S E N T E N C I A N°
PRESIDENTE,
D. JOAQUIN
MIGUELEIZ DRONTE
MAGISTRADOS:
D. IGNACIO
MERINO ZALBA
D. JUAN A.
FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ
D. ANTONIO
RUBIO PEREZ
D.
FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA
D. FELIPE
FRESNEDA PLAZA
En
Pamplona, a veintiséis de Junio de dos mil dos.
Vistos por LA Sala
de lo Contencioso-Adrninistrativo de este Excrno. Tribunal Superior de Justicia
de Navarra, constituida por los Señores Magistrados expresados. los autos del
recurso número 200/01, promovido contra Decreto Foral 372/2000, de 11 dé
Diciembre, por el que se regula el uso del vascuence en las Administraciones
Públicas de Navarra, siendo en ello partes: como recurrente la FUNDACIÓN
"ASOCIACIÓN CULTURAL EUSKARA-EUSKARA KULTUR ELKARGOA", representada
por el Procurador Sr. Echauri, bajo la dirección letrada del Sr. Urbiola; y
como demandado el GOBIERNO DE NAVARRA, representado y defendido por su Asesor
Jurídico-Letrado.
PRIMERO.- En
el presente contencioso se impugna la resolución reseñada en el encabezamiento
que precede, solicitándose su nulidad por hallarla en disconformidad al
Ordenamiento Jurídico, según los razonamientos que luego serán objeto de
estudio.
SEGUNDO.- El Asesor Jurídico-Letrado del Gobierno de
Navarra alega en primer lugar causa de inadmisibilidad por falta de
legitimación activa en la fundación recurrente y subsidiariamente se opone al
fondo del asunto sustentando la legalidad del acuerdo impugnado, siguiendo la
línea marcada por la resolución combatida en vía administrativa y en atención a
las razones que da en sus escritos correspondientes que constan a disposición
de las partes y que no vamos a reproducir para evitar inútiles reiteraciones,
ya que, también a continuación van a ser objeto de estudio.
TERCERO.- Seguido el pleito por todos sus trámites,
se señaló para votación y fallo en Sala compuesta por todos los Magistrados el
día 14 de Junio de 2002 a las 10.00 horas.
Es Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. IGNACIO MERINO ZALBA.
PRIMERO.- Se opone en primer lugar causa de
inadmisibilidad del presente contencioso, por el Gobierno de Navarra,
entendiendo que la entidad hoy actora carece de legitimación para entablar este
pleito, invocando el art. 69.b) de la Ley Jurisdiccional (28/1998 de 13 de
Julio).
Pues bien, debe señalarse al efecto que esta
causa de inadrnisibilidad debe tomarse con la debida cautela como indica
reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional
(por todas Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 11 de Junio de 1996).
entrando ya desde tiempo ha en juego no solo el considerado antaño interés
directo sino también el interés legítimo (S. T .S. de 1 de Octubre de 1997)
tanto para personas físicas como jurídicas, asentando el Tribunal Constitucional
(Sentencia 60/1982, de 11 de Octubre) que la noción de interés legítimo
(constitutivo de la "legitimatio") es mas amplio que el interés
directo y ello por imperio constitucional del principio pro actione y tutela
judicial efectiva (art. 24.1 de la Constitución).
Y ya descendiendo al plano del caso
concreto, claro que ésto es así y que la fundación hoy actora está legitimada,
teniendo en cuenta que tiene su domicilio en Navarra (Pamplona, C\ Zapatería
50, 1° C, estipulación primera in fine del acta notarial de constitución de la
fundación), apareciendo en el art. 1° de los Estatutos de la misma que se
constituye de acuerdo con la Ley 44 de la Compilación de Derecho Civil Foral de
Navarra, siendo su objeto fundacional (art. 6 de los Estatutos) promover, realizar,
organizar, apoyar, estimular y financiar todo tipo de actividades en pro del
euskera y de la cultura vasca, de su conocimiento y práctica, desarrollo,
transmisión y difusión. No cabe duda que su legitimación es clara y directa,
sin que sean necesarias mayores complicaciones exegéticas en esta materia.
