|
Polno besedilo:
U-I-296/94
28. 1. 1999
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z
zahtevo Državnega sveta, in za preizkus pobude Poslanske skupine
Slovenske nacionalne stranke, Ljubljana, po opravljeni javni
obravnavi, na seji dne 28. 1. 1999
o d l o č i l o :
1. Drugi odstavek 13. člena, tretji odstavek 14. člena in drugi
odstavek 21. člena Zakona o grbu, zastavi in himni Republike
Slovenije ter o slovenski narodni zastavi (Uradni list RS, št.
67/94) niso v neskladju z Ustavo.
2. Pobuda Poslanske skupine Slovenske nacionalne stranke za
oceno ustavnosti drugega odstavka 13. člena in drugega odstavka
21. člena Zakona o grbu, zastavi in himni Republike Slovenije
ter slovenski narodni zastavi se zavrže.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Državni svet izpodbija določbe drugega odstavka 13. člena,
tretjega odstavka 14. člena in drugega odstavka 21. člena Zakona
o grbu, zastavi in himni Republike Slovenije in o slovenski
narodni zastavi (v nadaljevanju: ZGZH). Zakonska ureditev naj bi
dopuščala, da se na ozemlju Republike Slovenije uporabljata
zastava in himna druge suverene države (Italije oziroma
Madžarske). Uporaba simbolov druge države na ozemlju Republike
Slovenije naj bi predstavljala poseg v suverenost Republike
Slovenije. Da bi upravičenci lahko simbole narodnih skupnosti
uporabljali samostojno - ne da bi morali poleg svojih simbolov
uporabiti tudi simbol Republike Slovenije - bi morali biti ti
drugačni od simbolov druge suverene države. Sedanja ureditev, ki
dopušča istovetnost simbolov avtohtonih narodnih skupnosti s
simboli neke druge države, naj bi bila zato v nasprotju z
Ustavo. Nasprotno pa bi zakonska določba, ki bi prepovedovala
istovetnost teh simbolov s simboli druge suverene države, ne
bila v nasprotju s pravico avtohtonih italijanske in madžarske
narodne skupnosti in njunih pripadnikov, da svobodno uporabljajo
svoje narodne simbole (64. člen Ustave). Na javni obravnavi je
Državni svet še navedel, da je predlagal sprejem obvezne razlage
spornih zakonskih določb, po kateri naj bi s simboli avtohtonih
narodnih skupnosti ne bilo mogoče razumeti simbolov tuje
suverene države. Ker Državni zbor predloga ni sprejel, Državni
svet predlaga Ustavnemu sodišču, da ugotovi protiustavnost
izpodbijanih določb ZGZH.
2. Tudi Poslanska skupina Slovenske nacionalne stranke izpodbija
določbi drugega odstavka 13. člena in drugega odstavka 21. člena
ZGZH, ker meni, da omogočata uporabo italijanskih in madžarskih
narodnih simbolov na ozemlju Republike Slovenije. Izpodbijani
določbi naj bi bili zato v nasprotju z 61. členom in s 64.
členom Ustave ter z Zakonom o samoupravnih narodnih skupnostih
(Uradni list RS, št. 64/94). Ustava naj bi namreč določala le
pravico do uporabe lastnega jezika in pisave, ničesar pa o
uporabi zastave in himne. Pravni interes za vložitev pobude
izkazuje pobudnica s programskimi usmeritvami Slovenske
nacionalne stranke, med katerimi je tudi "skrb za popolnoma
samostojno in neodvisno Republiko Slovenijo ter za takšno
dobrobit slovenskega naroda, da bo svoj gospod na svoji zemlji".
