|
Polno besedilo:
U-I-283/94
6.6.1996
S K L E P
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Danijela
Starmana in Julija Tittla iz Kopra ter drugih na seji dne 6.
junija 1996
s k l e n i l o :
1. Pobuda se sprejme, kolikor se nanaša na:
- Zakon o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92),
- Zakon o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94,
33/94 in 70/95),
- 22. člen Zakona o evidenci volilne pravice (Uradni list RS,
št. 46/92),
- četrti odstavek 53. člena, 134. člen in drugi odstavek 140.
člena Statuta Mestne občine Koper (Uradne objave
Koper/Capodistria, št. 5/95).
2. Pobuda se zavrže, kolikor se nanaša na:
- četrti odstavek 2. člena Zakona o evidenci volilne pravice
(Uradni list RS, št. 46/92),
- ustavnost Zakona o samoupravnih narodnih skupnostih (Uradni
list RS, št. 65/94) iz razlogov, ki jih navajajo pobudniki
("pomanjkljivost in nedoločenost"),
- člene 16, 17 in 18 Zakona o samoupravnih narodnih skupnostih,
(Uradni list RS, št. 65/94),
- ustavnost in zakonitost Statuta Mestne občine Koper iz razloga
preseganja dopustnega obsega statutarne materije in
- tretji odstavek 116. člena ZLV.
3. Pobuda se zavrne, kolikor se nanaša na:
- 5., 7. in 103. člen Statuta Mestne občine Koper,
- Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij
(Uradni list RS, št. 60/94 in 69/94).
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudniki izpodbijajo ustavnost določb:
- Zakona o evidenci volilne pravice (Uradni list RS, št. 46/92 -
v nadaljevanju: ZEVP),
- Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92 -
v nadaljevanju: ZVDZ),
- Zakona o samoupravnih narodnih skupnostih (Uradni list RS, št.
65/94 - v nadaljevanju: ZSNS),
- Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94,
33/94 in 70/95 - v nadaljevanju: ZLV),
- Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij
(Uradni list RS, št. 60/94 in 69/94 - v nadaljevanju: ZUODNO) in
- Statuta Mestne občine Koper (Uradne objave Koper/Capodistria,
št. 9/95 - v nadaljevanju: Statut).
Zatrjujejo, da določbe, ki urejajo pravice samoupravnih narodnih
skupnosti, posegajo v njihove pravice, ker živijo v občinah
slovenske Istre, ki je deloma narodnostno mešana.
2. Pobudniki izpodbijajo določbe ZVDZ, ki po njihovih navedbah
dajejo pripadnikom narodnih skupnosti "dvojno volilno pravico",
saj jim omogočajo, da na volitvah kandidirajo oziroma oddajo
glas za izvolitev poslanca narodne skupnosti kakor tudi za
izvolitev preostalih poslancev. Zatrjujejo, da je s tem kršeno
načelo enakosti pred zakonom v škodo vseh drugih državljanov.
Navajajo, da imata poslanca narodnosti neomejen mandat, da torej
sodelujeta pri odločanju o vseh zadevah iz pristojnosti
Državnega zbora, ne samo v zadevah, ki se nanašajo na manjšinsko
problematiko. Iz pobude izhaja, da pobudniki ocenjujejo, da bi
bilo mogoče ustavno dopusten položaj doseči na dva načina -
tako, da se pripadnikom narodnosti omogoči oddaja le enega glasu
na volitvah poslancev v Državni zbor, ali pa tako, da se
poslancema narodnih skupnosti omejijo pooblastila (mandat).
Pobudniki menijo, da bi moral Poslovnik Državnega zbora omejiti
mandat poslanca narodne skupnosti.
3. Pobudniki iz istih razlogov izpodbijajo tudi ustavnost ZLV,
ki prav tako daje pripadnikom narodnosti dvojno volilno pravico.
Posebej pa izpodbijajo ustavnost tretjega odstavka 116. člena
tega zakona, ki določa, da imata narodni skupnosti v narodnostno
mešanih občinah v občinskih svetih desetino skupnega števila
članov občinskega sveta oziroma najmanj enega člana. Menijo, da
pravica do tolikšnega števila članov občinskega sveta presega
dopustno zaščito narodnih skupnosti.
4. ZEVP je po mnenju pobudnikov v neskladju z Ustavo iz
naslednjih razlogov:
- ker določa, da volilni imenik pripadnikov narodnih skupnosti
vodijo samoupravne narodne skupnosti (četrti odstavek 2. člena),
- ker z določbo 22. člena omogoča vpis v volilni imenik tudi
tistim pripadnikom italijanske in madžarske narodnosti, ki
nimajo stalnega prebivališča v narodnostno mešanih naseljih (to
po mnenju pobudnikov presega ustavno zaščito narodnosti, ker
širi pravice na neavtohtone pripadnike narodnosti).
5. ZSNS je po mnenju pobudnikov v neskladju z Ustavo iz
naslednjih razlogov:
- ker je "pomanjkljiv in nedoločen v sami zasnovi" ("ne
določa
postopka ustanovitve, sankcij, če do ustanovitve ne pride,
zlasti pa ne sankcionira nezakonitosti pri samem ustanavljanju
in delovanju"),
- ker daje samoupravnima narodnima skupnostima pravico do
sodelovanja z mednarodnimi organizacijami in s tem po mnenju
pobudnikov tudi mednarodno subjektiviteto ter tako "neupravičeno
posega v ustavno materijo",
- ker določa, da predstavniki samoupravnih narodnih skupnosti
sodelujejo pri pripravi meddržavnih sporazumov, ki se nanašajo
na položaj narodnih skupnosti in varstvo njihovih pravic ("kar
je poseg v pravila parlamentarne procedure, ki jih določa
Poslovnik Državnega zbora, sprejet z dvotretjinsko večino
navzočih poslancev") in
- ker določa, da se sredstva za delovanje občinskih samoupravnih
narodnih skupnosti zagotavljajo iz proračuna občine (s tem po
mnenju pobudnikov prenaša breme državnih obveznosti na lokalno
skupnost).
6. Ustavnost in zakonitost Statuta izpodbijajo pobudniki iz
naslednjih razlogov:
- ker je Mestna občina Koper "po obsegu in funkcionalnosti
neustavna",
- ker Statut "presega ustavne in zakonske okvire temeljne
samoupravne lokalne skupnosti" (ker je po navedbah pobudnikov
več kot tretjina njegovih določb prepisana iz Ustave in zakonov,
gre po njihovem mnenju za "poseg samoupravne normative v
zakonodajno oziroma ustavodajno pristojnost, kar je kršitev
načela delitve oblasti in pravne države"),
- ker v 7. členu našteva naselja, kjer živijo pripadniki
avtohtone italijanske narodne skupnosti (pobudniki zatrjujejo,
da Statut teh vprašanj ne bi smel urejati, saj je to pristojnost
države, poleg tega pa Statut po njihovih navedbah razširja
narodnostno mešano območje),
- ker podeljuje krajevnim skupnostim status pravne osebe,
- ker določa neposredno zastopanost narodnih skupnosti v svetih
krajevnih skupnosti,
- ker določa, da mora biti podžupan pripadnik italijanske
narodnosti, če ni pripadnik italijanske narodnosti župan (s tem,
menijo pobudniki, je diskriminatorno omejena pasivna volilna
pravica) in
- ker določa, da občina podpira šolanje občanov italijanske
narodne skupnosti (in s tem po mnenju pobudnikov diskriminira
občane drugih narodnosti).
7. Pobudniki izpodbijajo ustavnost 5. člena ZUODNO, pri čemer
kot argument za svojo trditev navajajo, da bi moral že zaradi
pravne diskontinuitete Državni zbor oblikovati 5. člen ZUODNO
drugače, ne pa tako, da se sklicuje na statute starih občin, ki
nimajo nič skupnega z lokalno samoupravo po novi Ustavi. Menijo,
da je ZUODNO v neskladju z Ustavo tudi zato, ker ne določa, da
se Mestna občina Koper ustanovi samo na območju narodnostno
mešanih naselij, češ da drugačna ureditev pomeni omejevanje
pravic Slovencev v naseljih, ki niso narodnostno mešana.
8. Pobudniki zatrjujejo tudi, da je dolžnost zakonodajalca, da
opredeli status pripadnika avtohtone narodne skupnosti, saj iz
tega statusa izvirajo posebne pravice. Ne navajajo pa, na kateri
zakon se nanaša ta njihova trditev.
B. - I.
9. Ustavno sodišče za pobudnico v obravnavani zadevi ni štelo
organizacije "Državljanska pobuda Slovenska Istra", temveč je za
pobudnike štelo posamezne predstavnike te organizacije,
podpisane pod pobudi.
10. Ustava ureja posebne pravice avtohtone italijanske in
madžarske narodne skupnosti v Sloveniji v 64. členu. V tretjem
odstavku tega člena je določeno, da sta narodni skupnosti
neposredno zastopani v predstavniških organih lokalne samouprave
in v Državnem zboru. V tretjem odstavku 80. člena pa je
določeno, da se v Državni zbor vedno izvoli po en poslanec
italijanske in madžarske narodne skupnosti. Izpodbijana zakona,
ki urejata volilni sistem za volitve v Državni zbor in za
lokalne volitve, dajeta pripadnikom italijanske in madžarske
narodne skupnosti dvojno volilno pravico - poleg splošne
državljanske volilne pravice še posebno volilno pravico za
volitve zastopnikov obeh narodnih skupnosti v Državnem zboru in
občinskih svetih. Dvojna volilna pravica pomeni poseg v enakost
volilne pravice, ki jo jamči prvi odstavek 43. člena Ustave.
Ustavno sodišče bo v postopku za oceno ustavnosti izpodbijanih
volilnih zakonov presodilo, ali je takšen poseg ustavno
dopusten.
11. Ustavno dopustnost posega v načelo enakosti volilne pravice
bo Ustavno sodišče presodilo tudi glede drugega odstavka 140.
člena Statuta, ki daje pripadnikom italijanske narodne skupnosti
posebno volilno pravico pri volitvah v svete krajevnih
skupnosti.
12. Poseg v enakost v pravicah predstavlja tudi četrti odstavek
53. člena Statuta, ki določa, da mora biti podžupan pripadnik
italijanske narodne skupnosti, če ni pripadnik te skupnosti
župan. Ustavno sodišče bo preizkusilo, ali obstajajo
ustavnopravno utemeljeni razlogi za ta poseg.
13. V 134. členu Statuta je določeno, da je krajevna skupnost
pravna oseba. Ta določba je v skladu z 19. členom Zakona o
lokalni samoupravi, katerega ustavnost je predmet postopka v
zadevi U-I-274/95. Ustavno sodišče bo po odločitvi v navedeni
zadevi presodilo tudi ustavnost in zakonitost izpodbijane
določbe 134. člena Statuta.
14. Člen 22 ZEVP določa, da se lahko na zahtevo v posebni
volilni imenik pripadnikov italijanske oziroma madžarske narodne
skupnosti vpišejo tudi tisti pripadniki teh dveh skupnosti, ki
nimajo stalnega prebivališča na območjih, kjer ti dve skupnosti
živita. Glede na to, da se ustavno varstvo posebnih pravic
nanaša na avtohtoni narodni skupnosti, je potrebno tudi to
določbo preizkusiti z vidika načela enakosti volilne pravice.
