USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

321

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Vijeću šestorice za odlu­či­vanje o ustavnim tužbama, u sastavu sudac Petar Klarić, pred­sjednik Vijeća, te suci Ivan Matija, Željko Potočnjak, Agata Račan, Nevenka Šernhorst i Milan Vuković, članovi Vijeća, odlučujući o ustavnoj tužbi Istarske županije, Pazin, Dršćevka 3, koju zastupa župan Stevo Žufić, na sjednici Vijeća održanoj dana 23. siječnja 2003. godine, donio je jednoglasno

ODLUKU

Ustavna tužba se odbija.

Obrazloženje

1. Ustavna tužba je podnijeta protiv rješenja Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-8347/1998-4 od 16. prosinca 1998. godine, rješenja Ministarstva uprave Republike Hrvatske, klasa: 043-01/98-01/0009, urbroj: 515-02-01/1-98-3 od 19. kolovoza 1998. godine, i zapisnika Upravne inspekcije Ministarstva uprave o izvršenom inspekcijskom nadzoru, klasa: 043-01/98-01/0009, urbroj: 515-02-01/1-98-1 od 30. srpnja 1998. godine.

Rješenjem Upravnog suda odbačena je kao nedopuštena tužba podnositeljice jer je sud utvrdio da je podnesena protiv akta koji nema svojstva upravnog akta u smislu Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91, 9/92 i 77/92, u nastav­ku: ZUS). Upravni spor može se voditi samo protiv upravnog akta (članak 6. ZUS-a).

2. Podnositeljica ustavne tužbe smatra da joj je rješenjem Upravnog suda, kao i navedenim upravnim aktima, povrijeđeno ustavno pravo iz članka 12. stavka 2. Ustava, prema kojem se u pojedinim lokalnim jedinicama uz hrvatski jezik i latinično pismo u službenu uporabu može uvesti i drugi jezik te ćirilično ili koje drugo pismo pod uvjetima propisanim zakonom te ustavno pravo iz članka 19. stavka 2. Ustava, kojim se zajamčuje sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.

Povrede navedenih ustavnih odredbi podnositeljica obrazlaže navodom da u odnosu na rješenje Ministarstva uprave ne postoji pravna zaštita ni pred redovnim sudom ni pred Upravnim sudom. Osporavaju se stajališta Upravnog suda prema kojima navedeno rješenje nije upravni akt te ističe da pravo na pokretanje upravnog spora izravno proizlazi iz odredbe članka 19. stavka 2. Ustava.

Prema mišljenju podnositeljice, protivno je zajamčenom pravu i slobodi uporabe jezika manjina, sadržanom u članku 12. stav­ku 2. Ustava, osporavanje prava Istarske županije, kao pravne osobe i jedinice lokalne samouprave na uporabu drugog (talijanskog) jezika te zabrana isticanja natpisne ploče u službenom sjedištu županijskih tijela na talijanskom jeziku. S obzirom da je osporenim rješenjem Ministarstva uprave odlučeno o konkretnom pravu konkretne pravne osobe, podnositelji smatraju da to rješenje ima svojstva upravnog akta.

Zakonitost rješenja Ministarstva uprave osporava se, nadalje, i sa stajališta nadležnosti upravne inspekcije glede nadzora nad zakonitošću rada župana u obavljanju poslova državne uprave i poslova iz samoupravnog djelokruga, koji nadzor, sukladno odred­bama Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi (»Narodne novine«, broj 90/92, 94/93, 117/93, 5/97, 17/99, 128/99 i 33/01), ima samo Vlada Republike Hrvatske. Stoga je, navodi podnositeljica, u postupku povodom prigovora valjalo utvrditi nenadležnost upravne inspekcije za izricanje mjera županu Istarske županije. Opšir­nim navodima ukazano je i na sadržaj samoupravnog djelokruga županije te ovlasti župana koje iz toga proizlaze, kao i na stečena prava u pogledu uporabe hrvatskog i talijanskog jezika na području Republike Hrvatske na temelju međunarodnih ugovora i pravnog poretka države prednice, iz čega podnositeljica izvodi zaključak o nepravilnoj primjeni Ustava i mjerodavnih zakona.

Podnositeljica, stoga, predlaže usvajanje ustavne tužbe, ukidanje rješenja Upravnog suda, rješenja Ministarstva uprave i upravnih mjera određenih zapisnikom Upravne inspekcije Ministarstva uprave te obustavu upravnog postupka.

Ustavna tužba nije osnovana.

3. Odredbom članka 62. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustav­nom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 49/02 - pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), propisano je da svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima, kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela, povrije­đeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom, odnosno Ustavom zajamčeno pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Ustavna tužba nije pravno sredstvo u sustavu redovnih ili izvanrednih pravnih lijekova, nego poseban institut za ocjenu pojedinačnih akata tijela državne vlasti i pravnih osoba s javnim ovlastima radi zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda čovjeka, zajamčenih Ustavom. Slijedom navedenog, Ustavni sud tijekom postupka pružanja ustavnosudske zaštite, u pravilu, unutar zah­tjeva istaknutog u ustavnoj tužbi, utvrđuje je li u postupku odlučivanja o pravima i obvezama pojedinca ili pravne osobe došlo do ustavno nedopuštenog posizanja u ljudska prava i temeljne slobode.

