggésben elkövetett

szabálysértést fegyelmi eljárás keretében kell elbírálni. A fegyelmi hatóság – amennyiben

elkobzás, illetõleg jármûvezetéstõl eltiltás szükségessége felmerül – a szabálysértési hatóságot

eljárása eredményérõl értesíti. Ha a szolgálati viszony a szabálysértés elbírálása elõtt megszûnt,

a szabálysértést a szabálysértési hatóság bírálja el.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 140

getéseket folytattak a helyi cigány kisebbségi önkormányzat tagjaival, a

rendõrkapitányság illetékes vezetõjével, a megyei fõügyész helyettesével,

valamint az eljárást folytató ügyészségi nyomozó hivatal vezetõjével.

A haláleset július 25-én történt, az „elsõdleges” intézkedéseket részben

a rendõrség nyomozó szerve végezte el, de már a helyszínen jelen

volt az ügyészségi nyomozó és a nyomozást már másnap elrendelte az

ügyészségi nyomozó hivatal, tekintettel arra, hogy a haláleset rendõri intézkedés

közben következett be.

Az ügyben megállapított tényállás a következõ:

Az említett napon, a kora esti órákban, a nagyáruházban szolgálaton

kívül, civil ruhában vásárolt a helyi rendõrkapitányság beosztottja. Ott

észrevette és felismerte J. R.-t, aki ellen több hatályos körözés volt elrendelve.

Õ is meglátta a rendõrt, személyesen ismerte, és mivel tisztában

volt rendõri mivoltával, ezért sietve menekült. A rendõr igazolványának

felmutatásával szolgálatba helyezte magát, és fennhangon megállásra

szólította fel a fiatalembert, el akarta fogni, hogy a rendõrkapitányságra

elõállíthassa. A közelben sikerült hátulról átkarolva elfogni õt, de az intézkedésbe

avatkozott a fiatalember testvére, és elõsegítette öccse menekülését.

Ez az elfogás és beavatkozás még többször megismétlõdött, végül

az üzletház mögötti homokos, gazos területen úgy sikerült elfogni J.

R.-t, hogy két szolgálaton kívüli rendõr kollégája segítségére sietett, és a

testvért testi kényszer alkalmazásával a közelbõl eltávolították.

A korábban a rendõr által már földre kényszerített J. R. öt percen keresztül

folyamatosan vergõdve próbált a fogásból kiszabadulni, majd hirtelen

elernyedt a teste. A rosszullétet észlelve a rendõr értesítette a mentõket,

vízzel és mesterséges lélegeztetéssel kísérelt meg segíteni. A

mentõk kb. 20 percig tartó újraélesztési kísérletei nem vezettek eredményre,

a mentõorvos megállapította a fiatalember halálának beálltát.

A helyszínen, majd a nyomozás során a hozzátartozók arra hivatkoztak,

hogy a rendõr a földre történõ leszorítás közben, a sértett arcát a homokba

nyomta, így halála fulladás következtében jött létre.

Az igazságügyi orvosszakértõi boncolás az elhalt testén több helyen talált

felszínes sérüléseket, és a belvizsgálat alkalmával ugyancsak kisebb

bevérzéseket és más sérülést, azonban ezek egyenként és együttesen is

nyolc napon belül gyógyulóak voltak, és az elhunyt halálával ok-okozati

összefüggésbe kétséget kizáróan nem hozhatók, létrejöhettek a leírt menekülés-

üldözés és dulakodás során, illetve annak következtében. A halál

okaként a szakértõ az elhaltnál hosszabb ideje fennálló szívbetegséget je-

141

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 141

lölte meg, kimondta, hogy a halál természetes úton, szívizombántalom

eredetû szívelégtelenség miatt következett be. A szakértõ vizsgálta az

esetleges homokbelégzés, homokba fulladás kérdését is. Megállapította,

hogy homok a légutakban nem volt több, mint ami a nyelvrõl az újraélesztési

kísérlet során, vagy amennyi belégzéssel bekerülhet homokos,

poros talajon való dulakodás közben. Ez pedig fulladásos halál alapja

nem lehet. Kívülálló szemtanúk vallomása is alátámasztja ezt a szakvéleményt.

Megállapította tehát a szakértõ, hogy a sértett halála a rendõri intézkedéssel

ok-okozati kapcsolatban nem álló, gyógyíthatatlan szívbetegsége

következtében állt be, de feltehetõ, hogy a halál bekövetkezésének

idõpontját elõrehozhatta az intézkedéssel együtt járó, hirtelen fellépõ,

fokozott fizikai, illetve pszichikai terhelés.

Vizsgálni kellett tehát, hogy a halál bekövetkezéséért terhel-e valakit

büntetõjogi felelõsség, megállapítható-e az intézkedéssel összefüggésben

szándékos vagy gondatlan szabálysértés.

Az emberölés bûntettének szándékos elkövetése kizárható volt, az ölési

szándék, illetve az elkövetési magatartás és a halálos eredmény közötti

kapcsolat hiánya miatt.

A halált okozó, foglalkozás körében elkövetett veszélyeztetés bûncselekmény

megvalósulásához foglalkozási szabályszegés szükséges, azonban

a nyomozás megállapítása szerint a rendõr magatartása az elfogáshoz

szükséges mértékûnek és azzal arányosnak tekinthetõ, foglalkozási

szabályszegést tehát nem lehetett megállapítani.

Végül gondatlanságból az követi el a bûncselekményt, aki elõre látja

magatartásának lehetséges következményeit, de könnyelmûen bízik azok

elmaradásában, vagy aki a következmények lehetõségét nem látja elõre,

mert a tõle elvárható figyelmet vagy körültekintést elmulasztja. A nyomozás

adatai szerint a rendõr az intézkedéskor nem tudott és nem is tudhatott

J. R. betegségérõl, mint ahogy errõl sem az elhunytnak, sem hozzátartozóinak,

és ami szintén lényeges, háziorvosának sem volt tudomása.

Tekintve, hogy a fiatalember halála a rendõri intézkedéssel ok-okozati

összefüggésben nem álló gyógyíthatatlan betegség miatt következett be,

melyért büntetõjogi felelõsség senkit nem terhel, a nyomozást meg kellett

szüntetni.

A megszüntetõ határozat ellen bejelentett panaszt a Legfõbb Ügyészség

elutasította.

Az elhunyt családja által meghatalmazott ügyvédek pótmagánvád in-

142

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 142

dítványt terjesztettek elõ. A bíróság az ügyben még nem határozott. A

vizsgálat nem igazolta azt a feltevést, hogy a rendõr fellépése összefüggésben

állt volna J. R. származásával.