SEGUNDO.- Pasando al terna de fondo, nos
encontramos con la plasrnación en el escrito de demanda de diversas causas de
nulidad radical haciendo referencia unas a cuestiones procedimentales en la
elaboración del Decreto, y otras que afectan al fondo del asunto.
La Sala en
Pleno, estima (y así debe hacerse) que debe entrarse a conocer de los
eventuales o posibles defectos procedimentales que podrían viciar a dicho
Decreto de nulidad radical y de ser así, holgaría o nos vedaría entrar en los
temas materiales; mas, de no apreciarse entraríamos a conocer de estos últimos.
Vamos a ello.
TERCERO.- En el B.O.N. num. 3 de fecha 5 de
Enero de 2001 se publicó el Decreto Foral 372/2000 de 11 de Diciembre, por el
que se regula el uso del Vascuence en las Administraciones Públicas de Navarra.
En el expediente de elaboración de dicho
Decreto Foral emitió informe el Consejo
de Navarra; la Mesa General de Negociación
del personal funcionario y estatutario al Servicio de las Administraciones
Públicas de Navarra; la Comisión Negociadora del Convenio Colectivo
Supraempresarial del Personal Laboral al Servicio de la Administración de la
Comunidad Foral de Navarra y de sus organismos autónomos; la Comisión Foral de
Régimen Local; la Dirección General de Universidades y Política Lingüística del
Gobierno de Navarra; el Servicio Navarro de Salud y la Secretaría Técnica del
Departamento de Presidencia, Justicia e Interior; los sindicatos también fueron
oídos como integrantes de la Mesa General de negociación del personal
funcionario.
Por el contrario, no consta fuera oído ni
que se pidiera el informe o dictamen del Consejo Navarro del Euskera.
Estima la Sala necesario para enjuiciar y
resolver el presente recurso, determinar el conjunto normativo relativo al uso
del Vascuence en la Comunidad Foral de Navarra.
La norma fundamental en la materia es el
artículo 3 ° de la Constitución Española cuyos apartados 1° y 2° establecen:
1°) El castellano es la lengua
oficial del Estado. Todos los españoles tienen el deber de conocerla y el
derecho a usarla.
2º) Las
demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades
Autónomas de acuerdo con sus Estatutos.
Dicho artículo 3° es recogido y desarrollado
por la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de Agosto, de Reintegración y Amejorarniento
del Régimen Foral de Navarra (L.O.R.A.F.N.A.). Su artículo 9° establece:
1°) El Castellano es la lengua
oficial de Navarra
2°) El Vascuence tendrá también
carácter de lengua oficial en las zonas
vasco parlantes de Navarra.
Una Ley
Foral determinará dichas zonas, regulará el uso oficial del Vascuence y, en el
marco de la Legislación General del Estado, ordenará la enseñanza de esta
lengua.
En cumplimiento del art. 9° de la
L.O.R.A.F.N.A. el Parlamento Foral de Navarradictó la Ley Foral del Vascuence
18/1986, de 15 de Diciembre.
En ejecución de dicha Ley Foral se dictó el
Decreto Foral 70/1994, de 21 de Marzo, y posteriormente el Decreto Foral
135/1994, de 4 de Julio.
Posteriormente y por Decreto Foral135/1996,
de 11 de Marzo, se crea el Consejo Navarro del Euskera.
Finalmente se dicta el Decreto 372/00, ahora
recurrido.
Asimismo es conveniente estudiar y analizar
la normativa vigente en la Comunidad Foral Navarra relativa a la elaboración de
las disposiciones normativas de rango reglamentario y que viene recogida en las
Secciones 1 a y 2 a del Capítulo II del Título IV, artículos 51 al 61, de la
Ley Foral 23/1983.
Dicha normativa es ciertamente muy escasa,
máxime teniendo en cuenta que la remisión hecha en el artículo 51 a las normas
de la Ley de Procedimiento Administrativo hay que entenderla vacía de
contenido, pues dichos artículos 129 a 132 de la L.P.A. de 1958 quedaron
derogados por la Ley 50/1997, y los artículos de esta nueva Ley 50/1997 no son
aplicables en Navarra.
