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Strasbourg, le 17 mai 2002 |
Avis no. 193/2002_bih
AVIS
sur
LE RANG
ET STATUT DE L'INSTITUTION DU
MEDIATEUR
DE LA FEDERATION DE
BOSNIE-HERZEGOVINE
Basé sur les
commentaires de
Mme
Maria de Jesus SERRA LOPES
(Membre,
Portugal)
et
M. Hans-Heinrich
VOGEL
(Membre
suppléant, Suède)
Introduction:
Le 30 janvier 2002, la Commission a
reçu du médiateur de la Fédération de Bosnie-Herzégovine une demande d'avis sur
les deux questions suivantes:
·
· Le rang et le statut du médiateur de la
Fédération de Bosnie-Herzégovine doit-il être assimilé au rang et au statut des
hauts fonctionnaires ou des juges indépendants des tribunaux de droit
commun ?
·
· La Constitution de la Fédération de
Bosnie-Herzégovine et le Mémorandum d'accord du 9 octobre 2001 constituent-ils
un cadre juridique suffisant pour faire correspondre le traitement du médiateur
avec celui des juges des tribunaux de droit commun ?
La Commission a
créé un groupe de travail composé de Mme Maria de Jesus Serra Lopes et de
M. Hans-Heinrich Vogel.
De plus, elle a
entamé une étude comparée de la question spécifique de la position hiérarchique
et du statut des institutions de médiateur dans les Etats membres du Conseil de
l'Europe. Elle a demandé aux différentes institutions de répondre aux deux
questions suivantes :
-
- Quel est le rang du médiateur dans votre
système ? Ainsi, le médiateur a-t-il un rang équivalent à celui d'un
Président ou d'un juge de Cour suprême ou constitutionnelle, d'un député ou
d'un haut-fonctionnaire ? Sa position hiérarchique se reflète-t-elle dans
le niveau de sa rémunération ?
-
- Y a-t-il des médiateurs-adjoints dans votre
système ? Si oui, quel est leur rang ? Le niveau de rémunération du médiateur
adjoint est-il lié à ce rang ?
La Commission
tient à remercier l'ensemble des institutions qui ont répondu à ces deux
questions.
Les rapporteurs
de la Commission ont remis leurs observations écrites sur la question. A sa
50e session plénière, qui s'est tenue les 8-9 mars 2002 à
Venise, la Commission a approuvé les observations faites par les rapporteurs et
a demandé au Secrétariat d'élaborer une synthèse de leurs avis, en
collaboration avec eux, en s'inspirant des ces observations et des réponses
données par les diverses institutions de médiateur.
A. Contexte
1. L'institution
de médiateur de la Fédération de Bosnie-Herzégovine a été créée conformément à
l'accord de Washington du 18 mars 1994 et à la Constitution de la
Fédération de Bosnie-Herzégovine, adoptée par l'Assemblée constituante le
24 juin 1994. Pour la période 1995-2001, le médiateur a été pleinement
rémunéré par l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe
(OSCE). La loi sur le médiateur de la Fédération de Bosnie-Herzégovine, qui est
entrée en vigueur le 7 septembre 2000, prévoit que la Fédération de
Bosnie-Herzégovine assumera pleinement la responsabilité du fonctionnement
financier et administratif des services du médiateur le 30 septembre 2001.
Pour faciliter ce transfert de responsabilité, un mémorandum d'accord a été
conclu le 9 octobre 2001 entre la Mission de l'OSCE en Bosnie-Herzégovine
et le Gouvernement de la Fédération de Bosnie-Herzégovine.
2. Ce
texte, qui fixe les obligations de la Fédération de Bosnie-Herzégovine,
comprend une disposition sur le traitement du médiateur, de ses adjoints et de
ses assistants, en précisant qu'il doit être du même niveau que le traitement
des magistrats de tribunaux de droit commun.
3.
Cependant, certains représentants du Parlement de la Fédération de
Bosnie-Herzégovine estiment que le statut du Médiateur devrait plutôt être
assimilé à celui de fonctionnaires. Ils veulent donc fixer son traitement en
conséquence.