1.3.

A büntetés-végrehajtási intézetekbõl érkezõ panaszok

Ebbe az ügyfélkörbe azok a panaszosaink tartoznak, akik az ország valamely

büntetés-végrehajtási intézetében a jogerõsen kiszabott, végrehajtandó

szabadságvesztés büntetésüket töltik.

Már a korábbi évek beszámolóiban is írtunk arról, hogy e panaszokra

sokszor egyfajta végsõ „segítségkérés” jellemzõ, amikor az elítélt – a számtalan

hatósági (rendõri, ügyészi, bírói) fórum eredménytelen megkeresésén

túl megpróbálja ártatlanságát bizonyítani vagy büntetése enyhítésének

szükségességét az országgyûlési biztos segítségével érvényesíteni.

Mint fentebb már elmondtuk, a „res iudicata”-nak minõsülõ, tehát a bíróság

által jogerõsen eldöntött ügyekben, az országgyûlési biztos csak közvetítõi

szerepre vállalkozhat: az elítéltek által utólag feltárt, esetlegesen

akár perújításra is okot adó körülményeket, bizonyítékokat – indokolt

esetben saját véleményünkkel is kiegészítve – továbbítjuk az Országos

Igazságszolgáltatási Tanács elnöke részére. (A bíróságokat ez esetben semmiféle

értesítési, jelzési kötelezettség velünk szemben nem terheli, így a

különbözõ panaszosok ügyeinek további sorsáról tudomásunk nincs.)

Figyelmet érdemelnek azonban azok a panaszok, amelyek a bv. intézetek

egyes intézkedésével, döntéshozatali eljárásával kapcsolatban merülnek

fel.

Nyilvánvaló – bár bizonyos esetekben nem teljesen egyértelmû és magától

értetõdõ – dolog, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési

biztosához elsõsorban azok a panaszosok fordulnak, akik az elítélésükkel,

fogva tartásukkal kapcsolatban felmerült problémákat az

identitásukkal, a velük szemben megnyilvánuló elõítéletességgel hozzák

összefüggésbe.

A cigány kisebbséghez tartozó elítéltek gyakran panaszolják, hogy nehézségekbe

ütközik számukra a hozzátartozókkal (feleséggel, testvérekkel,

gyermekekkel stb.) való kapcsolattartás. A büntetés-végrehajtási jogban ismert

az ún. „láthatási jog”. Kétségtelen tény, hogy egy többszörösen hátrányos

helyzetben lévõ, igen szegény sorban élõ nagy létszámú család utazása

szinte elviselhetetlen költségeket ró a hozzátartozókra, ezért – az egyéb

143

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 143

humanitárius szempontokon kívül – már ez okból is megfontolandó, hogy

a büntetés-végrehajtás helyszínéül az elítélt családjának lakóhelyéhez közeli

vagy távoli települést jelölnek.

Az elítélteknek a hatályos jogszabályok alapján lehetõségük van arra,

hogy bizonyos esetekben eltávozást, szabadságot, büntetés-félbeszakítást

stb. kérjenek, de emellett kérelmezhetik azt is, hogy a lakóhelyükhöz (a

hozzátartozóikhoz) közelebb lévõ bv. intézetben folytathassák szabadságvesztés

büntetésük letöltését.91 Az ilyen kérelmek elutasítása vagy figyelmen

kívül hagyása esetén – amikor ténylegesen megalapozottnak, illetve

akceptálhatónak tartottuk az elítélt kérelmét –, nem egy esetben

„interveniáltunk” a bv. országos parancsnokánál annak érdekében, hogy

a kérelmezõ ügye kedvezõbb elbírálást nyerjen.

Megelégedetten kell nyugtáznunk, hogy a Büntetés-végrehajtás Országos

Parancsnoksága illetékes munkatársai és mindenekelõtt maga a parancsnok

példaértékû együttmûködésrõl és rugalmasságról tett tanúbizonyságot

ezekben az ügyekben: ezért számtalan, egyéni tragédiával

beárnyékolt emberi sors enyhítését sikerült elérnünk.

E fejezet lezárásaként – mielõtt rátérnénk az egyes jellemzõ rendõrségi

és büntetés-végrehajtási ügyek bemutatására – tényként kell megállapítani

azt is, hogy a különbözõ bv. ügyekbõl származó panaszaink száma 2004-

ben a korábbi évek ügyszámához képest kiemelkedõen, 66%-kal nõtt.

A statisztikai adatok – véleményünk szerint – önmagukért beszélnek.

A kisebbségi ombudsmannak nemcsak joga, hanem kötelessége is foglalkozni

e beadványozói kör sajátos problémáival.

A panaszok keletkezésének tényleges okai között nagy szerepet játszik

például a túlzsúfoltság, amely hozzájárulhat ahhoz, hogy a fogva tartottak

és a bv. személyzet között gyakran konfliktusok és feszültségek alakuljanak

ki, amelyek nem kívánatos „összetûzésekhez” és ezek nyomán

különféle panaszok keletkezéséhez vezetnek. Másrészt munkatársaink

helyszíni vizsgálatai, személyes beszélgetéseik az elítéltekkel hozzájárultak

ahhoz, hogy „jogvédõ tevékenységünk” a szabadságvesztés büntetését

töltõ emberek körében ismert legyen, és így egyre többen forduljanak

hozzánk leveleikkel.

A beadványt tevõk közül sokan jogi támogatást kérnek tõlünk. Ilyen esetekben

az Igazságügyi Minisztérium által mûködtetett Antidiszkriminációs

144

91 Lásd: A büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. törvényerejû rendelet

(BV Kódex).

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 144

Szolgálat megyei képviselõinek segítségét kérjük. A Hálózatban dolgozó

ügyvédek feladata egy olyan jogsegélyszolgálat mûködtetése, ami kifejezetten

azokra az ügyekre terjed ki, amelyekben az ügyfelet cigány származása

miatt érte jogsérelem. Ennek keretében az ügyvédek jogi tanácsot adnak

és a bíróság elõtt képviseletet látnak el, mindezeket ingyenesen végzik.

A fogva tartott beadványában segítséget kért más ügyvéd biztosításához,

mert úgy vélte, kirendelt ügyvédje nem látja el megfelelõen védelmét és roma

származása miatt hátrány érheti a büntetõ eljárás során.