3. Državni zbor meni, da bi določitev oblike in vsebine simbolov
avtohtonih italijanske in madžarske narodne skupnosti v zakonu
posegala v pravico narodnih skupnosti in njunih pripadnikov do
svobodne uporabe narodnih simbolov, zagotovljene v 64. členu
Ustave. Ustava naj bi ne določala omejitev te pravice, zato naj
bi vsakršno njeno omejevanje z zakonom pomenilo kršitev z Ustavo
zagotovljenih pravic obeh avtohtonih narodnih skupnosti. Še več,
takšno omejevanje naj bi pomenilo tudi kršitev mednarodno
priznane in uveljavljene pravice etničnih skupnosti do izražanja
lastne kulture in pravice posameznega pripadnika te skupnosti do
izražanja kulturne identitete. Hkrati naj bi pomenilo tudi
kršitev pravice vsakogar, da svobodno izraža pripadnost k
svojemu narodu ali narodni skupnosti (61. člen Ustave).
4. Po mnenju Državnega zbora je trditev, da bi izobešanje tuje
zastave ali izvajanje tuje himne na ozemlju Republike Slovenije
pomenilo poseg v suverenost države, sporna. Ni mu znano, da bi
bilo tovrstno dejanje v demokratičnih državah označeno kot tako
in zato prepovedano. Suverenost države naj bi pomenila, da
država - in ne kdo drug - odloča o uporabi svojih in tujih
državnih simbolov. Pravni red naj bi uporabe simbolov tuje
države ne prepovedoval, saj celo v določbah ZGZH ureja način
izobešanja tuje zastave (16. člen) in izvajanje tuje himne (23.
člen). Ker naj bi bili narodni skupnosti po Ustavi avtonomni pri
določanju svojih narodnih simbolov, naj bi razlikovanje med
zastavo avtohtone narodne skupnosti in zastavo tuje države ne
bilo nujno.
B. - I.
5. Dne 21. 1. 1999 je Ustavno sodišče odločilo, da se pobuda
Poslanske skupine Slovenske nacionalne stranke zaradi skupnega
obravnavanja in odločanja pridruži zahtevi Državnega sveta.
6. Ustavno sodišče je dne 28. 1. 1999 opravilo javno obravnavo.
7. Po drugem odstavku 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo
za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem, če izkaže svoj
pravni interes. Po določbi 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču
(Uradni list RS, št. 15/94) je pravni interes za vložitev pobude
podan, če izpodbijani predpis neposredno posega v pobudnikove
pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Ker izpodbijani
določbi ne posegata v pravice, pravne interese oziroma pravni
položaj pobudnice kot poslanske skupine, njen pravni interes za
vložitev pobude ni izkazan. Ustavno sodišče je zato pobudo
zavrglo.
B. - II.
8. Zahteva naslavlja na Ustavno sodišče vprašanje, ali smejo - z
vidika Ustave - biti simboli avtohtonih italijanske in madžarske
narodne skupnosti identični simbolom druge države. Predlagatelj
izpodbija določbe ZGZH, po katerih se v nekaterih primerih poleg
državne zastave izobesi tudi zastava italijanske oziroma
madžarske narodne skupnosti in se poleg državne himne lahko igra
tudi himna teh narodnih skupnosti. Zastava narodne skupnosti se
na območjih, kjer italijanska in madžarska narodna skupnost
živita, izobesi ob praznikih Republike Slovenije, na dan
žalovanja, ki ga določi Vlada, pri javnih manifestacijah, ki so
pomembne za državo in jih določi Vlada, ob praznikih lokalnih
skupnosti in v drugih primerih, če uporaba zastave ni v
nasprotju z ZGZH (drugi odstavek 13. člena in tretji odstavek
14. člena ZGZH). Himna narodne skupnosti se lahko igra ob
svečanih prireditvah teh skupnosti (drugi odstavek 21. člena
ZGZH). Vsebina in oblika simbolov italijanske in madžarske
narodne skupnosti v zakonodaji ni določena, predlagatelj pa
meni, da bi moral Zakon vsebovati vsaj prepoved, da bi bili ti
simboli lahko identični simbolom italijanske oziroma madžarske
države.