B. Perspective comparée du statut et de la
position hiérarchique des institutions de médiateur dans les Etats membres du
Conseil de l'Europe : résultats de l'étude
4. Il
semble utile, dans le contexte du présent avis d'examiner comment différents
Etats ou entités régionales ont déterminé le statut, le rang et le niveau de
rémunération de leur médiateur et de dire si une solution prédomine à l'échelle
de l'Europe.
En conséquence,
les médiateurs des Etats membres du Conseil de l'Europe ont été invités à
indiquer leur rang et à préciser s'il est équivalent à d'autres catégories de
détenteurs d'une haute fonction publique, comme les juges, les députés ou les
fonctionnaires. Il leur a aussi été demandé de dire si leur rang conditionne
leur niveau de rémunération. Les mêmes questions ont été posées, le cas
échéant, au sujet des médiateurs adjoints.
i) Les médiateurs
5. Les
réponses obtenues[1][1] indiquent que le statut, le rang
et le niveau de rémunération des médiateurs ont été déterminés de manière très
diverse.
6.
Certains pays qui ont répondu ont défini le statut, le rang et donc la
rémunération de leur médiateur en fonction de celui de leurs magistrats. Il en
va ainsi à Malte, où le médiateur touche un traitement équivalent à
celui d'un juge des Cours suprêmes ; en Norvège, où le médiateur
parlementaire perçoit 20% de plus qu'un juge de la Cour suprême ; et en
Suède, où le médiateur parlementaire a le même rang qu'un juge de la Cour
suprême ou de la Cour administrative suprême, mais une rémunération 20% plus
élevée.
7. Dans
certains pays, le statut, le rang et/ou le traitement sont fixés en fonction
d'un certain nombre d'institutions ou de fonctions de niveau analogue. Tel est
le cas en Croatie, où le médiateur national a un rang et un traitement
équivalents à ceux du Président d'un organe de travail du Parlement, d'un juge
de la Cour constitutionnelle, d'un ministre ou du chef de la Cour des comptes
d'Etat. En République tchèque, le Défenseur public des droits
perçoit un traitement égal à celui du Président de la Cour des comptes suprême.
En Estonie, le chancelier de justice, qui exerce les fonctions de
médiateur, occupe la position hiérarchique la plus élevée, comme le Parlement,
la Présidence, le Gouvernement, les tribunaux et la Cour des comptes d'Etat. Il
a droit au traitement moyen, multiplié par un coefficient de 5,5. Au Pays-Bas,
le Médiateur national perçoit un traitement équivalent à celui du
Vice-Président du Conseil d'Etat, du Président de la Cour des comptes, les
trois institutions étant qualifiées de Hauts Conseils de l'Etat. Dans l'"Ex-République
yougoslave de Macédoine", la position hiérarchique du médiateur est
celle d'un ministre, du Président de la Cour suprême, du Procureur, d'un juge
de la Cour constitutionnelle et du Gouverneur de la Banque nationale.
8. En France,
le rang du médiateur est déterminé en fonction de l'ordre protocolaire des
cérémonies officielles, où il figure après les députés et le Président de la
Cour de cassation. Le médiateur français touche un traitement qui est grosso
modo celui d'un député. De même, en Espagne, c'est l'ordre
protocolaire qui place le médiateur (Defensor del Pueblo) dans l'ordre
hiérarchique à un niveau proche de celui des Secrétaires d'Etat et du procureur
général (Fiscal General del Estado).
9. L’un des pays ayant répondu, l’Autriche, prévoit
que le Comité des médiateurs occupe une position spéciale qui équivaut
uniquement à celui de députés. La rémunération des trois membres du Comité est
de l'ordre de celle des Secrétaires d'Etat, qui est inférieure à celle des
ministres ou des présidents de la Cour suprême.