4. U postupku upravnog nadzora (zapisnik Upravne inspekcije Ministarstva uprave, klasa: 043-01/98-01/0009, ur.broj: 515-02-01/1-98-1 od 30. srpnja 1998. godine, na temelju članka 33. Zakona o upravnoj inspekciji - »Narodne novine«, broj 17/86, 47/90 i 26/93), naređeno je županu Istarske županije i Županijskom poglavarstvu Istarske županije da u roku od osam dana od primitka zapisnika uklone natpisne ploče na talijanskom jeziku sa zgrade Istarske županije u Pazinu te osiguraju da natpisne ploče Istarske županije budu sukladne Uredbi o sadržaju naziva tijela državne uprave, lokalne i mjesne samouprave (»Narodne novine«, broj 25/94 i 61/94).

5. Rješavajući o prigovoru podnositeljice ustavne tužbe protiv naređenih mjera, ministar uprave donio je dana 19. kolovoza 1998. godine rješenje, klasa: 043-01/98-01-0009, urbroj: 51-01-01/1-98-3, kojim je odbio prigovor kao neutemeljen. U obrazloženju rješenja, a odgovarajući na navode iz prigovora podnositeljice, ističe se da ovlaštenje upravne inspekcije za obavljanje nadzora nad zakonitošću rada i akata tijela jedinica lokalne samouprave izričito proizlazi iz odredbe članka 79. stavka 5. Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi (»Narodne novine«, broj 90/92, 94/93, 117/93, 5/97, 17/99, 128/99, 51/00 i 105/00). Kako je županija, prema tada važećem članku 131. Ustava, navodi se u rješenju, jedinica lokalne uprave i samouprave, upravna inspekcija je bila ovlaštena postupati u pitanjima upravnih i samoupravnih poslova županije.

Prema utvrđenjima Ministarstva, podnositeljica je, glede ostvarivanja manjinskih prava na području županije, postupila protivno Ustavu, Ustavnom zakonu o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj 65/91, 27/92, 34/92 - pročišćeni tekst, 68/95, 51/00 i 105/00 - pročišćeni tekst, u nastavku Ustavni zakon o ljudskim pravima) i Odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-433/1994 od 2. veljače 1995. godine (»Narodne novine«, broj 9/95).

U rješenju Ministarstva ukazano je na odredbu članka 12. stavka 2. Ustava.

Prema odredbi članka 7. stavka 2. Ustavnog zakona o ljudskim pravima, pravo na službenu uporabu, uz hrvatski jezik, manjinskog jezika imaju samo manjine koje u općinama čine većinu stanovnika. To pravo, prema stajalištu Ministarstva, nemaju županije, zbog čega za postavljanje natpisnih ploča na talijanskom jeziku na zgradi Istarske županije u Pazinu, ocjenjuje Ministarstvo, nije bilo zakonskog utemeljenja. U pobijanom rješenju, nadalje, je zauzeto stajalište da županija, koja je prema tada važećim ustavnim odredbama bila jedinica lokalne uprave i samouprave, ne može postupati pozivom na članak 8. navedenog Ustavnog zakona, prema kojem samo jedinice lokalne samouprave mogu utvrditi službenu uporabu dvaju ili više jezika i pisama.

Ministarstvo ističe da su odlukom Ustavnog suda ukinute i one odredbe Statuta Istarske županije koje govore o ravnopravnoj uporabi talijanskog jezika i pisma na razini županije.

6. Ocjenjujući tužbu podnositeljice, Upravni sud se nije upuštao u ocjenu zakonitosti navedenog akta Ministarstva, već je utvrdio da tužba nije dopuštena jer je podnesena protiv akta koji nema svojstva upravnog akta, u smislu ZUS-a.

Prema stajalištu Upravnog suda, rješenje Ministarstva uprave nema svojstva upravnog akta, jer se njime ne rješava o pravu ili obvezi u nekoj upravnoj stvari, već je ono doneseno u postupku upravnog nadzora, temeljem odredaba Zakona o upravnoj inspekciji. Naime, Upravni sud smatra da akt koji donosi nadležno ministarstvo u povodu prigovora na mjere upravnog inspektora, izrečene u postupku upravnog nadzora, nije upravni akt u smislu ZUS-a jer nije donesen u upravnoj stvari. Stoga je Upravni sud, pozivom na članak 30. stavak 1. točku 2. ZUS-a, pobijanim rješenjem tužbu odbacio.