B. - II.
15. Tretji odstavek 116. člena ZLV določa, da imata narodni
skupnosti v narodnostno mešanih občinah v občinskih svetih
desetino članov občinskega sveta oziroma najmanj enega. Ta
določba je umeščena v poglavje "Prehodne in končne določbe" in
ureja samo merila za število članov prvega občinskega sveta.
Število članov prvega občinskega sveta in število članov, ki jih
izvolijo pripadniki narodnih skupnosti, je točno določeno v
ZUODNO. Določbe tega zakona, ki se nanašajo na število članov
občinskega sveta, kakor tudi določba 116. člena ZLV, so z
izvedbo prvih volitev v svete novih občin prenehale veljati že
pred dnem, ko je Ustavno sodišče prejelo pobudo za presojo
njihove ustavnosti. Ustavno sodišče lahko zakonske določbe, ki
niso v skladu z Ustavo, samo razveljavi, ne more pa jih
odpraviti. Tudi na podlagi 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču
(Uradni list RS, št. 15/94) bi ob morebitni ugotovitvi
neskladnosti izpodbijane določbe z Ustavo Ustavno sodišče ne
moglo odločiti, da ima ta ugotovitev učinek odprave. Zato
odločanje Ustavnega sodišča o skladnosti izpodbijane določbe z
Ustavo ne bi moglo v ničemer spremeniti pravnega položaja
pobudnikov. Glede izpodbijane določbe torej ni podan pravni
interes pobudnikov.
16. Določba četrtega odstavka 2. člena ZEVP, po kateri posebne
volilne imenike državljanov pripadnikov italijanske in madžarske
narodnosti sestavljata samoupravni narodni skupnosti, ne posega
neposredno v pravice, pravne koristi ali pravni položaj
pobudnikov.
17. Pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za izpodbijanje
ustavnosti ZSNS iz razlogov, ki jih navajajo. Zakonu očitajo,
da je "pomanjkljiv in nedoločen v sami zasnovi, saj ne določa
postopka ustanovitve, sankcij, če do ustanovitve ne pride,
zlasti pa ne sankcionira nezakonitosti pri samem ustanavljanju
in delovanju". Domnevne pomanjkljivosti ne posegajo neposredno v
njihove pravice, pravne koristi ali pravni položaj.
18. Tudi glede določbe 16. člena ZSNS, po kateri ima samoupravna
narodna skupnost pravico sodelovanja z matičnima narodoma in
njunima državama, s pripadniki narodnih skupnosti v drugih
državah in z mednarodnimi organizacijami, pobudniki ne
izkazujejo pravnega interesa, saj določba z ničimer ne posega v
njihove pravice, pravne koristi ali pravni položaj.
19. Določba 17. člena ZSNS daje predstavnikom samoupravnih
narodnih skupnosti pravico, da sodelujejo pri pripravi
meddržavnih sporazumov, ki se nanašajo na položaj in pravice
pripadnikov narodnih skupnosti. Pobudniki ne navajajo, v čem naj
bi bila ta določba v neskladju z Ustavo. Očitajo ji le
neskladnost s Poslovnikom Državnega zbora. Poslovnik Državnega
zbora v hierarhiji pravnih aktov nima položaja ustavnega
predpisa, zato Ustavno sodišče ni pristojno za oceno skladnosti
zakonov s Poslovnikom DZ.
20. Pobudniki trdijo, da 18. člen ZSNS - zakonska določitev
obveznosti občine, da zagotavlja iz svojega proračuna sredstva
za delovanje občinskih samoupravnih narodnih skupnosti, del
sredstev za delovanje organizacij, ki delujejo za potrebe
narodnih skupnosti, in del sredstev za financiranje dejavnosti
iz 16. člena ZSNS - krši določbo 140. člena Ustave, ker prenaša
naloge iz državne pristojnosti na lokalno skupnost brez njenega
soglasja. Določba, ki nalaga finančno breme občini, ne posega
neposredno v pravice, pravne koristi ali pravni položaj
pobudnikov, zato jim ni mogoče priznati pravnega interesa za
izpodbijanje te določbe.
21. Glede očitkov, naslovljenih na določbe Statuta, ki so
prepisane iz Ustave in zakona, je Ustavno sodišče ugotovilo, da
morebiten "poseg samoupravne normative v zakonodajno oziroma
ustavodajno pristojnost, kar je kršitev načela delitve oblasti
in pravne države," ki naj bi ga Mestna občina Koper izvedla s
tem, da je v Statutu povzela številne ustavne in zakonske
določbe, z ničimer ne posega v pravice, pravne koristi ali
pravni položaj pobudnikov. Glede izpodbijanja ustavnosti in
zakonitosti Statuta z navedenimi argumenti torej pobudniki ne
izkazujejo pravnega interesa.
B. - III.
22. Pobudniki trdijo, da je Statut Mestne občine Koper v
neskladju z določbami Ustave že zato, ker je Mestna občina Koper
po obsegu in funkcionalnosti neustavna. Statut Mestne občine
Koper določa obseg Mestne občine Koper v skladu z Zakonom o
ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij. Ustavno
sodišče je z odločbo št. U-I-183/94 z dne 9.11.1994 (OdlUS III,
122) ugotovilo neskladnost 2. in 3. člena tega zakona z Ustavo,
ni pa teh določb Zakona razveljavilo. Določba Statuta Mestne
občine Koper, ki določa obseg Mestne občine Koper, je v skladu z
veljavnim zakonom. Ustava določa v tretjem odstavku 139. člena,
da se občina ustanovi z zakonom in da zakon določa tudi območje
občine. Določba občinskega statuta, ki bi določal obseg občine
drugače kot veljavni zakon, bi bila v neskladju z zakonom in
prav zato tudi v neskladju z Ustavo. Čeprav je Ustavno sodišče
v obrazložitvi navedene odločbe navedlo, da je obseg Mestne
občine Koper v neskladju z Ustavo, skladnosti njenega statuta z
Ustavo ni mogoče obravnavati izolirano, temveč upoštevaje
veljavni ZUODNO, ki ga bo moral zakonodajalec pred razpisom
naslednjih lokalnih volitev uskladiti z Ustavo. Pobuda je torej
glede navedbe, da je "Statut Mestne občine Koper v neskladju z
določbami Ustave že zato, ker je Mestna občina Koper po obsegu
in funkcionalnosti neustavna", očitno neutemeljena.
23. Člen 7 Statuta v skladu s 5. členom ZUODNO le povzema
določbe prejšnjega Statuta Občine Koper (Uradne objave, št.
22/78 in 6/82), pri čemer spisku naselij, kjer živijo pripadniki
italijanske narodne skupnosti, dodaja le naselje Prade, ki se je
po Odloku o razdružitvi naselja Bertoki (Uradne objave, št.
38/89) izločilo iz narodnostno mešanega naselja Bertoki. Tudi
seznam italijanskih šol na tistem delu Svobodnega tržaškega
ozemlja, ki je prešlo pod jugoslovansko upravo, priložen k
Specialnemu statutu, vključuje naselje Prade. Pobuda je torej
očitno neutemeljena, kolikor se nanaša na 7. člen Statuta.
24. Določba 103. člena Statuta, da občina podpira šolanje
občanov italijanske narodnosti na srednjih, višjih, visokih
šolah in fakultetah, ne pomeni nedopustne diskriminacije vseh
občanov, ki niso italijanske narodnosti, saj Statut v 25. alinei
19. člena vsebuje identično določbo za občane slovenske in
drugih narodnosti. Pobuda je glede 103. člena Statuta očitno
neutemeljena.
25. Izpodbijani 5. člen ZUODNO določa, da so narodnostno mešana
območja po ZUODNO tista, ki jih kot taka opredeljujejo statuti
prejšnjih občin Koper, Izola, Piran, Lendava in Murska Sobota.
Pobudniki ne navajajo, v čem naj bi bil 5. člen ZUODNO v
neskladju z Ustavo. Iz njihove pobude implicitno izhaja, da se
strinjajo z obsegom narodnostno mešanega območja, saj
zatrjujejo, da bi morala Mestna občina Koper obsegati le
naselja, ki so bila v statutu (stare) Občine Koper določena kot
narodnostno mešana, saj naj bi bilo mogoče "posebne pravice
avtohtone italijanske narodne skupnosti ... na narodnostno
mešanem območju zagotoviti le v tako oblikovani občini".
Trditev, da bi bilo potrebno v skladu z Ustavo območje Mestne
občine Koper oblikovati tako, da bi zajela zgolj narodnostno
mešana naselja, ne drži. Ustavni kriteriji za ustanovitev občine
ne zajemajo narodnostne strukture občine, zato ni dolžnost
zakonodajalca, da ustanovi občine posebne vrste na narodnostno
mešanih območjih, kot menijo pobudniki. Navedbe pobudnikov so
očitno neutemeljene.
26. Ustava določa v prvem odstavku 64. člena, da zakon določa
območja, na katerih je dvojezično šolstvo obvezno. ZUODNO ne
našteva narodnostno mešanih območij, temveč napotuje na določbe
statutov prejšnjih občin. Zgolj iz tega razloga ZUODNO ni mogoče
očitati neskladja z Ustavo, saj ne dopušča, da bi občine
samovoljno spreminjale spisek teh območij (naselij).
C.
27. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. in 26.
člena Zakona o Ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Tone
Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag.
Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen,
dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Prvo točko izreka je
sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema (proti sta glasovala
sodnika Šinkovec in Ude), drugo in tretjo pa soglasno.
P r e d s e d n i k :
dr. Tone Jerovšek
S K L E P
Ustavno sodišče je po opravljeni javni obravnavi v postopku za
oceno ustavnosti, začetem na pobudo Danijela Starmana iz Kopra
in drugih, dne 19. decembra 1996
s k l e n i l o :
Predlog pobudnikov, ki se glasi:
"Do sprejetja končne odločitve po sklepu št. U-I-283/94 z dne
6.6.1996 se zadrži
- v primeru predčasnih volitev izvrševanje Zakona o volitvah v
državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92), kolikor daje
pripadnikom italijanske in madžarske narodne skupnosti v
Sloveniji dvojno pravico voliti in biti voljen,
- izvrševanje določb Poslovnika Državnega zbora, kolikor le-te
ne opredeljujejo meje mandata zastopnikov narodnih skupnosti,
zlasti drugi odstavek 119. člena in drugi odstavek 128. člena
Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93),
- izvrševanje določb Zakona o poslancih (Uradni list RS, št.
48/92) v celoti glede zastopnikov italijanske in madžarske
narodne skupnosti, zlasti pa njegov 19. člen.
Ta sklep izvrši Državni zbor Republike Slovenije na primeren
način.", se zavrne.
O b r a z l o ž i t e v
1. Pobudniki so dne 14.7.1995 vložili pobudo za oceno ustavnosti
Zakona o volitvah v državni zbor, Zakona o evidenci volilne
pravice (Uradni list RS, št. 64/92), Zakona o lokalnih volitvah
(Uradni list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94 in 70/95), Zakona o
samoupravnih narodnih skupnostih (Uradni list RS, št. 65/94) in
Statuta Mestne občine Koper (Uradne objave Koper / Capodistria,
št. 9/95). Pobudniki izpodbijajo določbe navedenih predpisov, ki
se nanašajo na pravice pripadnikov italijanske in madžarske
samoupravne narodne skupnosti. Ustavno sodišče je na seji dne
6.6.1996 pobudo delno sprejelo, delno zavrnilo in delno zavrglo.