Por esta razón el Consejo de Navarra
advertía que "tal como ha tenido oportunidad de señalar este Consejo.
.., mientras no se lleve a cabo por el Parlamento de Navarra la regulación del
procedimiento de elaboración de las disposiciones navarras de carácter general,
parece aconsejable e, incluso, necesario que en dicha elaboración se cuente con
aquellos estudios, informes y actuaciones previos que garanticen su legalidad,
acierto y oportunidad, ..
La
parquedad de la legislación foral y la ausencia de una regulación general han
motivado que este Consejo de Navarra -a partir de los principios y reglas
contenidos en la Constitución Española, en particular los configuradores de la
Administración como una organización al servicio objetivo de los intereses
generales que ha de actuar con eficacia y sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho (art. 103 CE) y el principio de audiencia (art. 105 CE)-, haya sugerido
en anteriores ocasiones la cabal regulación legal en el Derecho navarro del
procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general...”.
CUARTO.- Sentado lo anterior procede entrar
a analizar si en el procedimiento (elaboración del Decreto Foral 372/2000,
ahora recurrido, se ha vulnerado el procedimiento al no recabarse el informe
del Consejo Navarro del Euskera.
El art. 57 de la Ley Foral 23/1983 se limita
a decir que los proyectos de reglamentarias que deban aprobarse mediante
Decreto u Orden Foral serán elaborados por el órgano que determine el Consejero
al que corresponda su propuesta o aprobación y añade el párrafo siguiente que
el Consejero competente podrá someter los proyectos a información pública
siempre que la índole de la norma lo aconseje y no existan razones para su
urgente tramitación; dicho plazo de información pública no será inferior a
veinte días
De la lectura de dicho precepto la Sala
llega a la conclusión de que el procedimiento de elaboración de normas
reglamentarias en Navarra es inexistente, pues todo él se reduce a establecer
un posible trámite de información pública de carácter potestativo ya que la
norma establece que el Consejero “podrá" someter los proyectos a
información pública. Para conocer los trámites que deben realizarse en la
elaboración de disposiciones reglamentarias hay que acudir a normas ajenas a
dicho procedimiento. Así vemos que cuando el Secretario Técnico del
Departamento de Presidencia, Justicia e Interior emite con fecha 31 de Mayo del
2000 su informe, señala:
1.- De conformidad con el art. 17.1
a) de la Ley Foral 8/1999, de 16 de Marzo, del Consejo de Navarra el proyecto
adjunto, por tratarse de Reglamento que se dicta en ejecución de la Ley Foral
18/1986, de 15 de Diciembre, del vascuence, debe ser sometido a dictamen de la
Comisión Permanente del Consejo de Navarra. A tal efecto, el Gobierno de
Navarra deberá tomar en consideración el proyecto y ordenar su remisión al
Órgano Consultivo en los términos previstos en el art. 27 del Decreto Foral
90/2000, de 28 de febrero, Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo
de Navarra.
2. -Asimismo, al expediente deberá
unirse el informe preceptivo de la Comisión Foral de Régimen Local, de acuerdo
con lo establecido en el arto 69 de la Ley Fora16/1990, de 2 de Julio, de la
Administración Local de Navarra, por tratarse de un anteproyecto de Disposición
General sobre materias que afectan a la Administración Local de Navarra.
3.- Tanto el dictamen del Consejo de
Navarra como el informe de la Comisión Foral del Régimen Local, son preceptivos
pero no vinculantes.
QUINTO.- Para resolver la pretensión
ejercitada procede analizar el vicio alegado por la parte actora de no haberse
recabado el informe preceptivo del Consejo Navarro de Euskera, para ello es
necesario determinar si efectivamente dicho informe era o no preceptivo y el
alcance que tal omisión lleva aparejada
Hay que partir de dos principios jurídicos:
la regla general es que los informes son facultativos y no vinculantes. En
segundo lugar que para determinar el sentido y alcance de una norma jurídica
hay que interpretarla previamente para lo que hay que acudir al art. 3 ° ,
párrafo 1° del Código Civil que establece:
Las normas
se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el
contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del
tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo .fundamentalmente al espíritu y
finalidad de aquéllas .