9. Ustava varuje avtohtoni italijansko in madžarsko narodnost
ter njune pripadnike na dva načina. Na eni strani zagotavlja
vsem in torej tudi njim enake človekove pravice in temeljne
svoboščine ne glede na narodnost (prvi odstavek 14. člena); na
drugi strani pa daje tako njim kot tudi skupnostima kot takima
še nekatere posebne pravice (64. člen). Ta institucionalni okvir
je predpostavka za ohranitev identitete in za enakopravno
vključitev obeh avtohtonih narodnih skupnosti in njunih
pripadnikov v družbeno življenje.
10. V tem sobesedilu Ustava določa, da imajo obe avtohtoni
narodni skupnosti in njuni pripadniki pravico, da svobodno
uporabljajo svoje narodne simbole (64. člen). Že besedna zveza
"svoje narodne simbole" pove, da gre za simbole narodov, katerih
del sta italijanska in madžarska narodna skupnost, to je simbole
italijanskega in madžarskega naroda. Vsebina simbolov
italijanskega oziroma madžarskega naroda pa je znana in ne more
biti predmet izbire. Narodni simboli so taki, kot so se
izoblikovali v zgodovini italijanskega oziroma madžarskega
naroda. Avtohtonima italijanski in madžarski narodni skupnosti
ter njunim pripadnikom gre torej že po Ustavi pravica, da kot
svoje uporabljajo italijanske oziroma madžarske narodne simbole
ne glede na to, ali so ti identični s simboli italijanske
oziroma madžarske države. Le če bi Ustava izrecno določala
izjemo za primer, ko so narodni simboli enaki državnim, bi bilo
določbo 64. člena mogoče in treba razumeti drugače.
11. Stališče predlagatelja, češ da Ustava prepoveduje, da bi
bili simboli, ki jih imajo avtohtoni narodni skupnosti in njuni
pripadniki pravico uporabljati kot svoje narodne simbole,
identični s simboli druge suverene države, po navedenem ni
utemeljeno.
Da bi v celoti odgovorili na predlagateljev očitek o
neskladnosti izpodbijanih določb ZGZH z Ustavo, pa je bilo treba
presoditi še, ali je način uporabe simbolov, ki jih avtohtoni
narodni skupnosti in njuni pripadniki uporabljajo kot svoje
narodne simbole, v skladu z Ustavo. Predlagatelj je namreč
vsebino narodnih simbolov izpodbijal prav zaradi načina njihove
uporabe.
12. Že iz ZGZH izhaja, da se simboli, ki jih avtohtoni narodni
skupnosti in njuni pripadniki uporabljajo kot svoje narodne
simbole (v nadaljevanju: simboli avtohtonih narodnih skupnosti),
smejo ob uradnih priložnostih uporabljati le ob simbolih
Republike Slovenije in na način, iz katerega je razvidno, da gre
simbolom Republike Slovenije prednost. Za primere, na katere se
nanašajo izpodbijane določbe 13., 14. in 21. člena, je že iz
besedila izpodbijanih določb razvidno, da se simboli avtohtonih
narodnih skupnosti uporabljajo ob državnih simbolih. V vseh treh
določbah je namreč uporabljena beseda "tudi". Prav izpodbijane
določbe Zakona tudi izključujejo uporabo simbolov avtohtonih
narodnih skupnosti ob državniških obiskih, naj si bo najvišjih
predstavnikov Republike Slovenije v tujini ali obratno, in ob
različnih prireditvah in javnih shodih, na katerih se Republika
Slovenija predstavlja oziroma se jih udeležuje. Tako ne drži
predlagateljeva trditev, da bi se lahko zgodilo, da bi na
območjih, kjer živita avtohtoni narodni skupnosti, "slovenska
vojska korakala pod italijansko (madžarsko) zastavo in ob
prepevanju italijanske (madžarske) himne".