A bírósági tárgyaláson való képviseletre felkértük a Hálózat megyei

képviselõjét, aki az ügy iratait, és a korábbi tárgyalás jegyzõkönyvét megvizsgálva

meggyõzõdött arról, hogy a panaszost nem kisebbségi származása

miatt érte jogsérelem. Ugyanakkor nyilvánvalóvá vált, hogy a korábbi

védõ nem megfelelõen látta el szakmai tevékenységét. Ennek alapján a

bíróság új ügyvédet rendelt ki.

Néhány jellemzõ esetet szeretnénk bemutatni az átszállítással és a

büntetés-végrehajtási intézetek személyzetével kapcsolatos beadványok

közül.

A szabadságvesztés büntetését töltõ levélíró azt kérte, hogy látogató fogadása

céljából szállítsák át a lakóhelyéhez közelebbi büntetés-végrehajtási intézetbe.

Beadványában leírta, hogy családját hónapok óta nem látta. Látogató fogadása

céljából benyújtott átszállítási kérelmét az intézet parancsnoka

elutasította. Felesége betegsége, a nagy távolság és a nehéz körülmények miatt

nincs lehetõsége családjával találkozni.

A szabadságvesztés-büntetésüket töltõk büntetés-végrehajtási intézetben

történõ elhelyezésével kapcsolatban a büntetések és intézkedések

végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. törvényerejû rendelet (Bv. Kódex) 24.

§-a tartalmaz rendelkezéseket, ezek szerint a szabadságvesztést a bíróság

által meghatározott fokozatban és a büntetés-végrehajtási szervezet által

kijelölt, lehetõleg az elítélt lakóhelyéhez legközelebb esõ büntetés-végrehajtási

intézetben hajtják végre. Az elítéltek kötelezettségeire és jogaira

vonatkozó rendelkezéseket a Bv. Kódex III. címe tartalmazza. Ezen belül

szabályozzák az elítélt hozzátartozóival való kapcsolattartást, mely szerint

az elítélt jogosult:

145

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 145

• a hozzátartozóival, valamint az általa megjelölt és a büntetés-végrehajtási

intézet által engedélyezett személyekkel való levelezésre, a levelek

gyakorisága és terjedelme nem korlátozott,

• legalább havonként látogató fogadására.

Ezen túl lehetõség van arra, hogy a fogva tartott vagy hozzátartozója

egyaránt kérelmezze, hogy kifejezetten látogató fogadás céljából történjen

a lakóhelyhez közeli intézetbe történõ szállítás.

Megkeresésünk alapján a büntetés-végrehajtás országos parancsnokának

kedvezõ döntése szerint a fogva tartottat lakóhelyéhez közelebbi

büntetés-végrehajtási intézetbe szállították, ahol megszervezték a hozzátartozóival

történõ látogatást.

A fogva tartott beadványában azt panaszolta, hogy büntetés-félbeszakítási

kérelmét – amelyet lakásfelújítási munkálatok elvégzésére hivatkozva nyújtott

be – elutasították.

A Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnoksága által kiadott határozatban

az elutasítás indokaként az szerepelt, hogy az elvégzett környezettanulmány

szerint a panaszos rokonai között több olyan személy is van, aki

nagy valószínûséggel tudna segíteni a halaszthatatlan munkálatok elvégzésében,

valamint megállapították, hogy a család a felújításhoz szükséges építõanyaggal

nem rendelkezik. Mindezek alapján, valamint figyelembe véve

azt, hogy a munkálatok finanszírozását igazoló dokumentumokat felmutatni

nem tudott az elítélt, a büntetés-félbeszakítási kérelem a parancsnokság

szerint nem volt indokolt. A panaszos élt a fellebbezés lehetõségével, azonban

az Igazságügyi Minisztérium politikai államtitkára sem adott helyt a

kérelemnek.

Több panasz is érkezett a büntetés-végrehajtási intézet személyzete ellen.

Egy elítélt beadványában arra panaszkodott, hogy „problémái” vannak a

bv. intézet személyi állományával, akik õt több ízben „lecigányozták”, tettlegességgel

fenyegették. Ezen felül azt állította, hogy nevelõi alaptalan javaslattal

elvették a „kedvezményét”.

A beadvánnyal kapcsolatban az illetékes megyei fõügyészhez fordultunk,

aki az ügyet kivizsgálva a következõ tájékoztatást adta.

A panaszos azon állítása, hogy nevelõi „valótlan adatokat tartalmazó ja-

146

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 146

vaslattal megfosztották kedvezményétõl”, szubjektív érzületén alapszik, tekintve,

hogy a vizsgálat megállapította, hogy a feltételes szabadságra bocsátás

kapcsán született nevelõi elõterjesztés minden vonatkozásában tényszerû,

és a nevelõ megalapozott véleményét tartalmazza. A panaszos a

feltételes szabadságra bocsátás tárgyában tartott bírói meghallgatás után,

onnan távozva sértõ megjegyzéseket tett a bíróra és a nevelõnõre. Az e cselekményei

miatt indított fegyelmi eljárás során keletkezett iratok szerint

egyértelmû volt, hogy a törvényesen beszerzett bizonyítékok alapján állapították

meg a fegyelemsértés elkövetését. (Egyébként a megyei bíróság tanácsa

hozott az ügyben jogerõs végzést.) A panaszos azon állítása, hogy a

bv. intézet munkatársai többször „lecigányozták” és tettlegességgel fenyegették,

a vizsgálat szerint nem volt bizonyítható. A panaszos által kezdeményezett

hivatalos eljárásban ellene elkövetett bántalmazás gyanúja miatt

lefolytatott és jogerõsen lezárt katonai ügyészségi nyomozás során nem

volt megállapítható bûncselekmény elkövetése.

Mindezeken túl a fõügyészség arról is tájékoztatott, hogy az elítéltet

tiszteletlen magatartása miatt ismételten magánelzárás fenyítéssel sújtották

és büntetés-végrehajtási fokozatának súlyosítására tett elõterjesztést

a bv. intézet.

Egy másik esetben a panaszos szintén azt sérelmezte, hogy az õrök részérõl

számtalan atrocitás érte, véleménye szerint ezek a sérelmek elõéletével és kisebbségi

származásával állnak összefüggésben. Beadványában kifogásolta

azt is, hogy az általa több alkalommal kiadott kérelmi lap mindig elakadt a

„nevelõségen”.