Sprejeti del pobude se nanaša na Zakon o volitvah v Državni zbor
(v nadaljevanju: ZVDZ), Zakon o lokalnih volitvah, 22. člen
Zakona o evidenci volilne pravice in na nekatere določbe
Statuta Mestne občine Koper.
Zakon o volitvah v Državni zbor pobudniki izpodbijajo zaradi,
kot navajajo sami, "dvojne volilne pravice" pripadnikov
italijanske in madžarske narodne skupnosti. V pobudi je izraženo
tudi stališče, da bi moral Poslovnik Državnega zbora "omejiti
meje mandata zastopnikov narodnih skupnosti".
2. Dne 14.11.1996 je Ustavno sodišče od predstavnika pobudnikov
Danijela Starmana prejelo vlogo, v kateri je ponovno poudarjeno
stališče, da je vsebinska neomejenost mandata poslancev, ki ju
izvolijo pripadniki narodnih skupnosti, protiustavna. V tej
vlogi predstavnik pobudnikov predlaga začasno zadržanje
izvrševanja tistih določb Zakona o poslancih, Poslovnika
Državnega zbora in drugih predpisov, ki dajejo predstavnikoma
italijanske in madžarske narodne skupnosti v Državnem zboru enak
pravno-politični status kot poslancem Državnega zbora . Predlog
utemeljuje z nevarnostjo, da bi zaradi dveh glasov predstavnikov
narodnih skupnosti pri oblikovanju Vlade lahko prišlo do
nepopravljivih škodljivih posledic.
3. Ustavno sodišče je dne 19.12.1996 opravilo javno obravnavo,
na katero sta bila poleg udeležencev (Danijela Starmana kot
predstavnika pobudnikov in predstavnikov Državnega zbora)
vabljena še poslanca, ki so ju izvolili pripadniki narodnih
skupnosti, in predstavniki samoupravnih narodnih skupnosti
italijanske in madžarske narodnosti.
4. Na javni obravnavi je predstavnik pobudnikov oblikoval
dokončno besedilo predloga za začasno zadržanje tako, kot je
razvidno iz izreka tega sklepa.
B.
5. Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v
nadaljevanju: ZUstS) določa v 39. členu, da sme Ustavno sodišče
do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvrševanje
zakona ali drugega predpisa ali splošnega akta za izvrševanje
javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko
nastale težko popravljive škodljive posledice. Namen instituta
začasnega zadržanja izvrševanja izpodbijanega predpisa je v tem,
da se preprečijo škodljive posledice, ki bi lahko nastale, če bi
se predpis do odločitve Ustavnega sodišča o njegovi skladnosti z
Ustavo oziroma zakonom izvrševal, pa bi jih bilo po morebitni
razveljavitvi oziroma odpravi težko popraviti.
6. ZVDZ v prvem odstavku 7. člena določa, da ima pravico voliti
in biti voljen za poslanca vsak državljan RS, ki je na dan
glasovanja dopolnil osemnajst let in mu ni bila odvzeta poslovna
sposobnost. V 8. členu ZVDZ pa je določeno, da ima pravico
voliti in biti voljen za poslanca italijanske oziroma madžarske
narodne skupnosti pripadnik te narodne skupnosti, ki ima volilno
pravico. Pobudniki izpodbijajo ZVDZ zato, ker daje pripadnikom
narodnih skupnosti pravico voliti in biti voljen v dveh
različnih volilnih postopkih: pri izvolitvi 88 poslancev
Državnega zbora, ki jih volijo vsi volivci, in pri izvolitvi
poslancev italijanske in madžarske narodne skupnosti.
Zakon o volitvah v Državni zbor ureja vprašanje volitev
poslancev italijanske oziroma madžarske narodne skupnosti v
delu, ki mu pobudniki očitajo protiustavnost, na način, ki ne
omogoča razveljavitve ali odprave, saj bi bilo v primeru
ugotovljene protiustavnosti potrebno za njegovo uskladitev z
Ustavo zakon spremeniti. Ustavno sodišče bi v takšnem primeru po
48. členu Zakona o Ustavnem sodišču lahko le ugotovilo
protiustavnost takšne ureditve in naložilo Državnemu zboru, naj
v določenem roku volitve poslancev narodnih skupnosti uredi
drugače, dotlej pa bi se uporabljala obstoječa zakonska
ureditev. Glede na to, da zatrjevane protiustavnosti ne bi bilo
mogoče popraviti z razveljavitvijo oziroma odpravo, je logično,
da v takšnem primeru tudi ni mogoče uporabiti določbe 39. člena
ZUstS, po kateri se lahko do končne odločitve zadrži izvršitev
izpodbijanega predpisa.
7. Izpodbijana pravna praznina v Poslovniku Državnega zbora je
tesno povezana s problematiko sporne zakonske ureditve volilne
pravice pripadnikov narodnih skupnosti. Zato je Ustavno sodišče
štelo, da je glede izpodbijanja te pravne praznine podan pravni
interes pobudnikov.
Tudi pri izpodbijanju določb Poslovnika Državnega zbora,
"kolikor ne opredeljujejo meje mandata zastopnikov narodnih
skupnosti" gre vsebinsko za zatrjevanje protiustavnosti pravne
praznine. Zato tudi glede Poslovnika Državnega zbora začasno
zadržanje izvajanja določb (ki jih ni) ni mogoče.
8. Predlog za začasno zadržanje izvrševanja določb Poslovnika
Državnega zbora je mogoče razumeti tudi tako, da pobudniki
želijo doseči zadržanje izvrševanja določb Poslovnika, kolikor
ureja položaj in pravice poslancev, ki so ju izvolili
pripadniki narodnih skupnosti.
Če bi se v postopku za oceno ustavnosti izkazalo, da bi bilo
potrebno in mogoče razveljaviti posamezne določbe Poslovnika, ki
dajejo poslancema narodnih skupnosti poseben položaj, bi
izvrševanje veljavnih zakonskih in poslovniških pravic teh dveh
poslancev v resnici lahko povzročilo težko popravljive škodljive
posledice, saj bi lahko na primer na izvolitev predsednika Vlade
odločilno vplivala prav glasova teh dveh poslancev. Vendar pa bi
težko popravljive škodljive posledice lahko nastale tudi v
primeru, da bi se zaradi ugoditve predlogu za začasno zadržanje
odvzela pravica poslancev, ki so ju izvolili pripadniki narodnih
skupnosti, da sodelujeta v postopkih odločanja v Državnem zboru
(npr. v postopku za izvolitev predsednika Vlade), kasneje pa bi
se v postopku za oceno ustavnosti izkazalo, da je zakonska in
poslovniška ureditev njunega položaja skladna z Ustavo.
Ker bi lahko začasno zadržanje izpodbijanih določb povzročilo
enako težke in enako nepopravljive posledice kot njihovo
nadaljnje izvrševanje, je Ustavno sodišče sklenilo, da predlog
za začasno zadržanje tudi v tem delu zavrne.
9. Pobudniki posebej predlagajo začasno zadržanje izvrševanja
določb drugega odstavka 119. člena in drugega odstavka 128.
člena Poslovnika Državnega zbora. Ustavno sodišče je ta predlog
štelo tudi kot pobudo za oceno njihove ustavnosti. Drugi
odstavek 119. člena Poslovnika določa, da imata poslanca
italijanske in madžarske narodne skupnosti položaj poslanske
skupine, drugi odstavek 128. člena Poslovnika pa, da imata ta
dva poslanca pravico, da sama izbereta delovna telesa, v katerih
želita sodelovati. Glede določbe drugega odstavka 119. člena
predstavnik pobudnikov navaja, da ima bistvene posledice v
procesu oblikovanja izvršilne oblasti, saj se je predsednik
republike, preden predlaga Državnemu zboru kandidata za
predsednika Vlade, v skladu s prvim odstavkom 111. člena Ustave
dolžan posvetovati z vodji poslanskih skupin.
Navedeni določbi nimata neposrednega vpliva na končno odločanje
Državnega zbora (glasovanje poslancev) o zakonih, drugih pravnih
aktih, proračunu in drugih odločitvah iz pristojnosti Državnega
zbora, zato njuno izvrševanje ne more povzročiti težko
popravljivih škodljivih posledic. Tudi obveznost predsednika
republike, da se posvetuje z njima pred predlaganjem kandidata
za predsednika vlade, sama po sebi nima neposrednega vpliva na
izvolitev predsednika Vlade.
10. Tudi glede Zakona o poslancih je Ustavno sodišče predlog za
začasno zadržanje izvrševanja štelo tudi za pobudo za oceno
ustavnosti.
Zakon o poslancih ureja pridobitev poslanskega mandata ter
pravice in dolžnosti poslancev. V 19. členu določa pravice
poslancev v zvezi s postopkom sprejemanja odločitev v Državnem
zboru. Med temi pravicami so naštete npr. naslednje pravice:
- predlagati zakon ali drug akt Državnemu zboru v obravnavo in
sprejem,
- predlagati, naj Državni zbor razpiše referendum o vprašanjih,
ki se urejajo z zakonom,
- predlagati, naj Državni zbor odredi preiskavo o zadevah
javnega pomena,
- skupaj s še najmanj devetimi poslanci vložiti predlog za
izvolitev novega predsednika Vlade,
- skupaj s še najmanj devetimi poslanci sprožiti v Državnem
zboru interpelacijo o delu Vlade ali posameznega ministra itd.
Pobudniki predlagajo začasno zadržanje Zakona o poslancih v
celoti, kolikor se nanaša na poslanca, ki so ju izvolili
pripadniki italijanske in madžarske narodne skupnosti, "zlasti
pa 19. člena". S predlogom za začasno zadržanje so želeli
pobudniki doseči, da do dokončne odločitve Ustavnega sodišča
poslanca, ki so ju izvolili pripadniki narodnih skupnosti, ne bi
sodelovala pri odločanju v Državnem zboru.
11. Glede takšnega začasnega zadržanja določb Zakona o
poslancih, kolikor se nanašajo na poslanca narodnih skupnosti,
velja tako kot glede določb Poslovnika Državnega zbora, da bi
lahko njihovo začasno zadržanje povzročilo enako težke in enako
nepopravljive posledice kot njihovo nadaljnje izvrševanje. Zato
je Ustavno sodišče tudi predlog za začasno zadržanje izvrševanja
teh določb zavrnilo.
C.
12. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 21. člena
ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr.
Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez
Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr.
Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo soglasno.
P r e d s e d n i k :
dr. Tone Jerovšek
U-I-283/94
12.2.1998
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in
zakonitosti, začetem na pobudo Danijela Starmana iz Kopra in
drugih, na seji dne 12. februarja 1998
o d l o č i l o :
1. Ni v neskladju z Ustavo, da Zakon o volitvah v Državni zbor
(Uradni list RS, št. 44/92) daje pripadnikom italijanske in
madžarske samoupravne narodne skupnosti pravico, da na volitvah
poslancev Državnega zbora oddajo po dva glasova.
