USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

27

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Smiljko Sokol, predsjednik Suda te suci Velimir Belajec, Marijan Hranjski, Petar Klarić, Jurica Malčić, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Emilija Rajić, Vice Vukojević i Milan Vuković, odlučujući u povodu zahtjeva zastupnika Županijskog doma Hrvatskoga sabora, na sjednici održanoj dana 20. prosinca 2000. godine, donio je

ODLUKU

I. Odbija se zahtjev za ukidanje Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj 51/00), odnosno za utvrđenje nesuglasnosti postupka njegova donošenja s Ustavom Republike Hrvatske.

II. Ova će se odluka objaviti u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Trideset i devet zastupnika Županijskog doma (tada) Hrvatskoga državnog sabora podnijelo je zahtjev za ocjenu suglasnosti postupka donošenja u izreci navedenog Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj (u daljnjem tekstu: osporeni Ustavni zakon) s Ustavom Republike Hrvatske.

Ustavni zakon o kojem je u ovom predmetu riječ izvorno je bio objavljen u »Narodnim novinama«, broj 65/91, njegove izmjene i dopune u broju 27/92, prvi pročišćeni tekst u 34/92, Ustavni zakon o privremenom neprimjenjivanju pojedinih nje-govih odredbi u 68/95, osporene izmjene i dopune u 51/00, a drugi pročišćeni tekst u 105/00.

2. Podnijeti zahtjev temelji se na odredbi prve alineje članka 34. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99) prema kojoj zahtjev kojim se pokreće postupak pred Ustavnim sudom može podnijeti, pored ostalih, jedna petina zastupnika Županijskog doma. Budući da broj od trideset i devet zastupnika Županijskog doma, a ovdje je riječ o zastupnicima izabranim temeljem članka 71. Ustava Republike Hrvatske iz »Narodnih novina«, broj 56/90 i 135/97, nedvojbeno odgovara broju potrebnom za postojanje zahtjeva kojim se pokreće postupak pred Ustavnim sudom, ovaj ustavnosudski postupak pokrenut je na dan primitka zahtjeva u Ustavnom sudu, to jest 24. svibnja 2000. godine.

3. U zahtjevu podnositelji navode kako ga podnose zbog, u postupku donošenja osporenog Ustavnog zakona, povrijeđenih odredaba članka 81. stavka 1. alineje treće, članka 127. stavka 2. te članaka 136., 137., 138. i 139. Ustava Republike Hrvatske. Dalje se navodi da se promjena osporenog Ustavnog zakona od samog početka postupka, »već od prvog pismena Vlade Republike Hrvatske« predviđala kao promjena samoga Ustava te da se Vlada kao njegova predlagateljica u prvoj fazi postupka donošenja osporenog Ustavnog zakona pozvala na ustavne odredbe koje uređuju promjenu samoga Ustava, a za ustavni zakon propisuju isti postupak.

Zastupnički dom je, navodi se dalje u zahtjevu, dana 28. travnja 2000. donio »Odluku o pristupanju promjeni Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj«, koja je bila objavljena u »Narodnim novinama«, broj 46 od 3. svibnja 2000. godine, a koja se također pozvala na odredbu članka 136. Ustava, prema kojoj pravo da predlože promjenu Ustava Republike Hrvatske imaju najmanje jedna petina zastupnika u Zastupničkom domu, predsjednik Republike i Vlada Republike Hrvatske. Prema članku 137. Ustava Zastupnički dom, uz prethodno mišljenje Županijskog doma, odlučuje da li će pristupiti promjeni Ustava većinom glasova svih zastupnika.

Ovu Odluku, tvrdi se u zahtjevu, Zastupnički dom donio je »usprkos činjenici da nije imao prethodno mišljenje Županijskog doma«, zbog čega je Odbor za Ustav i Poslovnik Županijskog doma predložio svome Domu da Prijedlog promjene Ustavnog zakona s prijedlogom Nacrta osporenog Ustavnog zakona, predviđen kao točka 4. dnevnog reda XLI. sjednice Županijskog doma, zakazane za dane 9. i 10. svibnja 2000., skine s dnevnog reda. U daljnjem tekstu zahtjeva opisuje se ispravak popratnog dopisa uz Prijedlog Ustavnog zakona, u kojem se predsjednik Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav Zastupničkog doma pozvao, pored ostalih ustavnih odredaba, na članak 83. Ustava, navodeći da se ne radi o ustavnom već o organskom zakonu. Stajalište je podnositelja zahtjeva, međutim, da i kod donošenja organskog zakona o materiji navedenoj u članku 81. Ustava, »nije bilo moguće suspendirati članak 81. stavak 1. alineju treću Ustava« koji sadrži prisilnu normu u kojoj se daje ovlast Županijskom domu da u postupku donošenja Ustava, te zakona kojima se uređuju – pored ostalog – nacionalna prava, Zastupničkom domu daje prethodno mišljenje, bez kojeg ovaj ne može odlučivati.