Az elõzetes letartóztatásban lévõ panaszos ügyében a büntetés-végrehajtási

intézet vezetõje vizsgálatot rendelt el, amelynek alapján a következõket

állapították meg:

Személyes meghallgatáskor a panaszos elmondta, hogy problémái akkor

kezdõdtek, amikor egy adott idõszakon belül indokolatlanul gyakran

helyezték át más-más zárkába. A gyakori áthelyezéseket személye elleni

„támadásként” értékelte. A bv. intézet parancsnoka tájékoztatott bennünket

arról, hogy valóban gyakran volt szükség az áthelyezésre, de ennek

okai a következõk.

Az intézet a fogva tartottakat a befogadásukat követõen differenciáltan

helyezi el. Egyrészt figyelembe veszi a jogszabály által meghatározott elkülönítési

szabályokat, valamint nagy szerepet játszanak a nevelõi szempontú

147

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 147

differenciálások (a visszaesés foka, testi adottságok, korábbi fogva tartása

ideje alatt keletkezett és rendelkezésre álló adatok, információk, életkor,

esetlegesen meglévõ személyes ellentétek, biztonsági csoportba sorolás, a

fogva tartott személyisége stb.). A fogva tartott gyakori áthelyezése azzal is

összefüggésben állt, hogy zárkatársai nagy börtönrutinja, illetve testi adottságai

miatt féltek tõle. Az áthelyezések során az intézetnek elsõsorban azt

kell figyelembe venni, hogy a fogva tartottak elhelyezésével kapcsolatosan

az intézet mûködése, rendje ne kerüljön veszélybe.

A parancsnok tájékoztatást adott arról is, hogy az intézet kb. 160-

170%-os helykihasználtsággal mûködik. Mindezek alapján több olyan áthelyezésrõl

is dönteni kell, mely a rendelkezési jogkör gyakorlója által

meghatározott elkülönítési szabályok maximális betartását szolgálja.

Így tehát a panaszos áthelyezései nem személyes indíttatásúak és egyáltalán

nem állnak összefüggésben kisebbségi származásával.

A meghallgatás során a fogva tartott elõadta, hogy a felügyelet részérõl

több olyan inzultus is érte, melyet úgy értékelt, hogy azok kifejezetten

ellene irányultak és származásával, elõéletével állnak összefüggésben.

Ezzel kapcsolatosan azonban nem kívánt konkrétumokat, illetve személyeket

megnevezni. A meghallgatás során újabb problémát nem jelzett,

illetve azt állította, hogy panasza elküldését követõen nem érték hátrányos

megkülönböztetések.

A panaszos a nevelõi szakterülettel kapcsolatosan azt a problémáját

említette, hogy az intézet vezetése felé személyes meghallgatása iránti

kérelmei nem jutottak el. A fogva tartott ezt követõen hozzátette, hogy

személyesen többször meghallgatta az intézet parancsnoka, parancsnokhelyettese,

a fogva tartási ügyek osztályvezetõje, illetve a nevelõje is. Ez a

kijelentés tehát ellentmond annak, hogy az ilyen jellegû kérelmei nem

kerülnének továbbításra.

A panaszos többszöri kérésre sem volt hajlandó sérelmeit részletesen,

tanúk, személyek megnevezésével, idõpont megjelölésével alátámasztva

igazolni, így a bv. intézet parancsnoka tájékoztatása alapján a beadványban

szereplõ panaszok valóságtartalmát nem lehetett bizonyítani. Ennek

ellenére az intézet parancsnoka intézkedést adott ki az érintett szakterületek

vezetõinek, hogy a panaszos ügyeiben nagyobb körültekintéssel, illetve

odafigyeléssel járjanak el, valamint felhívta a személyi állomány figyelmét

a jogszabályokban meghatározott bánásmód szabályainak

betartására, a hátrányos megkülönböztetés minden fajtájának tilalmára.

148

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 148

IX.

Az országgyûlési biztos és munkatársai

kül- és belföldi programjainak

bemutatása

Január

21. A Barátság címû kulturális folyóirat, valamint a nemzeti és etnikai

kisebbségi jogok országgyûlési biztosa gyermekrajzpályázatot hirdetett

A mi Európánk címmel, amelynek díjkiosztó ünnepségére és a

rajzokból készített kiállításra az Országgyûlési Biztosok Hivatalában

került sor.

29–30. A Commission For Racial Equality meghívására Regényi Eszter

jogi referens Dublinban részt vett azon a szemináriumon, amely az

EU 43/2000 direktívájának fényében a szolgáltatásokhoz való hozzáférés

és a megerõsítõ intézkedések témakörével foglalkozott.

Február

2–5. Az Új-Zéland-i emberi jogi biztos, valamint az ENSZ emberjogi fõbiztosának

meghívására Kaltenbach Jenõ részt vett és elõadást tartott

a faji vagy etnikai diszkriminációval foglalkozó emberjogi biztosok

nemzetközi tanácskozásán Aucklandban.

20. A kisebbségi biztos részt vett az ECRI antiszemitizmusról szóló 8.

számú általános ajánlását elõkészítõ munkacsoportjának ülésén Párizsban.

25. A Világbank és a Nyílt Társadalom Intézet szervezésében került sor

Budapesten a cigány/roma tanulók oktatásával kapcsolatos nemzetközi

értekezletre, amelyen Kaltenbach Jenõ is elõadást tartott a kisebbségi

oktatás problémáiról Magyarországon.

149

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 149

Március

3. Az Új Évezred Alapítvány felkérésére Kaltenbach Jenõ részt vett a

Kisebbségek a VIII. kerületben elnevezésû lakossági fórumon, ahol

aktuális kisebbségi kérdésekrõl tartott elõadást.

4–5. Regényi Eszter jogi referens Dublinban részt vett az Európai Unió

Esélyegyenlõségi Direktívájának aspektusait tárgyaló 6. szakértõi

értekezleten.

8. Az Európai Ombudsman Intézet (EOI) vezetõ testületének soros

közgyûlést elõkészítõ ülésén Rotterdamban részt vett a kisebbségi

ombudsman.

10. A Baranya Megyei Önkormányzat és Pécs Város Önkormányzata

szervezésében Pécsett tanácskozásra került sor, melyen a kisebbségi

biztos A kisebbségi törvény módosítása az ombudsman szemszögébõl

címmel tartott elõadást.

16–17. Az ECRI plenáris ülése Strasbourgban.

18. A Magyar Ellenállók és Antifasiszták Szövetsége Radnóti Díjat adományozott

Kaltenbach Jenõnek.