2. Ni v neskladju z Ustavo, da Zakon o lokalnih volitvah (Uradni
list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94 in 70/95) daje pripadnikom
italijanske in madžarske samoupravne narodne skupnosti pravico,
da na volitvah članov občinskega sveta oddajo po dva glasova.
3. Člen 22 Zakona o evidenci volilne pravice (Uradni list RS,
št. 46/92) ni v neskladju z Ustavo.
4. V neskladju z Ustavo je, da Zakon o evidenci volilne pravice
(Uradni list RS, št. 46/52) ne opredeljuje meril, po katerih
komisije italijanske in madžarske samoupravne narodne skupnosti
odločajo o vpisu volivcev v posebni volilni imenik državljanov
pripadnikov avtohtone italijanske in madžarske narodne
skupnosti. Državni zbor mora to neskladje z Ustavo odpraviti do
razpisa naslednjih rednih volitev v Državni zbor.
5. Četrti odstavek 53. člena, 134. člen in drugi odstavek 140.
člena Statuta Mestne občine Koper niso v neskladju z Ustavo in z
zakonom.
6. Pobuda se zavrže v delu, ki se nanaša na Zakon o poslancih
(Uradni list RS, št. 48/92) in Poslovnik Državnega zbora (Uradni
list RS, št. 40/93, 28/96 in 26/97).
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Ustavno sodišče je dne 6.6.1996 s sklepom delno sprejelo,
delno zavrnilo in delno zavrglo pobudo Danijela Starmana in
drugih (v nadaljevanju: pobudniki), s katero so izpodbijali
določbe naslednjih predpisov:
- Zakona o evidenci volilne pravice (Uradni list RS, št. 46/92 -
v nadaljevanju: ZEVP),
- Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92 -
v nadaljevanju: ZVDZ),
- Zakona o samoupravnih narodnih skupnostih (Uradni list RS, št.
65/94 - v nadaljevanju: ZSNS),
- Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94,
33/94 in 70/95 - v nadaljevanju: ZLV) in
- Statuta Mestne občine Koper (Uradne objave Koper/Capodistria,
št. 9/95 - v nadaljevanju: Statut).
2. Pobuda je bila sprejeta v delu, ki se nanaša na:
- zatrjevano protiustavnost pravice pripadnikov italijanske in
madžarske narodne skupnosti (v nadaljevanju: narodni skupnosti),
da na volitvah v Državni zbor in na volitvah v občinske svete
oddajo po dva glasova - enega za izvolitev predstavnika narodne
skupnosti v Državnem zboru oziroma občinskem svetu in drugega za
volitve drugih poslancev oziroma članov občinskega sveta; to
pravico jim dajeta ZVDZ in ZLV,
- 22. člen ZEVP,
- četrti odstavek 53. člena, 134. člen in drugi odstavek 140.
člena Statuta.
3. Pobudniki menijo, da je dvojna volilna pravica, kot sami
označujejo pravico pripadnikov narodnih skupnosti, da na
volitvah v Državni zbor in v občinske svete oddajo dva glasova,
v neskladju z ustavnim načelom enakosti pred zakonom. Dvojna
volilna pravica je po njihovem mnenju ustavno nedopustna
diskriminacija, ki v ničemer ne prispeva k varstvu narodnih
skupnosti.
4. Pobudniki so v prvotni pobudi izrazili stališče, da bi moral
Poslovnik Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93, 28/96 in
26/97 - v nadaljevanju: Poslovnik) omejiti meje mandata
zastopnikov narodnih skupnosti. Po njihovem mnenju je
protiustavno, če predstavnika narodnih skupnosti sodelujeta pri
odločanju o vseh zadevah, ki so v pristojnosti Državnega zbora.
5. Določba 22. člena ZEVP, ki omogoča vpis v volilni imenik na
zahtevo tudi tistim pripadnikom italijanske in madžarske
narodnosti, ki nimajo stalnega prebivališča v narodnostno
mešanih naseljih, je po mnenju pobudnikov protiustavna zato, ker
s širjenjem pravic na neavtohtone pripadnike narodne skupnosti
presega ustavno zaščito narodnosti.
6. Po mnenju pobudnikov so v neskladju z Ustavo tudi naslednje
določbe Statuta:
- določba 134. člena, ki podeljuje krajevnim skupnostim status
pravne osebe (pobudniki menijo, da z ustanavljanjem pravnih oseb
javnega prava statut posega v pristojnost zakonodajalca),
- določba drugega odstavka 140. člena, ker določa neposredno
zastopanost narodnih skupnosti v svetih krajevnih skupnosti
(pobudniki menijo, da za krajevno skupnost ne pridejo v poštev
posebne določbe o pravicah narodne skupnosti, ker ni samoupravna
lokalna skupnost), in
- določba četrtega odstavka 53. člena, ki določa, da mora biti
podžupan pripadnik italijanske narodnosti, če ni pripadnik
italijanske narodnosti župan (s tem, menijo pobudniki, je
osebam, ki niso italijanske narodnosti, diskriminatorno omejena
pasivna volilna pravica).
7. Pobudniki so dne 14.11.1996 vložili predlog za začasno
zadržanje ZVDZ, kolikor daje pripadnikom narodnih skupnosti
dvojno volilno pravico, določb Poslovnika, kolikor le-te ne
opredeljujejo meje mandata zastopnikov narodnih skupnosti
(zlasti drugi odstavek 119. in drugi odstavek 128. člena) in
Zakona o poslancih (Uradni list RS, št. 48/92 - v nadaljevanju:
ZoP) v celoti glede zastopnikov narodnih skupnosti . V tej vlogi
ponovno poudarjajo svoje stališče, da je protiustavno, da
poslanca, ki sta predstavnika narodnih skupnosti, sodelujeta pri
odločanju o vseh zadevah v Državnem zboru, npr. tudi pri
izvolitvi predsednika Vlade in imenovanju ministrov. Ustavno
sodišče je štelo, da so z navedenim predlogom pobudniki
razširili pobudo tudi na Poslovnik in ZoP. Opravilo je javno
obravnavo predloga za začasno zadržanje in po njej predlog s
sklepom zavrnilo.
8. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve (v
nadaljevanju: Sekretariat) je najprej (še pred delnim sprejetjem
pobude) odgovoril na celotno pobudo. Meni, da pobuda ni
utemeljena, saj "zakoni, ki jim pobudniki očitajo kršitev
Ustave, le izvajajo ustavne določbe o posebnih pravicah
avtohtonih narodnih skupnosti . Posebno varstvo narodnih
skupnosti je po mnenju Sekretariata izvedba načela enakosti, in
sicer taka, ki upošteva poseben položaj in okoliščine, v katerih
ti skupnosti živita. Tudi če bi zakoni določali še druge ali
širše pravice, kot jih določa Ustava, to ne bi bilo z njo v
nasprotju, meni Sekretariat.
9. Dvojna volilna pravica po mnenju Sekretariata izhaja iz
tretjega odstavka 64. člena Ustave, glede sestave Državnega
zbora in položaja poslancev v njem pa tudi iz tretjega odstavka
80. člena in prvega odstavka 82. člena Ustave. Glede pravic
pripadnikov narodnih skupnosti, ki živijo izven narodnostno
mešanih območij, Sekretariat opozarja na določbo četrtega
odstavka 64. člena Ustave, ki poverja zakonodajalcu določitev
pravic, ki jih pripadniki narodnih skupnosti uresničujejo tudi
zunaj območij, kjer ti skupnosti živita. Zakonsko določanje
statusa pripadnika narodne skupnosti pa je po mnenju
Sekretariata "zelo sporno zaradi ustavnih določb, ki
zagotavljajo človekove pravice in svoboščine, vključno z določbo
61. člena Ustave". Sekretariat meni tudi, da pobudniki ne
izkazujejo pravnega interesa za vložitev obravnavane pobude.
10. Po izdaji sklepa o delnem sprejetju pobude in po opravljeni
javni obravnavi je Sekretariat še enkrat (izčrpneje) odgovoril
na sprejeti del pobude. V odgovoru navaja, da t.i. dvojno
volilno pravico zahtevajo ustavne določbe; gre za izvedbo
posebne ustavne pravice iz tretjega odstavka 64. člena Ustave
poleg splošne volilne pravice. Sekretariat poudarja privrženost
Ustave varovanju pravic narodnih skupnosti in izhaja iz t.i.
pozitivnega koncepta urejanja položaja teh skupnosti. Ustava jim
jamči posebne pravice, ki se kažejo kot pozitivna
diskriminacija . Sekretariat poudarja varovanje manjšin kot
pomembno merilo demokratičnosti etnično pluralne družbe.
Opozarja na 4. člen Okvirne konvencije Sveta Evrope o varstvu
etničnih manjšin, katere podpisnik je tudi Slovenija; ta člen
določa, da se ukrepi, ki so posledica upoštevanja specifičnih
razmer, v katerih živijo pripadniki manjšine, ne morejo
obravnavati kot diskriminacija pripadnikov večinskega naroda.
11. Sekretariat navaja, da ureditev položaja narodnih skupnosti
po Ustavi pomeni kontinuiteto na tem področju, saj se je
pozitivni koncept varstva manjšin pri nas uveljavil že z ustavo
iz leta 1974 in s kasnejšimi ustavnimi amandmaji. Omenja tudi
določbe Deklaracije ob neodvisnosti in Temeljne ustavne listine
o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list
RS, št. 1/91-I - v nadaljevanju: TUL), ki določata, da so
italijanski in madžarski narodni skupnosti v RS in njunim
pripadnikom zagotovljene vse pravice iz dotedanje ustave in
veljavnih mednarodnih pogodb. Navaja tudi določbo 338. člena
ustave iz leta 1974 (amandma iz leta 1989), po kateri imata
narodni skupnosti vsaj po enega delegata v vsakem zboru tedanje
Skupščine SRS. Opozarja, da sta imeli narodni skupnosti že po
tej določbi posebno volilno pravico in da bi ukinitev te pravice
pomenila kršitev načela zaupanja v pravo.
12. Sekretariat opozarja na mednarodnopravne obveznosti
Slovenije po Pogodbi o prijateljstvu in sodelovanju med
Republiko Slovenijo in Republiko Madžarsko, po Sporazumu o
zagotavljanju posebnih pravic slovenske narodne manjšine v
Republiki Madžarski in madžarske narodne skupnosti v Republiki
Sloveniji (Uradni list - Mednarodne pogodbe, št. 6/93) in po
Osimski pogodbi iz leta 1975. Poudarja tudi, da Okvirna
konvencija Sveta Evrope o varstvu etničnih manjšin zahteva od
podpisnic, med katerimi je tudi Slovenija, da na vseh področjih
gospodarskega, socialnega, političnega in kulturnega življenja
po potrebi sprejmejo ukrepe za spodbujanje dejanske in popolne
enakosti med pripadniki narodne manjšine in pripadniki
večinskega naroda. Iz navedene konvencije, navaja Sekretariat,
izhaja zahteva po javni participaciji manjšin v javnih zadevah
in še posebej v manjšinskih zadevah.