Zaključno se u zahtjevu kaže: »Promjena ovog Ustavnog zakona započeta je po proceduri predviđenoj za promjenu Ustavnog zakona s pozivanjem na ustavni temelj u skladu s tim (članak 127. stavak 2. u vezi članaka 137. i 138. Ustava), a donesena je po proceduri za donošenje organskog zakona (članak 83. Ustava), ali u oba slučaja bez prethodnog mišljenja Županijskog doma, da bi na kraju Zakon bio proglašen na temelju članka 139. Ustava, ponovo kao Ustavni zakon. Iako je Ustavni zakon donesen dvotrećinskom većinom, njegovo donošenje je eklatantan primjer proceduralne nedosljednosti i protupravnosti.« U skladu s iznijetim od Ustavnog suda se traži da osporeni zakon ukine, odnosno svojom odlukom utvrdi da je Zastupnički dom »grubo povrijedio Ustavom Republike Hrvatske propisanu proceduru donošenja ovog Ustavnog zakona.«

4. Tijekom postupka pribavljen je odgovor Zastupničkog doma što ga je dostavio Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav, u kojem se zastupa mišljenje da sam naslov osporenog zakona »ustavni zakon« ne određuje karakter tog zakona, te da se radi o organskom zakonu; zatim je izloženo na koji je način ispravljen popratni dopis uz Prijedlog promjene Ustavnog zakona, dan je osvrt na postupke u kojima je Ustavni zakon, počevši od njegova izvornog teksta iz prosinca 1991. godine donašan, i na postupke kojima je mijenjan. Zaključno se tvrdi da je Županijski dom mogao dostaviti svoje prethodno mišljenje Zastupničkom domu, a nije ga dostavio, što se – prema mišljenju Odbora – može tumačiti na način da je time iskazao negativno mišljenje o osporenom Ustavnom zakonu.

5. Nakon provedenog postupka Ustavni sud je donio odluku o odbijanju zahtjeva zbog sljedećih razloga:

Podnositelji zahtjeva smatraju da su u postupku donošenja osporenog zakona povrijeđene ove ustavne odredbe: članka 81. stavak 1. alineje 3., članka 127. stavka 2., te članaka 136., 137., 138. i 139. Ustava Republike Hrvatske. Riječ je o ustavnim odredbama koje su u vrijeme podnošenja zahtjeva bile na snazi, to jest o ustavnom tekstu iz »Narodnih novina«, broj 56/90, 135/97, pročišćeni tekst 8/98. Dakle, riječ je o ustavnim odredbama prije Promjene Ustava Republike Hrvatske iz »Narodnih novina« broj 113/00.

Prema članku 81., stavku 1., alineji trećoj Ustava Županijski dom »daje Zastupničkom domu prethodno mišljenje u postupku donošenja Ustava te zakona kojima se uređuju nacionalna prava, razrađuju Ustavom utvrđene slobode i prava čovjeka i građanina, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela i ustrojstvo lokalne samouprave i uprave«.

Prema članku 127. stavku 2. Ustava Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske donosi se po postupku određenome za promjenu Ustava. Ustav iz prosinca 1990. godine spominjao je dva ustavna zakona – o Ustavnom sudu i o provedbi samog Ustava – a izmjene Ustava iz 1997. godine govore samo o jednom ustavnom zakonu, o Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu. Kako nijedan drugi zakon nije ustavni u smislu odredbe članka 127. stavka 2. Ustava, pozivanje na tu ustavnu odredbu u predmetu ocjene zakona o pravima nacionalnih manjina nije relevantno.