10. Un
certain nombre de pays ne définissent pas de rang pour le médiateur. En Belgique,
la situation hiérarchique des médiateurs fédéraux dans l'ordre protocolaire n'a
pas encore été déterminée ; certains soutiennent qu'ils devraient avoir un
rang particulier, ce qui reflèterait son indépendance, tandis que d'autres
estiment qu'ils émanent du Parlement et qu'ils n'ont donc pas besoin d'un rang
particulier. Leur situation financière est identique à celle des conseillers de
la Cour des comptes et des juges du Conseil d'Etat. Au Danemark, le
médiateur parlementaire n'a pas de rang officiel dans le système administratif,
bien que plusieurs facteurs indiquent une fonction très élevée, comme le fait
d'être nommé par le Parlement. Le médiateur parlementaire perçoit la même
rémunération que le Secrétaire général du ministère de la Justice. En Grèce,
le médiateur n'occupe pas de position particulière, mais il occupe la position
de chef d'une administration indépendante et jouit des privilèges des hauts
fonctionnaires de l'Etat. Il touche le même traitement que le Président du
Conseil juridique de l'Etat et le Président de la Cour suprême. En Lituanie,
le médiateur du Seismas perçoit un traitement qui est égal à cinq fois le
salaire moyen. Au Royaume Uni, le médiateur est considéré comme ayant un
rang équivalent à celui du chef administratif d'un grand ministère et perçoit
le même traitement qu'un juge de High Court.
11. Au
niveau régional, il y a aussi des différences. En Espagne, la rémunération du
médiateur en Catalogne (Síndic de Greuges) est équivalente à
l'indemnité d'un Ministre du gouvernement régional catalan. En Allemagne, les
médiateurs régionaux des Länder du Mecklenbourg-Poméranie, de Rhénanie-Palatinat,
du Schleswig-Holstein et de Thuringe touchent un traitement
équivalent à celui d'un haut-fonctionnaire ou d'un juge de la Cour suprême. Aux
Pays-Bas, le médiateur d'Amsterdam a le rang et le
traitement des échevins (alderman) de la municipalité. En Fédération de
Russie, le médiateur de la région de Saratov a le rang et la
rémunération qui correspondent à ceux d'un haut-fonctionnaire, c'est-à-dire du
Vice-Gouverneur de la Région. En Suisse, le médiateur de la ville de Berne a le même rang et le même traitement que les
hauts-fonctionnaires bien que certains d'entre eux (les chefs de services
importants) aient un rang plus élevé. Le médiateur du canton de Bâle-ville
a le même rang que le président de la Cour suprême cantonale. Il perçoit un
traitement en conséquence.
ii) Médiateurs
adjoints
12. Un certain nombre de pays ou d'entités
régionales ont fait savoir qu'ils n'ont pas de médiateur adjoint[2][2].
En Grèce, il y a un médiateur adjoint, mais il n'a pas d'avantages
particuliers, tandis qu'au Royaume Uni, c'est une fonction interne qui
relève de la manière dont le médiateur organise ses services.
13. Une situation particulière existe en Suède,
où les médiateurs adjoints sont élus par le Parlement et n'exercent leurs
fonctions que de manière occasionnelle, comme lors de vacances de poste. Ils
n'ont pas de rang particulier, mais comme les seules personnes qui peuvent être
élus comme médiateurs adjoints sont les ex-médiateurs parlementaires, on peut
soutenir qu'ils ont le même rang.
14. En Estonie, l'un des deux chanceliers
de justice adjoints jouit
des compétences de médiateur adjoint et a un rang comparable à celui du
chancelier de justice. Il est rémunéré conformément à la législation qui régit
les traitements de la fonction publique et d'Etat.
15. Dans
d'autres pays, où l'institution de médiateur adjoint existe, le rang, le statut
et la rémunération du médiateur adjoint sont conformes au système établi pour
le médiateur. Ainsi, en Catalogne, la rémunération du médiateur adjoint
est équivalente à celle d'un directeur général du Gouvernement catalan ;
en Croatie, son rang et sa rémunération sont en-deçà de l'adjoint au
greffier de la Chambre des représentants, d'un préfet de district, du maire de
Zagreb, du Secrétaire-adjoint du Gouvernement et du Chef du Trésor; en République
tchèque, le "Défendeur-adjoint" a droit à un traitement
égal à celui du Vice-président de la Cour des comptes suprême; en Allemagne,
les médiateurs adjoints du Mecklenbourg-Poméranie, de Rhénanie-Palatinat,
du Schleswig-Holstein, et de Thuringe touchent 25% de moins que
les médiateurs; aux Pays-Bas, le rang et la rémunération du
médiateur-adjoint sont comparables à ceux d'un membre de l'un des Grands
Conseils d'Etat; en Espagne, le rang et la rémunération des
médiateurs-adjoints suivent immédiatement celles du médiateur; dans l'"ex-République
yougoslave de Macédoine", les médiateurs-adjoints ont le rang et le
traitement de vice-ministres, de juges de la Cour suprême, de substituts du
procureur et de Vice-gouverneurs de la Banque nationale.
iii) Conclusion
16. Les
réponses reflètent la variété des options retenues pour définir le statut du
médiateur. Ainsi, différents pays ou entités régionales assimilent le statut du
médiateur à celui de fonctionnaires, de juges, de ministres ou de députés.