24. A dél-afrikai BANKSETA (a banki szektor oktatással és továbbképzéssel

foglalkozó testülete) képviselõit fogadta a kisebbségi biztos,

akik a magyarországi kisebbségek helyzetének tanulmányozása céljából

jártak hazánkban.

Április

1–2. A budapesti Goethe Intézet felkérésére a pécsi Gandhi Gimnázium

könyvtárának avató ünnepségén a kisebbségi biztos ünnepi beszédet

mondott, majd részt vett és elõadást tartott a Kisebbségek és könyvtár

Közép-kelet Európában: kulturális identitás és sokszínûség címmel

megrendezett konferencián.

14–16. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosának

irodája a spanyol Fundación Secretariado General Gitano meghívására

bekapcsolódott a Romák integrációját és egyenlõ bánásmódját

az oktatás és foglalkoztatás területén elõmozdító közösségi projektbe

(ROMA EDEM Projekt). Az elsõ testületi ülésre Madridban került

sor, amelyen projektfelelõsként Heizerné Hegedûs Éva fõosztályvezetõ

vett részt.

17. A budapesti kerületi kisebbségi szervezet felkérésére Magicz András

fõosztályvezetõ-helyettes elõadást tartott a szlovákiai Modra városá-

150

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 150

ban a kisebbségi törvény módosításának aktuális kérdéseirõl önkormányzati

tisztségviselõk részére.

16–18. Az Európai Unió kapujában: remények, kétségek, elvárások címmel

Budapesten megrendezett konferencián tartott elõadást Kaltenbach

Jenõ.

Május

10. Kisebbségvédelem és ombudsman-valóság címmel Budapesten rendezte

meg soron következõ konferenciáját és közgyûlését az Európai

Ombudsman Intézet (EOI). A rendezvényen elõadást tartott a

kisebbségi biztos.

12. A Führungsforum Innovative Verwaltung meghívására Kaltenbach

Jenõ Burgenlandban elõadást tartott az egyesület rendezvényén a

magyarországi közigazgatási reformról.

16. A Német Sinti/Roma Dokumentációs és Kulturális Központ meghívására

a kisebbségi biztos részt vett a nácizmus áldozatainak emlékére

rendezett ünnepségen.

17. A Friedrich Ebert Alapítvánnyal együttmûködve tett kísérletet a kisebbségi

biztos, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek reprezentatív

szervezeteinek érdeklõdését felkeltse a szûkebb kisebbségi érdekeken

túlmenõ, társadalmi életünk egyéb dimenzióiba is bekapcsolódó

politizálás iránt.

18. Az ECRI etnikai adatokkal foglalkozó munkacsoportjának ülése

Strasbourgban. A munkacsoport tagja a kisebbségi ombudsman is.

21. A pécsi Lenau Ház Joschi Heil festményeibõl rendezett kiállítását a

kisebbségi ombudsman nyitotta meg.

24. Az Országos Szlovák Önkormányzat által szervezett fórumon vett

részt Kaltenbach Jenõ, melynek napirendjén a nemzeti és etnikai kisebbségek

jogairól szóló törvény módosítása, valamint a kisebbségi

önkormányzati képviselõk választásáról szóló jogszabály szerepelt.

Kaltenbach Jenõ hivatalában fogadta Romai Rose-t, a Német

Sinti/Roma Dokumentációs és Kulturális Központ igazgatóját.

Június

7–9. A norvég Antidiszkriminációs Bizottság meghívására a nemzeti és

etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosának irodája – a Dán

Emberjogi Intézettel együtt – megbeszéléseket folytatott Koppenhágában

egy, az etnikai adatok összegyûjtésének szükségességével

151

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 151

kapcsolatos közösségi projektbe történõ bekapcsolódásról. A megbeszélésen

Heizerné Hegedûs Éva fõosztályvezetõ és Regényi Eszter

jogi referens tartott elõadást a kisebbségi ombudsman lehetõségeirõl

az adott területen.

9. Írország Európai Uniós elnöksége keretében rendezték meg Dublinban

a Küzdelem a diszkrimináció ellen egy befogadóbb, interkulturális

Európa megteremtésével elnevezésû konferenciát, amelynek

résztvevõje volt a kisebbségi biztos is.

9. A somogyi megyeszékhelyen tartott esélyegyenlõségi konferencián a

kisebbségi ombudsman képviseletében Belánszki Gyula fõosztályvezetõ

tartott elõadást a romák elleni megkülönböztetés formáiról a

hivatalunkhoz érkezõ panaszok tükrében.

21–25. Az ECRI Plenáris ülése Strasbourgban.

Július

1–3. A ROMA EDEM Projekt második irányító bizottsági ülésére került

sor Barcelonában.

2. Az Európai Szociális Platform felkérésére Kaltenbach Jenõ találkozott

az európai NGO-k képviselõinek Magyarországon tanulmányúton

tartózkodó képviselõivel, akik a roma lakosság életkörülményeirõl

tájékozódtak.

Augusztus

2. A kisebbségi biztos hivatalában fogadta Hans-Jürgen Wischnewskit,

aki a Friedrich Ebert Alapítvány vendégeként járt Magyarországon.

20. Varjú Gabriella fõosztályvezetõ-helyettes magas szintû és lelkiismeretes

munkájáért a Magyar Köztársaság Ezüst Érdemkeresztje kitüntetésben

részesült.

Szeptember

5–9. A Nemzetközi Ombudsman Intézet (IOI) meghívására az országgyûlési

biztosok a kanadai Québecben részt vettek az IOI konferenciáján

és közgyûlésén. Kaltenbach Jenõ elõadást tartott a konferencia

multikulturalizmussal foglalkozó szemináriumán.

15–19. Az országgyûlési biztosok hivatalukban fogadták Vahit Bicakot, a

Török Miniszterelnök Emberi Jogi Tanácsadó Testületének vezetõ-

152

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 152

jét, aki a magyar ombudsmani intézmény tanulmányozása céljából

járt hazánkban.

21. A Kisebbségvédelmi Keretegyezmény Titkárságának Szakértõi Bizottságát

fogadta hivatalában a kisebbségi biztos, és tájékoztatta a

Keretegyezmény végrehajtásával kapcsolatos tapasztalatairól.

Október

4. A Fiatal Európai Föderalisták (Jungen Europäischen Föderalisten)

delegációját fogadta a kisebbségi biztos és beszélt hivatali munkájáról.