13. Da se smejo tudi v drugih primerih, ki v ZGZH niso posebej
našteti, a gre za uradne priložnosti, simboli avtohtonih
narodnih skupnosti uporabljati le hkrati s simboli Republike
Slovenije, pa izhaja iz določbe 6. člena Zakona. Po tej določbi
morata biti grb in zastava Republike Slovenije tedaj, ko sta ob
uradnih priložnostih postavljena, položena oziroma izobešena
skupaj s slovensko narodno zastavo, z zastavami italijanske
oziroma madžarske narodne skupnosti, z zastavami lokalnih
skupnosti, z vojaškimi ali skupaj s tujimi zastavami oziroma
skupaj z drugimi znamenji, postavljena na častno mesto, če ni z
ZGZH drugače določeno. Že iz gramatikalne razlage določbe
izhaja, da ne zajema primerov, ko se državni simboli oziroma
druga znamenja uporabijo ob priložnostih, ki niso uradne. Takemu
pomenu določbe ne nasprotujejo niti druge ustaljene metode
razlage.1 Okvir za uporabo državnih simbolov ob priložnostih, ki
niso uradne, je določen v drugih določbah ZGZH; med njimi je
najbolj splošna določba 7. člena. Uporaba drugih znamenj ob
neuradnih priložnostih pa ni predmet urejanja v ZGZH (arg. a
contrario iz 1. člena).
14. Po nasprotnem razlogovanju bi bilo mogoče tudi sklepati, da
predmet urejanja v 6. členu ZGZH niso primeri samostojne uporabe
drugih znamenj ob uradnih priložnostih. Vendar pa bi taka
razlaga pomenila, da so npr. tudi pri javnih manifestacijah,
pomembnih za Republiko Slovenijo, ali na humanitarnih, vojaških
in drugih prireditvah, na katerih se Republika Slovenija
predstavlja oziroma se jih udeležuje (primera sta našteta v
prvem odstavku 14. člena ZGZH) lahko izobešene le zastave tujih
držav, ni pa potrebno izobesiti državne zastave. Taka razlaga ne
bi bila v skladu z dolžnostjo spoštovanja državnih simbolov kot
uveljavljeno tradicijo v civiliziranem svetu. Določbo 6. člena
je zato mogoče razumeti le tako, da za uradne priložnosti
prepoveduje samostojno uporabo drugih znamenj. Uradne
priložnosti pa so tudi tiste, v katerih avtohtoni narodni
skupnosti nastopata oziroma se predstavljata prek svojih
samoupravnih narodnih skupnosti kot oseb javnega prava. Da tudi
avtohtoni narodni skupnosti zakonsko ureditev razumeta tako in
narodne simbole že uporabljata na opisani način, so na javni
obravnavi povedali vsi njuni navzoči predstavniki.
C.
15. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 21. člena
in 25. člena Zakona o Ustavnem sodišču v sestavi: predsednik
Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko
Fišer, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka
Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam -
Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnica Škrk je k 1. točki
izreka dala pritrdilno ločeno mnenje.
Opomba:
1Glej Pavčnik, Argumentacija v pravu, Cankarjeva založba,
Ljubljana, 1991, str. 54 in nasl.
P r e d s e d n i k :
Franc Testen
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Škrk
1. Glasovala sem za prvo in drugo točko izreka odločbe,
pritrdilno ločeno mnenje pa podajam le k prvi točki izreka.
Soglašam z razlogi, ki se nanašajo na drugo točko izreka, da se
namreč v tej zadevi pobuda Poslanske skupine Slovenske
nacionalne stranke zavrže zaradi neizkazanega pravnega interesa.
2. Za prvo točko izreka sem glasovala, ker menim, da s strani
Državnega sveta izpodbijane tri določbe Zakona o grbu, zastavi
in himni Republike Slovenije ter o slovenski narodni zastavi
(Uradni list RS, št. 67/94, dalje ZGZH), tj. drugi odstavek 13.
člena, tretji odstavek 14. člena in drugi odstavek 21. člena,
tolmačene v njihovem gramatikalnem ali pa tudi v običajnem
pomenu besede, niso v nasprotju s slovensko Ustavo. Pobudnik pri
tem ni izpodbijal drugih določb tega zakona ali njegove
protiustavnosti v celoti. Ustavno sodišče pa se je v navedeni
zadevi omejilo le na preizkus ustavnosti zgoraj omenjenih
določb.