17.
Cependant, indépendamment du statut auquel celui du médiateur est
assimilé, dans les Etats et les entités régionales qui ont répondu, les
institutions de médiateur occupent une position élevée appropriée, qui se reflète
dans le niveau de rémunération. Ainsi, lorsque le médiateur est assimilé aux
magistrats, son rang et/ou son niveau de rémunération est fixé en fonction des
tribunaux de degré supérieur. De même, lorsque le médiateur est assimilé à un
fonctionnaire, il a le rang et/ou le traitement d'un haut-fonctionnaire tel que
le secrétaire général ou le chef d'une administration ou d'une institution
indépendantes.
18. Le
rang et le niveau de rémunération sont essentiels pour garantir l'indépendance
du médiateur et lui permettre d'exercer à bon escient les fonctions qui lui
sont confiées. En particulier, il est capital de lui octroyer un rang et une
rémunération appropriés pour qu'il soit en mesure d'instruire les plaintes des
particuliers contre l'administration, surtout si son statut est assimilé à
celui des fonctionnaires. Cependant, il importe aussi que le médiateur soit
considéré par la population comme un personnage indépendant et d'une grande
honorabilité, qu'il s'agisse de son intégrité personnelle ou de son aptitude à
assumer les fonctions qui lui sont confiées. Un rang approprié, qui se reflète
dans le niveau de sa rémunération contribue à atteindre cet objectif.
C. Situation
dans la Fédération de Bosnie-Herzégovine
19.
S'agissant des bases juridiques et/ou constitutionnelles qui permettent
d'assimiler les médiateurs de la Fédération de Bosnie-Herzégovine aux juges de
la Cour suprême, la Commission de Venise a étudié a) la Constitution de la
Fédération de Bosnie-Herzégovine, b) la loi sur les médiateurs de la
Fédération de Bosnie-Herzégovine et c) le mémorandum d'accord conclu entre
l'OSCE et la Fédération de Bosnie-Herzégovine (voir plus haut au
paragraphe 1).
a) Constitution
de la Fédération de Bosnie-Herzégovine
20.
D'après la traduction anglaise, l'article 1er paragraphe 3 du
Chapitre II.B de la Constitution prévoit ce qui suit:
"Les
conditions de service ("terms
of service") des médiateurs et de leurs adjoints sont les mêmes
respectivement que celles du Président et des juges de la Cour suprême."
21. Bien que cette disposition ne fasse pas
spécifiquement référence à la rémunération, elle utilise l'expression
"conditions de service" qui désigne sans aucun doute les conditions
d'emploi, notamment la rémunération.
22. En conséquence, la Constitution constitue un
cadre clair pour assimiler le statut, le rang et le niveau de rémunération des
médiateurs de la Fédération
de Bosnie-Herzégovine à celui des juges
indépendants des tribunaux de droit commun.
23. Il est vrai que les versions bosniaques et
croates de la Constitution de la Fédération de Bosnie-Herzégovine emploient
l'expression trajanje mandata, qui se traduit en anglais par terms of
office ("conditions d'exercice"), expression qui ne se réfère pas
au statut, au rang ou au niveau de rémunération du médiateur. Cependant, la
Commission estime qu'il y aurait tout lieu d'affirmer que c'est le sens anglais
qui était voulu et que la version bosniaque ne fait que refléter une erreur de
traduction. Elle note que le projet de Constitution de la Fédération de
Bosnie-Herzégovine, qui figure dans
l'Accord de Washington, a été rédigé en anglais et qu'il utilise l'expression terms
of service. La version bosniaque de la Constitution qui a été examinée puis
adoptée par l'Assemblée constituante, a été traduite à partir de l'anglais.
C'est au moment de la traduction que l'expression "terms of service"
est devenue "terms of office". Rien ne permet de dire que
cette question a été discutée par l'Assemblée constituante et qu'elle
représente une modification délibérée.