5. Német regionális napilapok újságíróinak csoportjával találkozott a

kisebbségi ombudsman Pécsett a Lenau Házban, akik a gazdasági és

a közélet képviselõivel folytattak megbeszéléseket Magyarország

alaposabb megismerése céljából.

16. A norvég belügyminisztérium saami és kisebbségi ügyekért felelõs

államtitkárságának küldöttségét fogadta Kaltenbach Jenõ, akik a

Roma fiatalok és a migráció alternatívái címmel rendezett budapesti

konferencián vettek részt.

18. A ludwigsburgi Közigazgatási és Pénzügyi Fõiskola tanulóinak csoportját

fogadta hivatalában a kisebbségi biztos, és elõadást tartott a

magyar közigazgatási rendszerrõl, valamint ombudsmani tevékenységérõl.

18. Ózd Város Önkormányzata az Egészségügyi, Szociális és Családügyi

Minisztériummal együtt Regionális Szociális Igazgatási Konferenciát

szervezett Ózdon, ahol Varjú Gabriella fõosztályvezetõ-helyettes

elõadást tartott a kisebbségi ombudsman szociális és gyermekvédelmi

panaszokkal kapcsolatos vizsgálati tapasztalatairól.

20. Az ECRI etnikai adatokkal foglalkozó munkacsoportjának ülése

Starsbourgban.

21–22. Nemzetiségi jogok a mai Magyarországon címmel tartott elõadást

Kaltenbach Jenõ a karintiai Feistritzben megrendezett XV. Nemzetiségi

Konferencián.

28–29. A berlini Collegium Hungaricum és a Német–Magyar Baráti Társaság

szervezésében Kaltenbach Jenõ a Göttingeni Egyetemen és

Berlinben elõadást tartott Cigányok Közép-Európában címmel.

29. A magyarországi roma jogvédõ szervezetek részvételével szervezett

konferenciát a Nemzeti és Etnikai Jogvédõ Iroda, melyen Fórika

153

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 153

László jogi referens tartott elõadást a cigány/roma származású panaszosok

ügyeinek ombudsmani vizsgálatairól.

29. A romák egészségügyi helyzete Magyarországon címmel kerekasztal-

konferenciát rendezett a Partners Hungary Alapítvány, melyen

hivatalunkat Varjú Gabriella fõosztályvezetõ-helyettes képviselte.

November

12. A ludwigsburgi Közigazgatási és Pénzügyi Fõiskola tanulóinak csoportját

fogadta hivatalában a kisebbségi biztos, és elõadást tartott a

magyar közigazgatási rendszerrõl, valamint ombudsmani tevékenységérõl.

22–23. Az Európai Unió Dán Elnöksége alatt Hágában konferenciát rendeztek

Egyenlõség a Jövõ Európájában címmel, ahol Kaltenbach Jenõ

elõadást tartott Kisebbségek a kibõvült Európában címmel.

23. A Külügyminisztérium Emberi Jogi és Európai Szervezetek Fõosztályának

felkérésére a Magyarország és Kína között folyó emberi jogi

párbeszéd 3. fordulója keretében hazánkban tanulmányúton tartózkodó

kínai szakértõk számára Heizerné Hegedûs Éva fõosztályvezetõ

tartott elõadást a kisebbségi ombudsman irodájának mûködésérõl.

26. A Veszprém Megyei Önkormányzat a megyei cigány kisebbségi önkormányzati

képviselõk számára továbbképzést rendezett, ahol

Belánszki Gyula fõosztályvezetõ tartott elõadást a kisebbségi törvény

módosításának aktuális kérdéseirõl.

28–30. A Roma kérdés és kisebbségpolitika Magyarországon címmel tartott

elõadást Kaltenbach Jenõ Kölnben a Forum Migration 2004

rendezvénysorozat keretében.

December

1–3. A török nemzeti emberjogi intézmény megteremtése érdekében a

Dán Emberjogi Intézet szemináriumot szervezett a törökországi

Nevsehirben. A szemináriumon részt vett és elõadást tartott a kisebbségi

ombudsman.

9. A Szlovák Nemzeti Emberjogi Központ az emberi jogok napja alkalmából

konferenciát szervezett Az emberi jogok és nevelés a diszkrimináció

ellen címmel, amelyen elõadóként vett részt Kaltenbach Jenõ.

10. Kisebbségvédelem és nemzetközi szervezetek címmel rendezett

konferenciát az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Köz-

154

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 154

alapítvány, ahol Kaltenbach Jenõ az Európa Tanács Rasszizmus és

Intolerancia Elleni Biztosságának tevékenységérõl tartott elõadást.

10. A kisebbségi sajtó és média helyzete Magyarországon és Délkelet-

Európában címmel rendezett konferenciát a Szerb Fõvárosi Önkormányzat

és a Magyar Rádió Pécsi Stúdiójának Szerb Nyelvû Adása,

ahol a kisebbségi biztos elõadást tartott az ombudsmani médiavizsgálatról.

155

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 155

X.

Ügyforgalmi statisztika

1.