La norma a interpretar es el art. 4° del
Decreto Foral 135/1996, de 11 de Marzo, por el que se crea el Consejo Navarro
del Euskera. Dicha norma establece, en lo que ahora interesa, lo siguiente:
Son
funciones del Consejo Navarro del Euskera las siguientes:
a) informar los planes generales y
los proyectos normativos relativos a la
normalización lingüística, antes de
su aprobación.
Para saber si el legislador quiso dar a este
informe el carácter de preceptivo o facultativo no podemos acudir a la
interpretación gramatical pues nada se dice; ni tampoco parece suficiente
alegar que si nada se dice habrá que entender que el informe es meramente facultativo.
Las normas de elaboración reglamentaria del Gobierno de Navarra no sientan tal
principio, ni parece prudente extender tal principio jurídico, establecido para
dictar actos administrativos, a la elaboración de Reglamentos y menos todavía
si se trata de elaboración de Reglamentos de ejecución de leyes.
No puede olvidarse que la finalidad de los
dictámenes es dotar de una garantía de legalidad y acierto a la hora de
ejecutar la Administración su potestad reglamentaria y sobre todo al dictar los
Reglamentos ejecutivos en virtud de los cuales se desarrollan las leyes
dictadas por el Parlamento Foral de Navarra.
SEXTO.- No pudiendo por tanto interpretarse el
precepto citado, art. 4 del Decreto Foral 135/1996, con la mera interpretación
gramatical hay que acudir al contexto de la propia norma que se interpreta; a
los antecedentes legislativos; a la realidad social del tiempo en que se aplica
la norma y al espíritu y finalidad de la norma que se trata de interpretar.
En primer lugar y en relación con el contexto
de la norma que estamos interpretando es de especial relevancia, a juicio de la
Sala, su exposición de motivos que dice:
La Comunidad Foral de Navarra se
halla inmersa en un proceso de normalización lingüística regulado por la Ley
18/1986, de 15 de Diciembre, del Vascuence y ulterior normativa que la
desarrolla y tendente, entre otros objetivos, a proteger la recuperación y
desarrollo del euskera en Navarra, señalando las medidas para el fomento de su
uso.
Ahora bien, un proceso semejante de
normalización lingüística difícilmente alcanzará los fines que tiene asignados
si, junto a la actuación de los poderes públicos, no corren paralelas la
implicación y participación de aquellos organismos, instituciones y personas
que representan a los distintos sectores sociales que actúan en favor del
euskera y desempeñan una .función tan importante en el establecimiento del uso
social del mismo.
Para la consecución de ese objetivo
procede constituir un órgano mixto como foro de encuentro, participación y
diálogo entre la Administración y la Sociedad navarra, que pueda asesorar a los
poderes públicos sobre diversos aspectos que integran el concepto específico de
normalización lingüística.
Tras la lectura de dicha exposición de
motivos parece fuera de toda duda que la creación del Consejo Navarro del
Euskera se vio como una necesidad ineludible para todo lo relativo a la
normalización lingüística y que difícilmente se logrará ésta sin la existencia
de tal órgano. Pues bien, cuando el art. 4° del citado Decreto Foral establece
como función principal de dicho Consejo Navarro del Euskera informar los planes
generales y proyectos normativos relativos a la normalización lingüística
antes de su aprobación, no parece que se está refiriendo a informes que se
pueden pedir o no pedir según parezca conveniente, sino a informes preceptivos.
Otra interpretación conduce al absurdo pues de nada sirve crear un Consejo que
se estima de ineludible necesidad y sin cuya colaboración difícilmente se
lograrán los fines pretendidos, si después no se le pide el informe para
elaborar el reglamento de desarrollo de la ley; es decir, su principal misión.
En segundo lugar debemos analizar los
antecedentes legislativos, en relación con solicitud de informes preceptivos en
materias similares a la presente.