24. De plus, l'expression terms of service,
utilisée dans la version anglaise est conforme au cadre juridique actuel de la Fédération de Bosnie-Herzégovine, notamment à la loi sur les médiateurs de la
Fédération de Bosnie-Herzégovine,
selon laquelle les médiateurs sont nommés pour un mandat de quatre ans. En
fait, comme la Chambre des représentants de la Fédération de
Bosnie-Herzégovine a soutenu et adopté
la loi élaborée par la communauté internationale, notamment la Commission de
Venise, on peut en déduire que les autorités de la Fédération de Bosnie-Herzégovine
suivent la pratique internationale de
ne pas avoir de médiateur nommé à vie.
b) Loi
sur les médiateurs de la Fédération de Bosnie-Herzégovine
25. La
Commission observe que la loi sur les médiateurs de la Fédération de
Bosnie-Herzégovine ne fait pas explicitement mention au rang, au statut ou à la
rémunération des médiateurs.
c) Mémorandum
d'accord
26. En
vertu de l'article 4(2) du Mémorandum d'accord conclu entre l'OSCE et la
Fédération de Bosnie-Herzégovine,
"Les
médiateurs, les médiateurs-adjoints et leurs assistants percevront un
traitement et des dédommagements conformément à la structure salariale retenue
pour la magistrature de la Fédération de Bosnie-Herzégovine. Les médiateurs toucheront
chacun un traitement égal à celui du Président de la Cour suprême. Les
médiateurs-adjoints percevront un traitement égal à celui d'un juge de la Cour
suprême. Les assistants percevront un traitement égal à celui du juge d'un
tribunal de district."
27. De
plus, cet accord a été dûment signé et donc conclu d'une part par les
représentants de la Mission de l'OSCE en Bosnie-Herzégovine et, d'autre part,
par le Gouvernement de la Fédération de Bosnie-Herzégovine au nom de la Fédération
de Bosnie-Herzégovine. En conséquence, la Fédération de Bosnie-Herzégovine est
liée par cet Accord.
28. En
conclusion, on peut dire que l'analyse de la Constitution de la Fédération de
Bosnie-Herzégovine et de la législation pertinente montre que dans la
Fédération de Bosnie-Herzégovine, il a été décidé d'assimiler le statut des
médiateurs à celui des juges titulaires, leur rang avec celui du Président de
la Cour suprême et de fixer leur traitement en conséquence.
29. Ce
choix est pleinement conforme aux normes européennes et, comme le montrent les
réponses envoyées par les médiateurs de différents Etats et entités régionales,
il correspond à la position d'un certain nombre d'autres pays européens. De plus,
c'est un choix qui garantit sans équivoque l'indépendance des médiateurs.
30. En
conséquence, la Commission estime que dans le contexte juridique actuel, les
médiateurs de la Fédération de Bosnie-Herzégovine doivent être assimilés à des
juges de tribunaux de droit commun.
31. La
Commission considère notamment que la Constitution de la Fédération de
Bosnie-Herzégovine et le Mémorandum d'accord constituent un cadre juridique
suffisant pour faire correspondre le traitement des médiateurs de la Fédération
de Bosnie-Herzégovine et celui des magistrats titulaires.
Résumé et conclusions:
·
· La situation dans un certain nombre d’Etats
membres du Conseil de l'Europe montre qu'il y a diverses manières d'établir le
statut, le rang et/ou le niveau de rémunération du médiateur, mais
qu'indépendamment du statut (de magistrat ou de fonctionnaire) auquel le
médiateur est assimilé, les institutions de médiateur bénéficient d'une
position élevée appropriée, qui se reflète dans le niveau de leur rémunération.
·
· La Commission note que dans la Fédération de
Bosnie-Herzégovine, il a été décidé de déterminer le statut, le rang et le
niveau de rémunération des médiateurs en fonction de celui des juges de la Cour
suprême.
·
· Elle considère que ce choix est pleinement
conforme aux normes européennes.
·
· De plus, elle estime que la Constitution de
la Fédération de Bosnie-Herzégovine et le Mémorandum d'accord constituent un
cadre juridique suffisant pour assimiler le traitement du médiateur de la
Fédération de Bosnie-Herzégovine à celui des juges de tribunaux de droit commun.