A kisebbségi ombudsman tevékenységének

statisztikai bemutatása

I. A 2004-ben keletkezett ügyiratok megoszlása a beadványozók szerint

Egyéni beadványok 381

Kisebbségi önkormányzat 65

Civil szervezet, közösség 31

Központi állami szervek 205

Települési önkormányzat 8

Hivatalból indított vizsgálat 21

Egyéb 1

Összesen 712

156

Civil szervezet,

közösség

Központi állami

szervek

Települési

önkormányzat

Hivatalból indított

vizsgálat Egyéb

Egyéni

beadványok

65

31

205

8

21

381

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 156

II. A 2004-ban keletkezett ügyiratok alapján megindított eljárások

Vizsgálat indítása beadvány alapján 458

Hivatalból indított vizsgálat 21

Tájékoztatás 4

Állásfoglalás 32

Jogszabály-véleményezés 187

Egyéb 10

Összesen 712

157

Állásfoglalás

Jogszabály-véleményezés

Egyéb

Tájékoztatás

Hivatalból indított vizsgálat

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 157

III. Az ügyben érintett kisebbségek

Cigány 373

Bolgár –

Görög –

Horvát 3

Lengyel 1

Német 29

Örmény 3

Román 13

Ruszin 4

Szerb 4

Szlovák 6

Szlovén 2

Ukrán 2

Nektv. hatálya alá nem tartozó panaszos 242

Több vagy minden kisebbséget érintõ ügy 30

Összesen 712

158

több vagy minden

kisebbséget érintô ügy

Nektv. hatálya alá

nem tartozó panaszos

román

ruszin

szerb

szlovák

cigány

53%

horvát

örmény

német

lengyel

szlovén

ukrán

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 158

IV. Az ügyek területi megoszlása a beadványozók lakcíme alapján

Baranya 16

Bács-Kiskun 20

Békés 28

Borsod-Abaúj-Zemplén 38

Csongrád 17

Fejér 15

Gyõr-Moson-Sopron 10

Heves 20

Hajdú-Bihar 26

Komárom-Esztergom 13

Nógrád 16

Pest 58

Somogy 4

Szabolcs-Szatmár-Bereg 34

Jász-Nagykun-Szolnok 28

Tolna 9

Vas 6

Veszprém 5

Zala 4

Budapest 336

Területi jellemzõvel nem rendelkezõ panasz 9

Összesen 712

Pest

Nógrád

Baranya

Békés

Bács-Kiskun

Csongrád

Borsod-Abaúj-Zemplén

Fejér

Gyôr-Moson-Sopron

Heves

Hajdú-Bihar

Komárom-Esztergom

Szabolcs-Szatmár-Bereg

Budapest

Jász-Nagykun-Szolnok

Zala

Veszprém Vas Tolna

Somogy

Területi jellemzôvel

nem rendelkezô panasz

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 159

V. Az ügyek által érintett szervek

Bíróság 55

Büntetés-végrehajtási intézet 35

Egészségügyi intézmény 12

Gazdasági társaság/közszolgáltató 27

Gyermekvédelmi szolgálat 3

Kárpótlási Hivatal 4

Kisebbségi önkormányzat 25

Közalapítvány 12

Közigazgatósági Hivatal 2

Média 10

Minisztérium, országos hatáskörû szerv 14

Oktatási intézmény 18

Pénzintézet 2

Rendõri szerv 35

TB-önkormányzat és nyugdíjfolyósító 3

Települési önkormányzat 144

Ügyészség 3

Végrehajtó 3

Egyéb* 310

Összesen** 717

** Ezen ügyek csoportjába tartoznak a Hivatalunkhoz érkezett tájékoztató jellegû anyagok, a véleményezésre

megküldött jogszabályok.

** Egy ügyben több szerv is lehet érintett.

0 50 100 150 200 250 300 350

Minisztérium, országos hatáskörû szerv

Büntetés végrehajtási - intézet

TB önkormányzat és nyugdíjfolyósító

Egészségügyi intézmény

Gyermekvédelmi szolgálat

Kárpótlási Hivatal

Kisebbségi önkormányzat

Közigazgatási Hivatal

Oktatási intézmény

Rendôri szerv

Települési önkormányzat

Ügyészség

Egyéb*

Bíróság

Média

Pénzintézet

14

35

3

12

3

4

25

2

18

35

144

3

310

55

10

2

Gazdasági társaság / közszolgáltató

Közalapítvány

27

12

Végrehajtó 3

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 160

VI. A kezdeményezésekkel és ajánlásokkal érintett szervek felsorolása

Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlõségi Minisztérium 13

Belügyminisztérium 5

Informatikai és Hírközlési Minisztérium 3

Közalapítvány 1

Közigazgatási Hivatal 20

Közszolgáltató 3

Külügyminisztérium 1

Média 2

Miniszterelnöki Hivatal 1

Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma 1

Oktatási intézmény 3

Országgyûlés bizottsága 1

Települési önkormányzat 56

Összesen 113

161

0 10 20 30 40 50 60 70

Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenl ségi Minisztérium ô

Belügyminisztérium

Informatikai és Hírközlési Minisztérium

Közalapítvány

Közigazgatási Hivatal

Közszolgáltató

Külügyminisztérium

Média

Miniszterelnöki Hivatal

Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma

Oktatási intézmény

Országgy lés bizottsága û

Települési önkormányzat

1

3

1

3

1

1

3

1

56

2

20

13

5

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 161

VII. Vizsgálat alapján hozott intézkedések*

Tájékoztatás 182

Állásfoglalás 43

Javaslat 10

Mediálás 5

Áttétel 68

Hatáskör hiányában elutasított 45

Vizsgálat után elutasított 27

Más szerv vizsgálatra való felkérése 19

Véleményezés 168

Ajánlás, kezdeményezés, jogalkotási javaslat 110

Egyéb 18

Folyamatban 54

Összesen 749

*Egy ügyben több intézkedés is történt.

162

Tájékoztatás

Állásfoglalás

Mediálás

Áttétel

Hatáskör

hiányában

elutasított

Vizsgálat

után

elutasított

Más

szerv

vizsgálatra

való

felkérése

Ajánlás,

kezdeményezés,

jogalkotási

javaslat

Véleményezés

Egyéb

Folyamatban

0

40

60

160

140

180

120

100

80

20

Javaslat

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 162

VIII. Az összes ajánlás, illetve kezdeményezés száma*

Kezdeményezés 75

Ajánlás 24

Jogalkotási javaslat 11

Elfogadott kezdeményezés 31

Elfogadott ajánlás 12

Elfogadott jogalkotási javaslat 6

* A kezdeményezéssel, ajánlással, illetve jogalkotási javaslattal érintett szervek az ügyek egy részében

még nem küldték meg válaszukat.

163

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 163

2.

Részvételünk a jogszabály-elõkészítésben,

a jövõ dilemmái

A korábbi évekhez hasonlóan további – bár már jóval kevésbé radikális –

emelkedést mutat a központi közigazgatás szerveitõl véleményezésre

hozzánk érkezõ jogszabálytervezetek száma.92 Akár örülhetnék is a fokozottabb

jogalkotói érdeklõdésnek, hiszen változatlanul nem vagyunk

benne a „kötelezõ” közigazgatási egyeztetési körben, sõt úgy tûnik, a

parlamenti elfogadás elõtt álló új jogalkotási törvény sem fogja kibõvíteni

az ombudsmanok ilyen értelmû hatáskörét. A mennyiség azonban ezúttal

sem jelez minõséget: semmit nem változott ugyanis az immár több

éve a beszámolóinkban felemlegetett abszurd helyzet, miszerint egyes

tárcáktól – tárgyukra, tartalmukra, társadalmi hatásukra való tekintet

nélkül – minden tervezetet megkapunk, másoknál egy minden elvi alapot

nélkülözõ szelekció alapján vehetünk részt a véleményezésben, megint

más tárcák évek óta teljességgel ignorálják a kisebbségi ombudsman és

hivatalának ilyen értelmû feladatkörét.