13. Glede 22. člena ZEVP Sekretariat navaja, da po Ustavi
posebna volilna pravica pripadnikov narodnih skupnosti ni
teritorialno omejena in da so pravice pripadnikov narodnih
skupnosti po Ustavi zagotovljene ne glede na njihovo število in
poseljenost. Sekretariat se sklicuje tudi na določbo četrtega
odstavka 64. člena Ustave, po kateri zakon ureja položaj in
način uresničevanja pravic italijanske oziroma madžarske narodne
skupnosti na območjih, kjer živita, obveznosti samoupravnih
lokalnih skupnosti za uresničevanje teh pravic, ter tiste
pravice, ki jih pripadniki teh narodnih skupnosti uresničujejo
tudi zunaj teh območij.
14. Glede navedb pobudnikov, da bi morala Poslovnik in ZoP
omejiti pravice poslancev - predstavnikov narodnih skupnosti,
Sekretariat navaja, da iz vseh določb Ustave, ki govorijo o
poslancih, izhaja njihov enak položaj ne glede na volilno bazo
in kakršnekoli druge okoliščine. To velja po stališču
Sekretariata za vse pravice poslancev narodnih skupnosti po 19.
členu ZoP, kakor tudi za pravice, ki izhajajo iz Poslovnika
(npr. pravico oblikovati posebno poslansko skupino, pravico
izbrati delovna telesa, v katerih bosta sodelovala itd.).
Sekretariat meni tudi, da za obravnavanje ustavnosti Poslovnika
in ZoP niso podane procesne predpostavke. Pobudniki naj bi ne
izkazali pravnega interesa, ker Poslovnik in ZoP urejata
razmerja, ki zadevajo poslance in pravila njihovega dela v
parlamentu. Sekretariat opozarja še na to, da je predstavnik
pobudnikov na javni obravnavi izrazil svoje stališče, da ZoP ne
velja za izvoljena predstavnika narodnih skupnosti. Glede na to,
meni Sekretariat, je potrebno pobudo v tem delu zavreči, ker naj
bi pobudniki od nje sami odstopili.
15. Občinski svet Mestne občine Koper (v nadaljevanju: Svet) je
odgovoril na del pobude, ki se nanaša na Statut. Glede
zastopanosti italijanske skupnosti v svetih krajevnih skupnosti
navaja Svet, da je "analogno upošteval določila, ki urejajo
število članov pripadnikov italijanske narodne skupnosti v
občinskem svetu". Določba, da mora biti podžupan italijanske
narodnosti, če župan ni, ima po mnenju Sveta oporo v 39. členu
ZLS.
16. Do pobude sta se opredelili tudi italijanska in madžarska
samoupravna narodna skupnost. Obe menita, da izpodbijane določbe
niso v neskladju z Ustavo, temveč pomenijo prav uresničevanje
ustavnih zapovedi o varstvu avtohtone italijanske in madžarske
narodne skupnosti.
B.-I.
17. Obravnavana pobuda odpira ustavnopravna vprašanja, ki se
nanašajo na varstvo avtohtone italijanske in madžarske narodne
skupnosti. Spoštovanje oziroma zaščita etničnih, verskih,
jezikovnih in drugih manjšin je pomemben pokazatelj
demokratičnosti družbe. Demokratične države posvečajo varstvu
manjšin posebno pozornost. Varstvo manjšin se zagotavlja v dveh
oblikah: kot prepoved diskriminacije na podlagi narodnostne,
jezikovne, verske in rasne pripadnosti ter kot zagotovitev
posebnih pravic, ki pripadajo samo manjšini oziroma njenim
pripadnikom. Druga oblika varstva je v teoriji znana kot
pozitivno varstvo manjšin. Pozitivno varstvo povzroča t.i.
pozitivno diskriminacijo, ker so pripadnikom manjšine
zagotovljene pravice, ki jih pripadniki večine nimajo. Tovrstni
ukrepi predstavljajo visoko stopnjo varstva narodnih manjšin, ki
jim jo priznava večinska skupina prebivalstva, in s tem kažejo
na demokratičnost družbe.
18. Pravice narodnih manjšin so urejene v mednarodnem pravu z
multilateralnimi konvencijami in dvostranskimi sporazumi med
državami. Položaj italijanske manjšine oziroma narodne skupnosti
v Sloveniji je po drugi svetovni vojni uredil Specialni statut
Svobodnega tržaškega ozemlja, priložen Londonskemu memorandumu o
soglasju med vladami FLRJ, Italije in Velike Britanije.
Specialni statut je prenehal veljati z uveljavitvijo Pogodbe med
SFRJ in Italijansko Republiko, sklenjene v Osimu (Uradni list
SFRJ - Mednarodne pogodbe, št. 1/77; v nadaljevanju: Osimski
sporazum). Osimski sporazum je v preambuli izrazil za obe državi
"privrženost načelu največjega možnega varstva državljanov -
pripadnikov manjšin, ki izvira iz njunih ustav in njune notranje
zakonodaje in ga vsaka stran uresničuje avtonomno, pri čemer se
ravna tudi po načelih Ustanovne listine Združenih narodov,
Univerzalne deklaracije o človekovih pravicah, Konvencije o
preprečevanju kakršnihkoli oblik rasne diskriminacije in
univerzalnih paktov o človekovih pravicah". Člen 8 Osimskega
sporazuma določa: "Takrat, ko neha veljati Specialni statut,
priložen k Londonskemu memorandumu o soglasju z dne 5. oktobra
1954, izjavi vsaka stran, da bo ohranila v veljavi notranje
ukrepe, ki jih je že sprejela pri izvajanju omenjenega statuta,
in da bo v okviru svojega notranjega prava zagotovila
pripadnikom zadevnih manjšin enako raven varstva, kot jo je
določal Specialni statut, ki neha veljati." Specialni statut je
z dnem, ko je stopil v veljavo Osimski sporazum, prenehal
veljati, vendar je ostal merilo za zagotavljanje pravic
narodnima manjšinama v sosednjih državah. V določbah tega
sporazuma ni najti takšne, ki bi zagotavljala pripadnikom
manjšine pravico do neposredne zastopanosti v predstavniških
organih.
19. Položaj madžarske narodne skupnosti v Sloveniji ureja
Sporazum o zagotavljanju posebnih pravic slovenske narodne
skupnosti v Republiki Madžarski in madžarske narodne skupnosti v
Republiki Sloveniji, podpisan 6.11.1992 in ratificiran z zakonom
z dne 26.3.1993 (Uradni ist RS - MP, št. 6/93). V 8. členu tega
sporazuma je določeno, da podpisnici v skladu z notranjo
zakonodajo zagotavljata ustrezno udeležbo manjšin pri odločanju
na lokalni, regionalni in državni ravni o zadevah, ki se
nanašajo na pravice in položaj manjšin in njihovih pripadnikov.
20. Eden od ukrepov za varstvo manjšin je tudi zagotovitev
njihovega sodelovanja pri odločanju o javnih zadevah. Vendar
veljavno mednarodno pravo ne jamči manjšinam zastopstva v
predstavniških telesih (Ohlinger/Pernthaler, Projekt eines
Volksgruppenmandats im Kaerntner Landtag, str. 8; avtorja se
sklicujeta tudi na delo Oeter, Minderheiten im institutionellen
Staatsaufbau. Glej tudi Turk, Mednarodnopravni vidiki sedanjega
položaja slovenske narodnostne skupnosti v Italiji, str. 6;
avtor navaja, da je mogoče izjeme najti le v redkih mednarodnih
pogodbah - npr. v mirovni pogodbi iz Sevresa in v memorandumu o
Cipru). Tudi Okvirna konvencija Sveta Evrope o varstvu etničnih
manjšin, ki jo je podpisala, ne pa še ratificirala, tudi
Slovenija (konvencija še ne velja), ne zahteva izrecno od
podpisnic, da bi zagotovile zastopstvo manjšin v predstavniških
organih. Določa le, da se pogodbenice obvezujejo sprejeti, če je
to potrebno, na vseh področjih gospodarskega, družbenega,
političnega in kulturnega življenja ustrezne ukrepe za
pospeševanje polne in učinkovite enakosti med pripadniki narodne
manjšine in pripadniki večinskega naroda. Ukrepi, sprejeti na
podlagi te obveze, se ne štejejo za diskriminacijo (tretji
odstavek 4. člena).
21. Čeprav mednarodno pravo tega ne zahteva, ustave in zakoni
nekaterih držav zagotavljajo sodelovanje manjšin pri odločanju o
splošnih zadevah v predstavniških telesih. Znani so predvsem
naslednji modeli zagotovitve te pravice (lahko so tudi
kombinirani)1:
a) delitev na volilne enote, prilagojena teritorialni
razmestitvi manjšin (ta ukrep je uveljavljen med drugim v
naslednjih državah: Madžarski, Hrvaški, Finski, Belgiji,
Italiji, Švici),
b) spregled volilnega praga za nacionalne manjšinske stranke (ta
ukrep je uveljavljen med drugim v naslednjih državah: Madžarski,
Nemčiji, Poljski, Romuniji) in
c) zajamčena poslanska mesta za manjšine v predstavniškem telesu
(ta pravica je zajamčena med drugim v naslednjih državah:
Hrvaški, Romuniji, Madžarski, Danski, Finski).
22. Slovenska ustava iz leta 1974 ni vsebovala določb o obvezni
zastopanosti narodnih skupnosti v občinskih in republiški
skupščini. V 252. členu je bilo določeno, da lahko pripadniki
narodnosti v občinah, kjer živijo, ustanovijo samoupravne
skupnosti za prosveto in kulturo. Te skupnosti so soodločale o
določenih zadevah s področja prosvete in kulture z zbori
občinske skupščine oziroma z ustreznimi samoupravnimi
interesnimi skupnostmi. Zastopanost pripadnikov narodnih
skupnosti v zborih skupščin se je zagotavljala zgolj z internimi
kandidacijskimi pravili tedanje Socialistične zveze delovnega
ljudstva, ki je imela monopolno vlogo v postopku določanja
kandidatov.
23. Z ustavnimi amandmaji iz leta 1989 (Uradni list SRS, št.
32/89) so bile določbe o varstvu narodnosti spremenjene in
dopolnjene. V 250. členu se je pojavila opredelitev teh dveh
narodnosti kot avtohtonih. Za 163. členom je bila dodana
določba, po kateri morata biti v skupščinah občin, kjer živijo
skupaj s pripadniki slovenskega naroda tudi pripadniki
italijanske oziroma madžarske narodnosti, ustrezno zastopani ti
dve narodnosti. V tretjem odstavku 338. člena Ustave pa je bilo
določeno, da imata italijanska in madžarska narodnost vsaka vsaj
po enega delegata v vsakem zboru Skupščine SRS. V skladu s to
ustavno določbo je Zakon o volitvah v skupščine (Uradni list
SRS, št. 42/89 in 5/90, Uradni list RS, št. 10/90 in 45/90)
določil, da se za volitve delegatov pripadnikov italijanske
oziroma madžarske narodnosti v zbore Skupščine SR Slovenije na
narodnostno mešanih območjih oblikujejo posebne volilne enote in
da se posebne volilne enote lahko oblikujejo tudi za volitve
delegatov pripadnikov italijanske oziroma madžarske narodnosti v
zbore občinske skupščine (37. člen). V 10. členu je zakon
določal, da imajo aktivno volilno pravico na volitvah delegata
italijanske oziroma madžarske narodnosti v zbore Skupščine SR
Slovenije volivci na območju posebne volilne enote ter drugi
pripadniki teh narodnosti v občini, ki ima območja, kjer
avtohtono živijo skupaj s pripadniki slovenskega naroda tudi
pripadniki italijanske oziroma madžarske narodnosti (t.i.
narodnostno mešana območja), v zbore občinske skupščine pa
volivci na območju posebne volilne enote, drugi pripadniki
narodnosti v občini, ki ima narodnostno mešana območja pa le, če
tako določa statut občine. Pasivno volilno pravico pa je zakon
dal samo pripadnikom italijanske in madžarske narodnosti.