Dosljedno iznijetom stajalištu pogrešno su i neodgovarajuće Ustavu – kako je on tada glasio – nazvani, osim osporenog Ustavnog zakona – i Ustavni zakon o suradnji Republike Hrvatske s Međunarodnim kaznenim sudom (»Narodne novine«, broj 32/96) te Ustavni zakon o privremenom neprimjenjivanju pojedinih odredbi Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj 68/95). No ovakva falsa nominatio ne mijenja pravnu prirodu zakona, ne čini ih pravno drugačijim od onoga što oni po Ustavu i po svom sadržaju jesu, a Ustavni sud ih ne ocjenjuje po njihovu imenu nego po njihovoj pravnoj prirodi.

Članci 136., 137., 138. i 139. Ustava nalaze se u Glavi VIII. Ustava pod naslovom »Promjene Ustava« i u tom kontekstu spominje se prethodno mišljenje Županijskog doma. Pozivanje na ove odredbe također nije relavantno jer se u ovom predmetu ne radi ni o promjeni Ustava niti o ustavnom zakonu koji je trebalo donijeti po postupku određenome za promjenu Ustava.

6. U ustavnopravnoj teoriji nema dvojbe o tome da je osporeni Ustavni zakon u stvari organski zakon: »Valja napomenuti da je Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica, ili manjina u Republici Hrvatskoj, … iako bi se iz naziva žUstavni zakonž moglo zaključiti drukčije, sukladno navedenom članku 83. Ustava, organski zakon. U njemu se, naime, uređuju nacionalna prava i razrađuju Ustavom utvrđene slobode i prava čovjeka i građanina, što je nedvojbeno prema izričitoj odredbi članka 83. Ustava materija zakona, dotično organskog zakona.« (Smiljko Sokol – Branko Smerdel: Ustavno pravo, Informator, Zagreb, 1998., str. 14). Dakle, radi se o zakonu koji je prema pravnoj snazi ispod Ustava, ali je iznad ostalih zakona, a njegova veća pravna snaga izvire iz strože, odnosno kvalificirane većine, kojom se donosi – za razliku od ostalih zakona koji se donose natpolovičnom većinom nazočnih zastupnika.

Ovo je stajalište i izrijekom potvrđeno Promjenom Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 113/00) u kojem se u članku 83. u stavcima 1. i 2. kaže: »Zakone (organski zakoni) kojima se uređuju prava nacionalnih manjina Zastupnički dom donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika. Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđene slobode i prava čovjeka i građanina, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave Zastupnički dom donosi većinom glasova svih zastupnika.«

7. Prema članku 83. Ustava zakone kojima se uređuju nacionalna prava Zastupnički dom donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.

Prema pribavljenim podacima tome je udovoljeno, osporeni Ustavni zakon donesen je u Zastupničkom domu, u kojem je 151 zastupnik, većinom od 101 glasa »za«, uz 29 glasova »protiv« i uz 5 »suzdržanih« glasova, dakle donesen je brojem glasova potrebnih za dvotrećinsku većinu.

8. Prema već citiranoj odredbi članka 81. stavka 1. alineje treće tadašnjeg ustavnog teksta Županijski dom daje Zastupničkom domu prethodno mišljenje u postupku donošenja Ustava te zakona kojima se uređuju, pored ostalog, nacionalna prava.

Uvidom u predmet utvrđeno je da je:

– s datumom od 27. travnja 2000. godine predsjednik Zastupničkog doma Hrvatskoga državnog sabora uputio predsjednici Županijskog doma »Prijedlog promjene Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj, s Prijedlogom nacrta Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona«, koji mu je aktom od 27. travnja 2000. godine podnijela Vlada Republike Hrvatske;

– dana 28. travnja 2000. Zastupnički dom donio Odluku o pristupanju promjeni Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj. U vezi s tom Odlukom podnositelji zahtjeva pogrešno su naveli da se Odluka pozvala na članak 136. Ustava. Ta je Odluka utemeljena na člancima 14. i 15. Ustava (a te ustavne odredbe govore o jednakosti pred zakonom, zabrani diskriminacije i ravnopravnosti pripadnika svih nacionalnih manjina te slobodama zajamčenim pripadnicima nacionalnih manjina), a u njezinu je tekstu navedeno da je Prijedlog nacrta osporenog Ustavnog zakona podnijela Vlada na temelju članka 136. Ustava.