3. Predmet ureditve ZGZH so slovenski državni simboli, tj. grb,
zastava in himna Republike Slovenije ter slovenska narodna
zastava (I. Splošne določbe, členi 1-5). Zato je razumljivo, da
ta zakon ne ureja vsebine in oblike narodnih simbolov
italijanske in madžarske avtohtone narodne skupnosti, temveč
zgolj način njihove uporabe. Pomanjkanje negativne definicije
teh narodnih simbolov v izpodbijanih določbah, da namreč narodni
simboli obeh avtohtonih narodnih skupnosti v Republiki Sloveniji
ne smejo biti identični z državnimi simboli tuje države, torej
še ne pomeni protiustavnosti. Način uporabe narodnih simbolov
italijanske in madžarske avtohtone narodne skupnosti je v
izpodbijanih določbah ZGZH predviden tako, da se narodni simboli
omenjenih avtohtonih narodnih skupnosti lahko uporabljajo samo
ob državnih simbolih Republike Slovenije oziroma tako, da imajo
državni simboli Republike Slovenije prednost. Takšna splošna
obveznost uporabe narodnih simbolov obeh omenjenih narodnih
skupnosti izhaja tudi iz 6. člena ZGZH, ki določa, da morata
biti slovenska zastava in grb praviloma vedno postavljena na
častno mesto. Mutatis mutandis velja isti način uporabe tudi za
himno narodne skupnosti, ki se po drugem odstavku 21. člena
ZGZH lahko izvaja tudi ob himni, ter torej za himno Republike
Slovenije. Izjemo v tem pogledu predstavlja 23. člen ZGZH, ki
izrecno govori o himni tuje države ali celo mednarodne
organizacije ter jima v tem pogledu iz razlogov kurtuazije v
mednarodnih odnosih daje prednost pred himno Republike
Slovenije. Vendar je povsem jasno, da se 23. člen kot lex
specialis nanaša na tuje državniške obiske ustrezne ravni
(praviloma na ravni šefa države) ali na obiske najvišjih
predstavnikov mednarodnih organizacij (načeloma tistih, katerih
članica je Republika Slovenija) in ne na uporabo narodnih himn
obeh avtohtonih narodnih skupnosti. V primeru obiska madžarskega
šefa države na avtohtonem območju madžarske narodne skupnosti
se bo torej igrala madžarska himna pred himno Republike
Slovenije po določbah 23. člena ZGZH kot himna tuje države in ne
kot narodna himna. Predstavniki madžarske avtohtone narodne
skupnosti so Ustavnemu sodišču na javni obravnavi dne 28. 1.
1999 pojasnili, da sta obe madžarski himni, narodna in državna,
identični.
3. Simboli države so neposredni manifestativni izraz njene
suverenosti, celovitosti in neodvisnosti. Zato sama s svojo
zakonodajo določa njihovo uporabo na svojem državnem ozemlju in
na območjih pod njeno suverenostjo ali jurisdikcijo. Uporaba
državnih simbolov zunaj suverenosti ali jurisdikcije države je
predmet mednarodne kurtuazije v mednarodnih odnosih, v kolikor
gre za razne športne, kulturne ali podobne prireditve
mednarodnih razsežnosti. V svojstvu identifikacije tuje države
pa je takšna uporaba tujih državnih simbolov predmet urejanja po
mednarodnem pravu. V večini primerov takšna uporaba spada pod
diplomatske ali konzularne privilegije. Obstoje pa še nekateri
drugi primeri. Po običajnem mednarodnem pravu se je razvilo
tudi pravilo ladjine zastave, ki določa državno pripadnost ladje
in mednarodnopravne posledice, ki iz tega sledijo. Vendar mora
tuja ladja, ko je v teritorialnem morju ali v notranjih morskih
vodah druge države, praviloma izobesiti ob svoji zastavi tudi
zastavo države, pod suverenostjo katere se nahaja.