24. Temeljna ustavna listina o samostojnosti in neodvisnosti
Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I) je v drugem
odstavku tretje točke določila: Italijanski in madžarski
narodni skupnosti v Republiki Sloveniji in njunim pripadnikom so
zagotovljene vse pravice iz Ustave Republike Slovenije in
veljavnih mednarodnih pogodb. Z Ustavo Republike Slovenije je
mišljena tedaj veljavna Ustava, to je Ustava iz leta 1974,
spremenjena in dopolnjena z amandmaji.
25. Sedanja ustava določa v prvem odstavku 5. člena, da država
na svojem ozemlju varuje in zagotavlja pravice avtohtone
italijanske in madžarske narodne skupnosti. Posebne pravice
avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti v Sloveniji
so urejene v 64. členu Ustave in v tretjem odstavku 83. člena
Ustave, kjer je določeno, da se v Državni zbor vedno izvoli po
en poslanec italijanske in madžarske narodnosti.
26. Člen 64 Ustave nosi naslov Posebne pravice avtohtone
italijanske in madžarske narodne skupnosti v Sloveniji . V
četrtem odstavku 64. člena je določeno, da sta narodni skupnosti
neposredno zastopani v predstavniških organih lokalne samouprave
in v Državnem zboru. V šestem odstavku tega člena pa je
določeno, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti, ki zadevajo
v Ustavi določene pravice in položaj zgolj narodnih skupnosti,
ne morejo biti sprejeti brez soglasja predstavnikov narodnih
skupnosti.
27. Ustava jamči pripadnikom narodnih skupnosti dve med seboj
neločljivo povezani pravici: pravico do neposredne zastopanosti
v predstavniških organih lokalnih skupnosti in v Državnem zboru
ter pravico do po enega poslanca v Državnem zboru. Slednja je
logični nasledek pravice do neposredne zastopanosti v Državnem
zboru. Navedene pravice so posebne pravice narodnih skupnosti, s
katerimi se tema skupnostima ne glede na število njunih
pripadnikov oziroma ne glede na volilni sistem zagotavlja
možnost sodelovanja pri odločanju Državnega zbora in
predstavniških organov lokalnih skupnosti.
28. Kadar gre za zadeve, ki se tičejo ustavnih pravic in
položaja zgolj narodnih skupnosti, imajo predstavniki narodnih
skupnosti v Državnem zboru in občinskih svetih pravico
manjšinskega veta (šesti odstavek 64. člena Ustave). S tem je
zagotovljeno, da predstavniki večinskega naroda ne morejo
preglasovati predstavnikov obeh narodnih skupnosti v zadevah, ki
se tičejo zgolj ustavnih pravic oziroma položaja narodnih
skupnosti.
B.-II.
29. Pobudniki menijo, da bi moral biti mandat poslancev -
predstavnikov narodnih skupnosti s Poslovnikom in ZoP ali s
posebnim zakonom omejen na odločanje le o tistih vprašanjih, ki
se tičejo narodnih skupnosti. V prvotni pobudi je bilo to
stališče le omenjeno, kasneje pa so pobudniki s predlogom za
začasno zadržanje razširili pobudo tudi na omenjena akta. Ob
odločanju o predlogu za začasno zadržanje pa Ustavno sodišče še
ni presojalo obstoja procesnih predpostavk za začetek postopka
za oceno ustavnosti ZoP in Poslovnika. Ob odločanju o sprejetem
delu pobude je posebej presodilo, ali so podane procesne
predpostavke za začetek tega postopka. Ugotovilo je, da pravna
ureditev obsega pooblastil (mandata) poslancev ne posega
neposredno v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj
pobudnikov. Zato je pobudo v tem delu zavrglo.
B.-III.
30. ZVDZ določa, da
- ima pravico voliti in biti voljen za poslanca državljan
Republike Slovenije, ki je na dan glasovanja dopolnil 18 let in
mu ni odvzeta poslovna sposobnost (prvi odstavek 7. člena),
- ima pravico voliti in biti voljen za poslanca italijanske
oziroma madžarske narodne skupnosti pripadnik te narodne
skupnosti, ki ima volilno pravico (8. člen).
Iz nobene določbe zakona ne izhaja, da uresničitev posebne
volilne pravice (pravice voliti in biti voljen za poslanca
italijanske oziroma madžarske narodne skupnosti) izključuje
uresničitev splošne volilne pravice.
31. ZVDZ določa poseben postopek za izvolitev poslancev narodnih
skupnosti. Poslanec narodne skupnosti se izvoli v volilni enoti,
ki se oblikuje na območjih, kjer živijo pripadniki te skupnosti
(šesti odstavek 20. člena).
32. ZEVP ureja evidenco volilne pravice tako, da se posebej vodi
evidenca državljanov, ki imajo pravico voliti in biti voljeni za
poslanca italijanske oziroma madžarske narodne skupnosti.
Posebne volilne imenike za vsake volitve sestavi komisija
samopravne narodne skupnosti. Volilni imeniki se razgrnejo,
potrdi pa jih pristojni upravni organ (upravna enota).
33. Pripadniki narodnih skupnosti, ki so vpisani v splošni in
posebni volilni imenik, lahko na volitvah v Državni zbor oddajo
dva glasova - enega za volitve poslanca narodne skupnosti in
drugega za volitve preostalih poslancev. Te osebe imajo tako
dvojno volilno pravico - splošno in posebno.
34. Posebna volilna pravica pomeni odstop od načela enakosti
volilne pravice. Načelo enakosti volilne pravice zahteva, da ima
vsak volivec enako število glasov in da imajo ti glasovi enako
vrednost. Volivci, ki imajo poleg splošne tudi posebno volilno
pravico, imajo na voljo dva glasova; njihova volja se upošteva
dvakrat: pri dodelitvi mandata poslanca narodne skupnosti in pri
razdelitvi mandatov preostalih poslancev. Že sama pravica
pripadnikov narodne skupnosti, da izvolijo svojega poslanca ne
glede na svoje število, pomeni odstop od načela enakosti volilne
pravice. Dvakratno glasovanje pa pomeni še dodaten odstop od
tega načela.
35. Posebna volilna pravica pripadnikov narodnih skupnosti je
izraz ustavno zajamčene zaščite teh skupnosti oziroma njihovih
pripadnikov. Čeprav gre za odstop od načela enakosti volilne
pravice, takšna "pozitivna diskriminacija" ni ustavno
nedopustna, temveč ravno nasprotno - Ustava postavlja
zakonodajalcu zahtevo, da izvede takšne ukrepe v zakonodaji.
Glede na to, da Ustava sama predvideva oziroma zahteva odstop od
načela enakosti volilne pravice ( pozitivno diskriminacijo ),
Ustavnemu sodišču ni bilo potrebno tehtati teže posega v enakost
volilne pravice in teže ustavne vrednote, ki se s tem posegom
dosega.
36. Ustavno sodišče je preučilo vprašanje, ali bi lahko
zakonodajalec uresničil ustavne določbe o neposredni
zastopanosti narodnih skupnosti oziroma o izvolitvi po enega
poslanca italijanske in madžarske narodne skupnosti v Državni
zbor tudi drugače - na način, ki pripadnikom narodnih skupnosti
ne bi dajal dvojne volilne pravice. Če bi zakon pripadnikom
narodnih skupnosti dal en sam glas in jim omogočil izbiro med
uresničevanjem splošne in posebne volilne pravice (med
glasovanjem na volitvah poslanca narodne skupnosti in na
volitvah preostalih poslancev), bi bila tem osebam odvzeta ena
izmed obeh ustavnih pravic. Glede na to, da Ustava ne omejuje
splošne volilne pravice pripadnikov narodnih skupnosti, hkrati
pa jim daje pravico izvoliti poslanca narodne skupnosti, bi
uzakonitev pravice do samo enega glasovanja z možnostjo izbire
(opcije) povzročila, da bi bili pripadniki narodnih skupnosti
prisiljeni izbirati med dvema ustavnima pravicama: splošno
volilno pravico in pravico do neposredne zastopanosti. Z
odločitvijo za eno od teh dveh pravic bi se avtomatično
odpovedali drugi. Takšna ureditev bi bila v neskladju z Ustavo,
ker bi pripadnike narodnih skupnosti prikrajšala za eno ali
drugo pravico - glede na njihovo lastno izbiro.
37. Pravica pripadnikov obeh avtohtonih narodnih skupnosti, da
glasujejo na volitvah poslanca narodne skupnosti in na volitvah
preostalih poslancev, izhaja iz Ustave same, zato je
zakonodajalec ravnal skladno z Ustavo, ko jo je vgradil v
volilni sistem. Visoka stopnja zaščite avtohtonih narodnih
skupnosti, ki jo zagotavlja Ustava, sicer res predstavlja
dvakratno odstopanje od načela enakosti volilne pravice, vendar
je to odstopanje predvideno in zahtevano v Ustavi sami kot
oblika t.i. pozitivne diskriminacije.
B.-IV.
38. Ustava določa v tretjem odstavku 64. člena, da sta narodni
skupnosti neposredno zastopani tudi v predstavniških organih
lokalne samouprave. Glede pravice pripadnikov narodnih
skupnosti, da na volitvah članov občinskega sveta oddajo dva
glasova, prav tako kot za analogno ureditev po ZVDZ velja, da ni
v neskladju z Ustavo. Razlogi za to ugotovitev so enaki, kot so
bili navedeni za ureditev po ZVDZ - samo ta zakonski mehanizem
omogoča uresničitev ustavne zapovedi, da sta narodni skupnosti
neposredno zastopani v predstavniških organih lokalnih
skupnosti.
B. - V.
39. Posebna volilna pravica pripadnikov narodnih skupnosti se
evidentira s posebnim volilnim imenikom, ki ga sestavi
samoupravna narodna skupnost, potrdi pa pristojni organ (četrti
odstavek 2. člena ZEVP). Volilni imenik državljanov pripadnikov
narodnih skupnosti na območju, kjer ti skupnosti živita, sestavi
komisija ustrezne samoupravne narodne skupnosti. Za vsako
volišče se sestavi poseben volilni imenik (19. člen). Nato
volilne imenike potrdi pristojni organ (upravna enota).
Izpodbijani 22. člen določa, da se državljani, pripadniki
italijanske oziroma madžarske narodne skupnosti, ki nimajo
stalnega prebivališča na območjih, kjer živita ti skupnosti,
vpišejo v ta posebni volilni imenik na njihovo pisno zahtevo
ustrezni samoupravni narodni skupnosti.