Erre a visszás helyzetre nem egy alkalommal hívtuk fel a tárcák vezetõinek

figyelmét, eredmény azonban nem mutatkozik. Felemlítettük azt

is, hogy – túl a minket szorosabban érintõ kisebbségi és alkotmányossági

kérdéseken – a jogalkotó egy olyan hivataltól kapna kodifikációs segítséget,

amely a közigazgatás rendszerének és a közszolgáltatások világának

rendkívül széles spektrumát illetõen rendelkezik gyakorlati tapasztalatokkal,

s nem csak a jogász szemével, vagy egy adott szakágazat szemüvegén

keresztül képes látni a szabályozást (újraszabályozást) igénylõ életviszonyokat,

hanem egy olyan speciális attitûd birtokában van, amely

164

92 A 2003. évi ügyszámhoz (142) képest mintegy 20%-os emelkedést regisztráltunk 2004. évben

(168).

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 164

• magas társadalmi legitimációja és kormány-független jogállása okán

– jóval szabadabb, függetlenebb véleményt képes megfogalmazni,

mint amit a tárcák és egyéb kormányzati szervek képviselni tudnak,93

• másrészt – az egymással is gyakran szembenálló ágazati, szakmai,

költségvetési, illetve a politikai szempontok ellensúlyozása érdekében

– megjelenik egy általánosabb, alapvetõen a természetes személyek,

illetve a kiszolgáltatott helyzetben levõ, alacsony érdekérvényesítõ

képességgel bíró társadalmi csoportok jogvédelmét szolgáló

személet.

Utaltunk rá, hogy a jövõbeli szabályozástól sem remélhetünk feltétlenül

pozitív változást: a Jat. tervezetében elõírt – kötelezõ – egyeztetési

jogkör változatlanul megmarad a kormányzati szerveken belül, ez alól –

legalábbis az eddigi szövegváltozatok szerint – csak a Legfõbb Ügyész jelent

kivételt. Minden más esetben a tervezet tárgya dönt, amennyiben

érinti a véleményt nyilvánító szerv feladatkörét.94

A „feladatkör” megjelölés azonban visszaélésre alapot adó módon,

szabadon értelmezhetõ, így a jogalkotó – ha érdekei úgy kívánják – gondolhatja

úgy, hogy hivatalunk csak a legszorosabban vett kisebbségi jogi

kérdésekben kompetens, ha tehát mondjuk a települési önkormányzatok

finanszírozásának újraszabályozásáról van szó, nem kell számunkra az

165

93 „A kormányzati irányítás túlpolitizált, ez deformálja a központi közigazgatást. Ennek megfelelõen

a kormányzati irányításban jelentõs menedzsmenthibák tapasztalhatók, teljesíthetõ képessége,

kreativitása, innovációra alkalmassága alacsony, nincsenek egzakt teljesítménymutatók,

általában hiányzik a kormányzati döntések hatékonyságelemzése, a minõségfejlesztésre és a költségtakarékosságra

törekvés. A hatósági elem még mindig túlzott a szolgáltató, a gazdaságot, illetve

a civilszférát kiszolgáló-támogató tevékenységekkel szemben, állandósult az örökölt paternalista

hajlam folytán a túlszabályozás, csekély mértékû a decentralizálásra és deregulációra

irányuló intézményes törekvés. Az új állami-közigazgatási feladatok felvállalásához többnyire

nem párosul a felesleges elavult feladatok megszüntetése.” Sárközy Tamás: A Kormány irányítása

alatt álló szervekrõl és a költségvetési szervek jogállásáról szóló törvény (státustörvény) koncepciója.

Budapest, 2004 (kézirat)

94 A Jat. tervezete szerint a Kormány elé terjesztendõ jogszabály tervezetérõl és a kapcsolódó

elõterjesztésrõl véleményt nyilvánítanak:

a) a miniszterek és a Miniszterelnöki Hivatal vezetõje,

b) az érintett országos hatáskörû szervek vezetõi,

c) a legfõbb ügyész.

A tervezet szerint a szakminiszter köteles biztosítani, hogy a Kormány elé terjesztendõ jogszabály

tervezetérõl véleményt nyilváníthassanak: feladatkörüket érintõ szabályozás esetén a

köztársasági elnök, az Állami Számvevõszék elnöke, az állampolgári jogok országgyûlési biztosa

és az egyes állampolgári jogok védelmére választott külön biztosok. Az el nem fogadott észrevételeirõl

a szakminiszter egyeztetni köteles.

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 165

anyagot megküldeni. Csakhogy ez a felfogás alapvetõen téves, mert nem

tud „egészben”, szabályozási összefüggésekben gondolkodni, abban nevezetesen,

hogy – a példánál maradva – minden, a „nagy” önkormányzatot

érintõ változás kihat a kisebbségi önkormányzat, s ezen keresztül a település

kisebbségi lakosságának helyzetére.

Ugyanezt mondhatjuk a szociális, oktatási, kulturális szolgáltatásokat

érintõ szabályokról, s általában arról a közintézeti ellátórendszerrõl, amely

számtalan vonatkozásban kötõdik kisebbségi jogokhoz, illetve azok érvényesítési

lehetõségeihez. Vagy vegyük példának a Ket. új szabályait. Látszólag,

formáljogi szempontból ennek a kódexnek – a nyelvhasználat szabályozásán

kívül – nincs kisebbségi jogi relevanciája, hiszen a kisebbségi

önkormányzatoknak nincs hatósági jogkörük. Valójában azonban fel nem

becsülhetõ jelentõsége van ennek az eljárási rendnek, hiszen – sok más hatósági

ügyfajta mellett – ennek az eljárásnak a keretében realizálódik települési

szinten a szociális jogok és ellátások széles köre, melyek kisebbségi

jogi relevanciája – ha csak roma polgártársainkra gondolunk – nem vitatható.

Bár tisztában vagyunk az „érintettség” egyértelmû jogi megfogalmazásának

kodifikációs nehézségeivel, de az semmiképpen sem elfogadható

számunkra, hogy a tárcák a saját szájuk íze szerint értelmezzék a feladatkör

fogalmát, és továbbra is informális kapcsolatok és jóindulat függvénye

legyen széles társadalmi rétegek mindenapjait, illetve alapvetõ jogait

és érdekeit meghatározó vagy ezt érintõ tervezetek megküldése.

Budapest, 2005. március

Dr. Kaltenbach Jenõ

166

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 166

167

2004 besz tord foszoveg.qxd 3/18/2005 10:05 AM Page 167