7. Opći propis kojim je uređen upravni, odnosno inspekcijski nadzor je Zakon o sustavu državne uprave (»Narodne novine«, broj 75/93, 48/99, 15/00, 127/00 i 59/01). Provedba upravnog nadzora jedan je od poslova državne uprave, čiji sadržaj je utvrđen člankom 19. tog Zakona, prema kojim odredbama ovlaštena tijela državne uprave nadziru provedbu zakona i drugih propisa te zakonitost rada i postupanja, pored ostalog, i u odnosu na tijela jedinica lokalne samouprave i uprave. Inspekcijski nadzor se za pojedina državna tijela, odnosno jedinice lokalne samouprave i uprave provodi sukladno posebnim zakonima (članak 23. tog Zakona), u ovom slučaju Zakonom o upravnoj inspekciji.

8. Zakonom o upravnoj inspekciji uređeni su nadležnost, organizacija, dužnosti i ovlaštenja državnog organa uprave, nadležnog za poslove upravne inspekcije (članak 1.). Upravna inspekcija obavlja nadzor nad primjenom propisa o upravi, općem upravnom postupku i posebnih upravnih postupaka i na temelju njih donesenih propisa, kao i nad primjenom zakona i drugih propisa, kojima se uređuje organizacija te djelokrug i način rada u organima uprave i drugim državnim organima kada u obavljanju javnih ovlaštenja rješavaju u pojedinačnim stvarima o određenim pravima, obvezama ili pravnim interesima pojedinca ili pravne osobe (članak 2.).

Prema odredbama članka 34. tog Zakona, protiv drugostupanjskog rješenja nadležnog ministarstva, kojim je odlučeno o prigovoru na zapisnik o izvršenoj inspekciji, nema druge pravne zaštite jer se protiv tog rješenja ne mogu koristiti pravna sredstva.

9. Temeljem zakonskih odredaba, navedenih u točkama 7. i 8. ove odluke, Ustavni sud ocjenjuje da su akti, koji se donose u obavljanju poslova inspekcijskog nadzora, upravni akti. Stoga je i rješenje, koje u drugom stupnju donosi nadležni ministar, po svim svojim pravnim značajkama (konkretnost, autoritativnost, sadržaj, oblik, neposredno pravno djelovanje i vezanost uz zakon glede pravne osnove donošenja) upravni akt.

Usprkos tomu što je Upravni sud pogrešno ocijenio pravnu narav osporenog rješenja Ministarstva uprave, Ustavni sud utvrđuje da to u ovom slučaju nije ustavnopravno relevantno, a iz razloga navedenih u točkama 10. i 11. ove odluke.

10. Člankom 12. Ustava propisano je da je u Republici Hr­vat­skoj u službenoj uporabi hrvatski jezik i latinično pismo te da se u pojedinim lokalnim jedinicama uz hrvatski jezik i latinično pismo u službenu uporabu može uvesti i drugi jezik te ćirilično ili koje drugo pismo, pod uvjetima propisanim zakonom.

Prema članku 133. Ustava, jedinice lokalne samouprave su općine i gradovi, dok su županije jedinice područne (regionalne) samouprave. Istovjetnu odredbu sadrži i članak 3. stavak 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine«, broj 33/01).

U vrijeme donošenja osporenih upravnih akata (1998.), županija je bila jedinica lokalne uprave i samouprave (članak 131. stavak 1. Ustava - »Narodne novine«, broj 8/98 - pročišćeni tekst), što je bilo određeno i tada važećim Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi (članci 1. i 5. stavak 1.).

11. Navedeni Ustavni zakon o ljudskim pravima prestao je važiti danom stupanja na snagu Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, koji je donesen 13. prosinca 2002., objavljen u »Narodnim novinama«, broj 155 od 23. prosinca 2002. godine, a stupio na snagu danom objave.

Prema odredbama članka 12. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, ravnopravna službena uporaba jezika i pisma, kojim se služe pripadnici nacionalne manjine, ostvaruje se na području jedinice lokalne samouprave kada pripadnici pojedine nacionalne manjine čine najmanje trećinu stanovnika takve jedinice (stavak 1.); ravnopravna službena uporaba jezika i pisma, kojim se služe pripadnici nacionalne manjine, ostvaruje se i kada je to predviđeno međunarodnim ugovorima koji, sukladno Ustavu Republike Hrvatske, čine dio unutarnjeg pravnog poretka Repub­like Hrvatske i kada je to propisano statutom jedinice lokalne samouprave ili statutom jedinice područne (regionalne) samouprave u skladu s odredbama posebnog zakona o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj (stavak 2.).

12. Slijedom izloženog, Ustavni sud je utvrdio da podnositeljici ustavne tužbe nisu povrijeđena ustavna prava istaknuta u ustavnoj tužbi.

13. Na temelju članaka 73. i 75. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u izreci.

Broj: U-III-322/1999                                                                  

Zagreb, 23. siječnja 2003.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Vijeća
dr. sc.  Petar Klarić, v. r.