40. Posebne ustavne pravice (tudi posebna volilna pravica) so
zagotovljene samo pripadnikom avtohtonih italijanske in
madžarske narodne skupnosti. Pojem avtohtonosti v Ustavi ni
natančneje opredeljen, prav tako pa ni opredeljen v zakonu.
Natančnejših meril za ugotavljanje, kateri volivci imajo posebno
volilno pravico, ne najdemo ne v ZEVP ne v kakšnem drugem
zakonu. V praksi so na volitvah poslancev Državnega zbora leta
1992 in 1996 komisije samoupravnih narodnih skupnostih
opravljale vpis v posebne volilne imenike brez zakonskih meril.
41. Ustava določa v drugem odstavku 121. člena, da lahko
samoupravne skupnosti z zakonom dobijo javno pooblastilo za
vodenje nekaterih funkcij državne uprave. V drugem odstavku 64.
člena Ustave je posebej predvideno, da lahko samoupravne narodne
skupnosti pridobijo javno pooblastilo za opravljanje določenih
nalog iz državne pristojnosti.
42. Načelo pravne države (2. člen Ustave), načelo delitve
oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) in načelo zakonitosti
delovanja uprave (drugi odstavek 120. člena Ustave) postavljajo
zahtevo, da morajo biti nosilci javnih pooblastil pri
izvrševanju teh pooblastil glede načela zakonitosti izenačeni z
organi državne uprave. Pri izvrševanju javnih pooblastil v
posamičnih primerih morajo imeti podlago v zakonu. To velja tudi
za samoupravne narodne skupnosti, kadar izvršujejo naloge po
javnem pooblastilu - še posebej, če pri tem odločajo o pravicah
posameznikov.
43. Glede na to, da se z vpisom v posebni volilni imenik
pripadnikov avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti
evidentira posebna volilna pravica in da se ta volilna pravica
pri glasovanju na volišču izkazuje prav z vpisom v ta volilni
imenik, bi morala biti opredeljena merila, po katerih komisije
samoupravnih narodnih skupnosti sestavljajo te volilne imenike
oziroma odločajo o vpisu posameznih volivcev v te volilne
imenike. Pripadnost avtohtoni italijanski oziroma madžarski
narodni skupnosti je status, na katerega Ustava (in z njo v
skladu zakon) veže določene pravice (zlasti posebno volilno
pravico). Zato bi morala biti merila, po katerih se ugotavlja,
ali državljan pripada avtohtoni italijanski oziroma madžarski
narodni skupnosti, zakonsko opredeljena. Z opredelitvijo teh
meril zakon ne bi posegel v ustavno pravico iz 61. člena, po
kateri ima vsakdo pravico, da svobodno izraža pripadnost k
svojemu narodu ali narodni skupnosti. Vsakdo ima pravico, da
svobodno izraža pripadnost kateremukoli narodu ali narodni
skupnosti. Pri odločanju, komu pripadajo posebne pravice, ki
gredo po Ustavi le pripadnikom avtohtone italijanske in
madžarske narodne skupnosti, pa ni odločilna le volja
posameznika, temveč morajo biti za to odločanje postavljena
zakonska merila.
44. Italijanski in madžarski narodni skupnosti je z Ustavo
priznana avtohtonost. Vse posebne pravice, s katerimi Ustava
varuje narodni skupnosti, se nanašajo le na pripadnike
avtohtonih italijanske in madžarske narodnih skupnosti - torej
ne na vse osebe, ki se opredelijo kot Italijani ali Madžari.
Glede na to za uresničevanje posebnih pravic (zlasti posebne
volilne pravice) ne zadošča, da se oseba opredeli za Italijana
ali Madžara. Ustavno nedopustna bi bila ureditev, po kateri bi
morala komisija samoupravne narodne skupnosti v posebni volilni
imenik vpisati vsakega polnoletnega in poslovno sposobnega
državljana, ki bi izjavil, da se šteje za pripadnika avtohtone
italijanske ali madžarske narodne skupnosti. Dejanska pripadnost
avtohtoni italijanski oziroma madžarski narodni skupnosti namreč
ni le stvar posameznikove volje, ampak tudi stvar te narodne
skupnosti, ki v skladu z zakonskimi merili takega posameznika
tudi sama šteje za svojega pripadnika in ga vpiše v posebni
volilni imenik. Ureditev, po kateri bi bil vpis v posebni
volilni imenik zagotovljen vsakomur, ki bi se opredelil za
pripadnika avtohtone italijanske ali madžarske narodne
skupnosti, ne bi razširila varstva narodnih skupnosti, temveč
bi omogočila neomejene zlorabe bodisi v izključno volilne namene
bodisi z namenom popačenja prave volje te narodne skupnosti pri
njenem siceršnjem delovanju, pri volitvah njenih lastnih organov
in podobno. S takšno ureditvijo bi bile izničene posebne pravice
pripadnikov avtohtonih italijanske in madžarske narodne
skupnosti.
45. Zakonodajalec bi moral določiti merila, po katerih se
ugotavlja pripadnost avtohtoni italijanski in madžarski narodni
skupnosti. Pomanjkanje teh meril omogoča popolnoma arbitrarno
odločanje, kar nasprotuje načelu pravne države, načelu delitve
oblasti in načelu zakonitosti delovanja uprave. To pravno
praznino je Ustavno sodišče ugotovilo v zvezi z ureditvijo vpisa
v posebni volilni imenik po ZEVP. Zakonodajalcu je naložilo, da
to protiustavno pravno praznino zapolni do razpisa naslednjih
volitev v Državni zbor. Ustavno sodišče se je odločilo za
relativno dolg rok zaradi strokovne in politične zahtevnosti ter
občutljivosti materije; zakonodajalec mora namreč posebej
paziti, da bo pravno praznino zapolnil tako, da ne bo ogrozil
ustavnih pravic narodnih skupnosti ter drugih ustavnih pravic
oziroma svoboščin.
46. Pri presoji, ali je v skladu z Ustavo, da lahko posebno
volilno pravico uresničujejo tudi osebe, ki stalno prebivajo
izven območij, kjer živita avtohtoni italijanska in madžarska
narodna skupnost, je moralo Ustavno sodišče že razlagati pojem
avtohtonosti. Ocenilo je, da ni ustavno nedopustno, da se za
pripadnika avtohtone italijanske oziroma madžarske narodne
skupnosti šteje tudi oseba, ki živi izven narodnostno mešanih
območij. Pri tem je upoštevalo predvsem določbo četrtega
odstavka 64. člena Ustave, po kateri zakon ureja tiste pravice,
ki jih pripadniki narodnih skupnosti uresničujejo zunaj območij,
kjer živita narodni skupnosti . Ni pa s tem odločilo o
vprašanju, ali bi bilo protiustavno, če bi zakonodajalec ob
zapolnjevanju ugotovljene protiustavne pravne praznine - torej
ob opredeljevanju meril pripadnosti avtohtoni italijanski
oziroma madžarski narodni skupnosti - kot eno izmed meril
postavil tudi stalno prebivališče na območju, kjer živita
avtohtoni narodni skupnosti.
B. - VI.
47. Pobudniki izpodbijajo določbo 134. člena Statuta, ki
podeljuje krajevnim skupnostim status pravne osebe. Ustavno
sodišče je z odločbo št. U-I-274/95 (OdlUS, V, 119) ugotovilo,
da ni bilo v neskladju z Ustavo, da je tedaj veljavni 19. člen
ZLS z obvezno razlago omogočal, da so občine svojim ožjim delom
podelile pravno subjektiviteto. Ugotovilo pa je protiustavno
pravno praznino v ZLS in naložilo zakonodajalcu, da uredi
temeljne statusnopravne značilnosti ožjih delov občine, ki imajo
pravno subjektiviteto. Državni zbor je 30. oktobra 1997 sprejel
Zakon o spremembah in dopolnitvah ZLS (Uradni list RS, št.
70/97). Novelirani ZLS v prvem odstavku 19. člena določa, da ima
ožji del občine lahko status pravne osebe. Statutarna določba,
ki daje krajevni skupnosti status pravne osebe, torej ni v
neskladju z Ustavo in zakonom.
48. Izpodbijana določba drugega odstavka 140. člena Statuta
določa neposredno zastopanost narodnih skupnosti v svetih
krajevnih skupnosti. Pobudniki menijo, da za krajevno skupnost
ne pridejo v poštev posebna določila o pravicah narodne
skupnosti, ker ni samoupravna lokalna skupnost. Krajevna
skupnost res ni samoupravna lokalna skupnost, vendar v njej
lahko poteka del odločanja o javnih zadevah, če je občina s
statutom prenesla določene naloge v izvajanje krajevni
skupnosti. Gre za zadeve, ki se nanašajo na najosnovnejše javne
potrebe, vezane na ožje krajevno območje - na krajevne ceste,
prostore za kulturno dejavnost, javne službe na ožjem območju,
krajevne prireditve, skrb za podobo kraja ipd. Ustava zapoveduje
neposredno zastopanost avtohtonih italijanske in madžarske
narodne skupnosti v Državnem zboru in predstavniških organih
lokalnih skupnosti (občin), ne prepoveduje pa neposredne
zastopanosti v predstavniških telesih ožjih delov občine. Glede
ne to, da Ustava zapoveduje t.i. pozitivno diskriminacijo v
obliki posebne volilne pravice pri volitvah v Državni zbor in v
občinske svete, statutarna ureditev, ki takšno posebno pravico
pripadnikom avtohtone italijanske narodne skupnosti zagotavlja
tudi pri volitvah v svete krajevnih skupnosti, ni v neskladju z
Ustavo in zakonom, čeprav gre za odstop od načela enakosti
volilne pravice.
49. Četrti odstavek 53. člena Statuta določa, da mora biti
podžupan pripadnik italijanske narodnosti, če ni pripadnik
italijanske narodnosti župan. S tem, menijo pobudniki, je
diskriminatorno omejena pasivna volilna pravica. Podžupan ni
izvoljen na neposrednih volitvah, temveč ga imenuje občinski
svet. Izpodbijana določba torej ne more predstavljati posega v
enakost volilne pravice. Lahko pa bi predstavljala poseg v
enakost pred zakonom (drugi odstavek 14. člena) - diskriminacijo
oseb, ki niso italijanske narodnosti, pa bi želele kandidirati
za podžupana. Načelo enakosti pred zakonom prepoveduje
zakonodajalcu ali predstavniškemu organu lokalnih skupnosti, da
bi brez stvarne utemeljitve predvidel različne pravne posledice
za v bistvenih elementih enaka dejanska stanja. Omejitev
možnosti izvolitve v funkcijo podžupana, ki postavlja v slabši
položaj osebe, ki niso italijanske narodnosti, je stvarno
utemeljena in zato ni ustavno nedopustna. Utemeljena je z že
opisanimi nameni t.i. pozitivne diskriminacije oziroma posebne
zaščite narodne skupnosti. Tudi ta določba Statuta, ki daje
posebno prednost pripadnikom avtohtone italijanske narodne
skupnosti, je bila sprejeta najmanj z dvotretjinsko večino v
občinskem svetu. To pomeni, da je to pravico pripadnikom te
narodne skupnosti priznal večinski narod preko svojih
predstavnikov v občinskem svetu; tudi iz tega razloga je ni
mogoče šteti za nedopustno diskriminacijo.