En ese sentido vemos que el informe del
Secretario Técnico del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior de
fecha 31 de Mayo del 2000, antes aludido, manifestaba que al expediente de
elaboración del Decreto Foral debían unirse dos informes de carácter
preceptivo:
Uno; del Consejo de Navarra.
Otro; de la Comisión Foral de Régimen Local
En cuanto al primero de ellos ninguna duda
cabe al interpretar la Ley Foral 8/1999 del Consejo de Navarra. Una mera
interpretación gramatical es suficiente, pues su art. 17.1º A) lo exige de
forma expresa e indubitada.
Por el contrario no ocurre lo mismo con el
informe de la Comisión Foral de Régimen Local. El art. 69 de la Ley Foral
6/1990 en su párrafo 1° tiene una redacción similar a la del art. 4° del Decreto
Foral135/1996 que estamos analizando, sin embargo el informe del Secretario
Técnico lo considera preceptivo.
En nuestra Sentencia de fecha 10 de
Noviembre de 1999 dictada en el recurso 585/1996 tuvimos que analizar e
interpretar dicho art. 69 para resolver la pretensión ejercitada. En dicha
Sentencia recogiendo la opinión de la doctrina sentada en los comentarios a la
Ley 6/1990, así como haciendo una valoración del órgano y de la función a
desarrollar declararnos que no cabía otra interpretación que la de considerar a
dicho informe como preceptivo, cuando se trataba de disposiciones generales que
afectaban a la Administración Local de Navarra. Donde hay la misma razón debe
haber la misma disposición y "mutatis mutandi" en las materias relacionadas
con la normalización lingüística y en los proyectos de disposiciones generales
relativos al Vascuence, el informe del Consejo Navarro del Euskera debe
considerarse como un trámite preceptivo.
En tercer lugar y en relación con la
realidad social del tiempo en que se aplica la norma, estima la Sala que el
tema del uso del Vascuence no es baladí; sino que afecta de manera importante a
la Sociedad Navarra. Una garantía de acierto a la hora de desarrollar la Ley
Foral18/1986 del Vascuence, es oír al Consejo Navarro del Euskera,
especialmente creado para ello, siendo por tanto su informe preceptivo también
desde este punto de vista, a la hora de desarrollar dicha Ley Foral del
Vascuence.
Finalmente en cuanto al último criterio
interpretativo "el espíritu y finalidad de la norma que se trata de
interpretar" nos lleva de nuevo a la lectura de la exposición de motivos
del Decreto Foral 135/1996.
“Navarra está inmersa en un proceso
de normalización lingüística y difícilmente se alcanzarán los fines que tiene
asignados si junto a la actuación de los poderes públicos, no corren paralelas
la implicación y participación de otros organismos”. Para ello, precisamente, se crea el Consejo
Navarro del Euskera, y se le atribuye como principal función, informar los
proyectos normativos relativos a la normalización lingüística antes de su
aprobación, de donde se desprende con claridad que el legislador quiso atribuir
a dicho informe carácter de preceptivo.
SEPTIMO.- Una vez establecido que el informe
del Consejo Navarro del Euskera es preceptivo cuando se trata de planes
generales o proyectos normativos relativos a la normalización lingüística, hay
que analizar el efecto jurídico que produce la omisión de tal trámite en el
procedimiento de elaboración del Decreto Foral recurrido.
Al igual que dijimos en nuestra Sentencia de
10 de Noviembre de 1999, en relación con la Comisión Foral de Régimen Local, la
omisión de tal trámite por su transcendencia e importancia supone la nulidad de
pleno derecho de dicho procedimiento de elaboración (art. 62.1.b de la Ley
30/1992) y por consiguiente de su resultado; es decir, del Decreto Foral
recurrido.
Ahora bien; la característica de estos
informes sean o no preceptivos es que no son vinculantes, o lo que es 10 mismo,
el Gobierno de Navarra debe pedir preceptivamente el informe al Consejo Navarro
del Euskera, y una vez emitido, estudiar, valorar y ponderar dicho dictamen.
Posteriormente y como titular que es el Gobierno de Navarra de la potestad
reglamentaria, dictar la norma más conveniente al interés general.