4. Po mednarodnem pravu torej ni splošne pravice do uporabe
tujih državnih simbolov na ozemlju ali pod suverenostjo ali
jurisdikcijo druge države. Obstojajo pa določeni primeri
takšnih uporab, ki so predmet posebnega mednarodnopravnega
urejanja in notranje zakonodaje posameznih držav.
5. Slovenska Ustava v 64. členu pod posebnimi pravicami
avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti v Sloveniji
med drugim določa, da je omenjenima avtohtonima skupnostima ter
njunim pripadnikom zagotovljena pravica do svobodne uporabe
narodnih simbolov. Načelo svobodne uporabe te ustavne pravice pa
pomeni, da te pravice sicer ni mogoče omejevati, da pa je treba
to pravico izvajati tako, da se ob tem spoštujejo druge ustavne
pravice in svoboščine ter pravni red Republike Slovenije, njena
ozemeljska celovitost in politična neodvisnost (člen 4 Ustave)
ter njeni državni simboli (člen 6 Ustave). To je treba zlasti
upoštevati ob dejstvu, da so narodni simboli avtohtonih
narodnih skupnosti in sicer v primeru italijanske skupnosti
narodna zastava, v primeru madžarske skupnosti pa narodna himna,
identični z državnimi simboli večinskih narodov, katerima ti dve
narodni skupnosti pripadata. Pravice omenjenih avtohtonih
narodnih skupnosti do svobodne uporabe narodnih simbolov torej
ni mogoče razlagati kot avtonomne, neodvisne ali samostojne
pravice, kajti takšna razlaga bi presegla namen in pomen
ustavne določbe 64. člena Ustave in posegla v druge ustavno
zajamčene pravice ter zlasti v že omenjena 4. in 6. člen
Ustave, ki varujeta kot objekt zaščite suverenost in neodvisnost
slovenske države in njene državne simbole.
6. Zatorej bi zakonodajalec v ZGZH, upoštevajoč ustavno načelo
svobodne uporabe narodnih simbolov avtohtone italijanske in
madžarske skupnosti, moral v tem zakonu primerno zavarovati
himno in zastavo Republike Slovenije pred takšnim načinom
uporabe simbolov italijanske in madžarske narodne skupnosti, ki
ne bi več izkazoval njune narodne identitete, temveč pripadnost
ali lojalnost tuji državi. Takšna uporaba narodnih simbolov bi
namreč nujno posegla v suverenost in neodvisnost Republike
Slovenije, ki sta najvišji kolektivni ustavni vrednoti vseh
državljanov Republike Slovenije. ZGZH pa je v tem pogledu
pomanjkljiv. V VI. delu tega zakona pod kazenskimi določbami v
26. in 27. členu namreč niso predvidene kršitve s strani
Državnega sveta v tej zadevi izpodbijanih določb. Gre torej v
tem primeru za norme brez sankcije. Z vidika določnosti
kazenskega predpisa je namreč vprašljivo, ali je možno s splošno
določbo druge točke prvega odstavka 27. člena ZGZH kaznovati
za prekršek pravno osebo (narodni skupnosti sta osebi javnega
prava po Zakonu o samoupravnih narodnih skupnostih, Uradni list
RS, št. 65/94) v primeru zlorabe narodnih simbolov v luči
kršitve 4. in 6. člena Ustave zgolj iz naslova javnega reda ali
krnitve ugleda Republike Slovenije, kar je predmet varstva v tej
določbi.
7. Ker Ustavno sodišče v odločbi U-I- 296/94 po načelu
koneksitete (30. člen ZUstS) ni poseglo na vprašanje presoje,
ali ZGZH kot predpis v zadostnem obsegu varuje kot objekt
zaščite slovenske državne simbole v luči varstva slovenske
ozemeljske celovitosti in politične neodvisnosti kot najvišje
ustavno zajamčenih dobrin, sem se odločila za pritrdilno ločeno
mnenje k prvi točki izreka te odločbe.
dr. Mirjam Škrk
|