U pogledu ove Odluke Sud je zauzeo stajalište da je bitno uzeti u obzir odredbu članka 137. stavka 1. Ustava prema kojoj Zastupnički dom, uz prethodno mišljenje Županijskog doma, odlučuje da li će pristupiti promjeni Ustava većinom glasova svih zastupnika. Međutim, u ovom predmetu ne radi se ni o promjeni Ustava, niti o promjeni Ustavnog zakona o Ustavnom sudu. Sa stajališta tih činjenica u vezi s člankom 81. alinejom trećom Ustava, ne postavlja se pitanje je li Županijski dom trebao sudjelovati u donošenju odluke da se pristupi promjeni osporenog Ustavnog zakona. U toj fazi zakonodavnog postupka njegovo prethodno mišljenje Ustavom nije predviđeno. U pitanju je samo njegovo prethodno mišljenje o prijedlogu zakona kojim se uređuju nacionalna prava, a ne o tome hoće li se uopće pristupiti promjeni tog zakona;

– dana 28. travnja 2000. godine predsjednica Županijskog doma uputila zastupnicima tog Doma, te predsjednicima njegovih radnih tijela, taj Prijedlog, i to pozvavši se ispravno na članak 81. alineju treću Ustava, te na članak 31. Poslovnika Županijskog doma (»Narodne novine«, broj 55/95, 28/96) prema kojem predsjednik Županijskog doma, pored ostalog, upućuje prijedloge akata zastupnicima Doma, saziva i predsjeda sjednicama Doma i predlaže dnevni red sjednice Doma;

– dana 2. svibnja 2000. predsjednica Županijskog doma sazvala za 9. i 10. svibnja 2000. godine XLI. sjednicu Županijskog doma za koju je pod točkom 4. dnevnog reda predložila: »Prijedlog promjene Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj, s prijedlogom nacrta Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona – prethodno mišljenje«;

– dana 8. svibnja 2000. Odbor za Ustav i Poslovnik Županijskog doma uputio njegovoj predsjednici svoj zaključak koji je glasio:

»Odbor za Ustav i Poslovnik predlaže Županijskom domu da skine s dnevnog reda Prijedlog promjene Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj, s Prijedlogom nacrta Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona, budući da je Zastupnički dom donio dana 28. travnja 2000. Odluku o pristupanju promjeni narečenog Ustavnog zakona, a da nije zatražio prethodno mišljenje Županijskog doma Hrvatskoga državnog sabora što je suprotno članku 137. st. 1. u svezi članka 127. st. 3. Ustava Republike Hrvatske.«;

– dana 10. svibnja 2000. predsjednica Županijskog doma uputila Odboru za Ustav i Poslovnik Županijskog doma i Odboru za zakonodavstvo Županijskog doma ispravak popratnog dopisa Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav Zastupničkog doma Hrvatskoga državnog sabora, na kojemu je datum 9. svibnja 2000., a kojim je predsjedniku Zastupničkog doma Hrvatskoga državnog sabora upućen Prijedlog Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj. U spomenutom ispravku popratnog dopisa navode se, kao temelj za donošenje osporenog Ustavnog zakona članci 2. stavak 4., 3., 14., 15. i 83. stavak 1.;

– dana 11. svibnja 2000. godine Zastupnički dom donio je osporeni Ustavni zakon.

9. Stajalište je ovog Suda da iz prikazanog postupka slijedi kako je Županijskom domu bilo omogućeno dati prethodno mišljenje u postupku donošenja ovog zakona. Činjenica što ga nije dao ne može postupak njegova donošenja učiniti neustavnim.

U tom pogledu nije prihvatljivo stajalište podnositelja zahtjeva da Zastupnički dom bez prethodnog mišljenja Županijskog doma ne može odlučivati.

Iz ovog bi stajališta slijedio zaključak da je Županijski dom morao zadržati na dnevnom redu raspravu koja bi rezultirala njegovim prethodnim mišljenjem o osporenom Ustavnom zakonu, makar i negativnim. No stajalište je ovog Suda da je pravo Županijskog doma da pojedine točke uvrsti ili ne uvrsti u svoj dnevni red. Odredba članka 81. Ustava ne može se tumačiti na način da Zastupnički dom ne može donijeti zakone nabrojene u toj odredbi ako mu Županijski dom ne dade prethodno mišljenje u postupku njihova donošenja, jer bi Županijski dom nedavanjem svojih mišljenja mogao posve onemogućiti zakonodavni rad Zastupničkog doma, što bi u stvari značilo da Županijski dom ima pravo apsolutnog veta, a to bi bilo nesuglasno Ustavu.