OCTAVO.- El artículo 20 del Decreto
Fora1344/99 (B.O.de Navarra de 8-10-1999) dispone que la Dirección General de
Función Pública ejercerá las siguientes funciones: "la elaboración de
proyectos de disposiciones generales en materia de función pública y la
elaboración, con carácter preceptivo, de informes sobre los anteproyectos de
Ley Foral y proyectos de disposiciones generales en los aspectos que afectan a
dicha materia, tanto en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra como
en sus organismos autónomos”.
El Decreto Foral 372/2000 regula en su
título III el conocimiento preceptivo y valoración del vascuence en el ingreso
y provisión de las puestos de trabajo dedicando el capítulo I a la zona
vascófona.
El plan de actuación regula esa materia en
los artículo 5 y 6.
Hay una relación directa entre conocimiento
del idioma y función pública cuando el primero constituye requisito para el
ingreso o provisión de puestos en ese ámbito, más aún si esa regulación afecta
a los principios constitucionales de mérito y capacidad recogidos en el
artículo 103-3 de la Constitución.
Así lo ha dicho el Tribunal Constitucional:
el conocimiento del idioma se sitúa dentro de esos principios; de suerte que el
propio principio de mérito y capacidad supone la carga para quien quiera
acceder a una determinada función pública de acreditar las capacidades,
conocimientos e idoneidad exigibles para la función a la que aspira, por lo que
la exigencia del idioma que es oficial en el territorio donde actúa la Administración
a la que se aspira a servir es perfectamente incluible dentro de los méritos y
capacidades requeridas (S. del T .C 46/91 de 28-2-1991, B.O.E de 27-3-1991,
sobre la constitucionalidad del artículo 34 de la Ley 17/1985 de la Función
Pública de la Administración de la Generalidad de Cataluña).
Esa misma sentencia dice con cita del
fundamento jurídico 4º de la S del T.C. 27/1991 que no debe entenderse la
exigencia de conocimiento (del catalán) como un requisito" ad extra"
independiente del mérito y capacidad acreditados sino al igual que cualquier
otro conocimiento o condición exigida para el acceso a la función pública, una
exigencia con cuya acreditación ya da satisfacción a dichos principios
constitucionales en la medida que se trata de una capacidad y un mérito que
según. ...ha de acreditar se y valorarse en relación con la función a
desempeñar y por lo tanto guarda la debida relación con el mérito y capacidad
tal como impone el artículo 103 de la C.E.
En consecuencia, la regulación a que antes
nos referimos afecta a un aspecto fundamental de la función pública, con
relevancia constitucional, lo que hace inexcusable el informe de la Dirección
General de la Función Pública.
NOVENO.- Considerarnos que estos dos puntos
son los esenciales en el tema hoy debatido y que nos llevan a declarar (en
conformidad con otras sentencias de esta misma fecha y Sala) la nulidad radical
del Decreto Foral impugnado, sin que sea preciso extenderse ni explayarse en
otros conceptos y temas propuestos dada la especificidad de lo antedicho.
DECIMO.- En materia de costas, no
apreciarnos motivos que determinen su imposición (art. 139.1 de la Ley
Jurisdiccional).
En nombre de Su Majestad el Rey y por la
Autoridad conferida por el Pueblo Español.
1° Rechazando la causa de inadmisibilidad
planteada por el Gobierno de Navarra.
2° Estimando el presente recurso contencioso
administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad
FUNDACION “ASOCIACION CULTURAL EUSKERA -EUSKARA KULTUR ELKARGOA” frente al Decreto
Foral 372/2000, de 11 de Diciembre, por el que se regula el uso del vascuence
en las Administraciones Públicas de Navarra, el que declaramos Nulo
Radicalmente y de Pleno Derecho.
3° No se hace condena en costas.
4° Remítase copia de esta sentencia a la
Administración de la Comunidad Foral de Navarra para su publicación en el
Boletín Oficial de Navarra.
Así por esta nuestra Sentencia de la que se
unirá certificación a los autos, definitivamente juzgando, lo pronunciamos,
mandamos y firmamos.