Valja imati u vidu i to da samo mišljenje kao takvo Zastupnički dom ne obvezuje, Zastupnički dom mišljenje je dužan saslušati ali ga nije dužan prihvatiti.

10. Podnositelji prijedloga osporili su i Odluku o proglašenju Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj koju je donio Zastupnički dom pozivom na članak 139. Ustava. Dakle, i Zastupnički dom postupio je kod proglašenja zakona kao da se doista radilo o promjeni Ustava, odnosno o ustavnom zakonu u smislu članka 127. stavka 2. Ustava, jer promjenu Ustava proglašava Zastupnički dom, dok zakone proglašava, temeljem članka 89. Ustava, predsjednik Republike u roku osam dana od kada su, u skladu s Ustavom, doneseni u Zastupničkom domu.

11. Iz iznijetog slijedi da je osporeni zakon trebao proglasiti predsjednik Republike, no uvidom u predmet utvrđeno je kako je došlo do Odluke o proglašenju donijete od Zastupničkog doma. Do te je Odluke došlo jer su raniji tekstovi istog zakona proglašavani na taj način. Osporeni zakon, od početka s nazivom »Ustavni zakon«, donijet je 4. prosinca 1991. i objavljen u »Narodnim novinama«, broj 65/91. Izvorni zakonski tekst donijet je kad su u Saboru Republike Hrvatske postojala tri vijeća: Vijeće udruženog rada, Vijeće općina i Društveno-političko vijeće, a i proglasila su ga sva tri vijeća Sabora. Usporedba s postupkom donošenja tog izvornog teksta nije relevantna, jer u to vrijeme Županijski dom još nije postojao. Prve izmjene i dopune Ustavnog zakona, donijete 8. svibnja 1992. a objavljene u »Narodnim novinama«, broj 27/92, također su donijete u tri tadašnja saborska vijeća, i od njih proglašena. Daljnje izmjene zakona obavljene su Ustavnim zakonom o privremenom neprimjenjivanju pojedinih odredbi Ustavnog zakona, donijetim 20. rujna 1995. godine, a objavljenim u »Narodnim novinama«, broj 68/95. Te izmjene i dopune osporenog zakona donijete su kao organski zakon, a ne po postupku za promjenu Ustava, i bile su proglašene odlukom Zastupničkog doma Sabora Republike Hrvatske. Držeći se prethodnog postupka Zastupnički dom donio je Odluku o proglašenju, dana 11. svibnja 2000.

12. Pred Sudom se postavilo pitanje da li Odluka o proglašenju, donijeta od Zastupničkog doma a ne od predsjednika Republike, čini i sam zakon neustavnim.

Na to pitanje Sud je u ovom predmetu odgovorio niječno imajući u vidu pravnu prirodu te Odluke. Pritom je Sud polazio od stajališta pravne teorije prema kojoj akt proglašenja nije akt zakonodavne naravi te tijelo koje ga je nadležno donijeti ne sudjeluje, kad ga donosi, u obavljanju zakonodavne funkcije. Akt proglašenja zakona ostaje aktom izvršne prirode, i to s obzirom na zakon koji se proglašuje i s obzirom na onaj propis koji traži donošenje akta proglašenja, a to je najčešće Ustav. Sukladno tome, Sud utvrđuje da činjenica što je odluku o proglašenju zakona u konkretnom slučaju donio Zastupnički dom, a ne predsjednik Republike, predstavlja neodgovarajuću, ali višestruko ponavljanu parlamentarnu praksu, koju bi – unatoč tome što takva praksa ne utječe na pravnu egzistentnost zakona niti dovodi do njegove formalne protuustavnosti – Hrvatski sabor u budućim sličnim slučajevima trebao promijeniti.

13. Na temelju iznijetog odlučeno je kao u izreci.

Broj: U-I-774/2000
Zagreb, 20. prosinca 2000.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
dr. sc. Smiljko Sokol, v. r.