C.
50. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21., 25.
in 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št.
15/94) v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr.
Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek,
mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, Franc Testen in dr. Lojze
Ude. Prvo, drugo, tretjo in peto točko izreka je sprejelo
soglasno. Četrto in šesto točko izreka je sprejelo s sedmimi
glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ude. Sodnik Ude
je dal odklonilno ločeno mnenje, sodnika Jerovšek in Krivic pa
pritrdilno ločeno mnenje.
Opomba:
1Podrobnejši pregled pravnih ureditev:
- V danskem parlamentu (Folketing) sta zagotovljeni po dve mesti
dvema manjšinama (Faroern in Grenlandija).
- Nemčija: na zvezni ravni in v nekaterih zveznih deželah
(Schleswieg - Holstein, Saška) za stranke narodnostnih manjšin
ne velja volilni prag. Pripadniki manjšin lahko z glasovanjem za
nacionalno stranko dosežejo zastopanost manjšine v parlamentu.
Pri glasovanju so postavljeni pred dejansko opcijo - glasovati
za manjšinsko stranko ali za eno izmed strank iz tradicionalnega
političnega spektra.
- Finska: Prebivalcem Aalandskih otokov je zagotovljen sedež v
parlamentu tako, da območje otokov predstavlja samostojno
volilno enoto, v kateri se izvoli en poslanec. Ta poslanec ima
enake pravice in dolžnosti kot vsi drugi poslanci. Običajno se
vključi v poslansko skupino švedske ljudske stranke, čeprav ni
član te stranke.
- Hrvaška: Ustavni zakon o človekovih pravicah in pravicah
etničnih in narodnostnih skupnosti ali manjšin v Republiki
Hrvaški (Narodne novine, št. 34/92 - preč.bes.) določa, da imajo
pripadniki manjšin, ki tvorijo več kot 8% celotnega prebivalstva
- gre za srbsko manjšino -, pravico izvoliti pet zastopnikov v
predstavniški dom Sabora, pripadniki drugih manjšin pa skupaj
pet zastopnikov. V tretjem odstavku 18. člena je določeno, da so
poslanci teh manjšin (z manj kot 8% udeležbo v celotnem
prebivalstvu) zastopniki vseh etničnih in narodnostnih
skupnosti ali manjšin, ki so jih izvolile, in morajo varovati
njihove interese .
Volilni zakon iz leta 1992 (Zakon o izborima zastupnika u Sabor
RH, narodne novine, 22/92) vsebuje identične določbe glede
izvolitve predstavnikov manjšin. Štirje izmed petih
predstavnikov manjšin pod 8% se volijo v štirih posebnih
volilnih enotah po večinskem sistemu. Volijo jih pripadniki
manjšin. V volilni evidenci je vpisana tudi narodnost volivca
(Zakon o popisima birača, Narodne novine, št. 19/92). Tudi pri
kandidatih se v postopku kandidiranja navede narodnost (15. člen
volilnega zakona).
V prvotnem besedilu je zakon določal, da se število članov
parlamenta poveča, če se na volitvah ne doseže zajamčena
zastopanost manjšin; izvoljeni so tisti kandidati na državnih
listah (60 poslancev se je po tem zakonu volilo na
proporcionalnih volitvah na podlagi državnih list) ustrezne
narodnosti, ki niso bili izvoljeni, in sicer glede na delež
glasov posamezne državne liste. Če na ta način ni bilo mogoče
priti do zahtevanega števila poslancev ustrezne narodnosti, so
se izvedle dopolnilne volitve. Volilni prag (3%) je veljal po
zakonu za vse državne liste, vendar je Ustavno sodišče (U-VII-
233/92, Narodne novine, št. 50/92) odločilo, da se za nacionalne
manjšinske stranke ta prag ne uporablja.
Novela volilnega zakona (Narodne novine, št. 68/93) je prinesla
spremembe v volilnem sistemu. 80 poslancev se voli po
proporcionalnem sistemu, 32 pa po večinskem. Od teh 32 se jih 28
izvoli v navadnih volilnih enotah po načelu, da se na
približno enako število prebivalcev voli po en poslanec. 12
poslancev voli diaspora (hrvaški državljani po svetu) s posebnih
list. Tri poslance volijo državljani srbske narodnosti po
večinskem sistemu na ravni države kot ene same volilne enote.
Štiri poslance (tako kot prej) volijo pripadniki manjšin v
štirih posebnih volilnih enotah (v prvi volijo poslanca
Italijani, v drugi Madžari, v tretji Čehi in Slovaki, v četrti
pa Rusi, Ukrajinci, Nemci in Avstrijci).
Pripadniki manjšin imajo pri oddaji glasu na volitvah v malih
volilnih enotah, kjer se mandati delijo po večinskem sistemu, na
voljo opcijo. V obveznih navodilih Državne volilne komisije
(Obavezne upute broj XII, Narodne novine, št. 82/95) je
zapisano, da je pravica manjšin, da volijo svoje predstavnike,
le pravica, ne pa tudi dolžnost. Določeno je, da pripadniki
manjšin ne morejo dvakrat glasovati za kandidata v volilnih
enotah, v katerih se voli(jo) en oziroma trije poslanci.
Pripadnik manjšine, ki želi voliti splošnega poslanca, mora na
volišču dobiti potrdilo, da ni glasoval na posebnih volitvah
predstavnika manjšine. Na podlagi tega potrdila lahko odda glas
za kandidata v navadni uninominalni volilni enoti.
Mandat manjšinskih poslancev ni omejen (glej Poslovnik Sabora
RH, Narodne novine, št. 59/92 in 89/92). Instituta manjšinskega
soglasja (veta) hrvaško pravo ne pozna.
- Romunija: drugi odstavek 59. člena romunske ustave določa, da
imajo manjšinske organizacije zajamčeno mesto v predstavniškem
telesu tudi v primeru, da ne zberejo zadostnega števila glasov.
Manjšino lahko zastopa le ena organizacija. Volilni zakon pa
določa v 4. členu, da vsem manjšinskim organizacijam ene
manjšine skupaj pripada pravica do enega predstavnika, če so na
državni ravni zbrale vsaj 5 % glasov, ki so bili v povprečju
potrebni za izvolitev enega poslanca. Število članov
predstavniškega telesa se zaradi neposredne zastopanosti manjšin
ustrezno poveča.
- Madžarska: zastopanost manjšin v parlamentu je zagotovljena z
znižanjem potrebnega števila glasov za izvolitev poslanca -
zastopnika manjšine (49. in 50. člen volilnega zakona).
- Italija: na južnem Tirolskem (dežela Trentino - Alto Adige)
ima ladinska jezikovna skupina zagotovljenega predstavnika v
regionalnem svetu. Če z list v volilnih enotah (regija je
razdeljena na dve volilni enoti - Bolzano in južna Tirolska,
voli pa se po proporcionalnem sistemu s preferenčnim glasom) po
splošnih pravilih ne bi bil izvoljen noben pripadnik ladinske
jezikovne skupine, je izvoljen tisti, ki je dobil največje
število preferenčnih glasov. Tako izvoljeni predstavnik manjšine
izpodrine zadnjega izmed kandidatov s svoje liste, ki bi bil
izvoljen po splošnih pravilih (glede na število preferenčnih
glasov).
P r e d s e d n i k :
dr. Lovro Šturm
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Udeta
k tč. 4 in 6 izreka
1. Glasoval sem za tč. 1., 2., 3 in 5 izreka odločbe, katerih
bistvo je stališče, da je ureditev Zakona o volitvah v državni
zbor, Zakona o lokalnih volitvah, Zakona o evidenci volilne
pravice in Statuta Mestne občine Koper, ki priznava pripadnikom
italijanske in madžarske samoupravne narodne skupnosti pravico,
da na volitvah poslancev državnega zbora in volitvah članov
občinskega sveta oddajo po dva glasova, v skladu z Ustavo RS.
2. Ne strinjam pa se s tč. 4 izreka, da je v neskladju z Ustavo,
da Zakon o evidenci volilne pravice ne opredeljuje meril, po
kateri komisije italijanske in madžarske samoupravne narodne
skupnosti odločajo o vpisu volivcev v posebni volilni imenik
državljanov pripadnikov avtohtone italijanske in madžarske
narodne skupnosti ter da mora državni zbor to neskladje z Ustavo
odpraviti do razpisa naslednjih rednih volitev v državni zbor.
Pojem avtohtone narodne skupnosti pravno-politično in strokovno
ni dovolj opredeljen. Že v razpravi ob sprejemanju Ustave so
nekateri pravni teoretiki, zlasti tisti, ki se v okviru
mednarodnega prava ukvarjajo s pravnim položajem manjšin oziroma
narodnih skupnosti, menili, da Ustava tega pojma ne bi smela
uporabljati in na ta pojem vezati izjemno visoko stopnjo pravic.
Tudi po sprejemu Ustave pojem avtohtonih narodnih skupnosti ni
bil nikoli zadovoljivo pojasnjen in niso bili opredeljeni
elementi, ki so odločilni za ugotovitev, ali je neka narodna
skupnost avtohtona ali ne. Zaradi tega dvomim, da bi lahko
zakonodajalec zadovoljivo izpolnil obveznost z zakonom
opredeliti merila za vpis volivcev v posebni volilni imenik
pripadnikov avtohtone italijanske in madžarske narodne
skupnosti. Ustavno sodišče je sicer dalo državnemu zboru
razmeroma dolg rok, saj bodo nove volitve v državni zbor čez
slaba tri leta. Kljub temu pa sem mnenja, da zakonodajalec ne bo
imel dovolj časa za proučitev tega vprašanja in zlasti ne časa
za pripravo dovolj strokovnih in argumentiranih stališč.
Poleg tega se v takih razpravah lahko odprejo tudi druga, za
slovensko družbo ključna vprašanja, kot je na primer vprašanje,
ali je prav, da je priznan dvema avtohtonima narodnima
skupnostima izjemno visok nivo pravic, še posebej političnih,
medtem ko nekaterim drugim narodnim skupnostim, ki so
številčnejše, ni zagotovljen mnogo nižji nivo pravic na
kulturnem in ekonomskem področju. Pričakovati je treba, da bo
Slovenija glede teh vprašanj tudi izpostavljena pritiskom
nekaterih drugih držav in mednarodne skupnosti. Zaradi tega po
mojem mnenju ne kaže še dodatno zaostrovati teh vprašanj s
stališči Ustavnega sodišča, ki so lahko tudi argument v razpravi
o pravni ureditvi pravic narodnih skupnosti v naši državi.
Res je sicer, da opredelitev meril, ki so odločilna za vpis
volivcev v posebni volilni imenik državljanov - pripadnikov
avtohtone italijanske in madžarske narodne skupnosti, ni
identično opredeljevanju vsebine pojma "avtohtona narodna
skupnost". Vendar pa posredno preko opredeljevanja meril, ki so
odločilna za pripadnost avtohtoni narodni skupnosti,
opredeljujemo tudi vsebino pojma avtohtonosti. Teh dveh vprašanj
enostavno ni mogoče ločevati. Mnenja sem, da bi bilo treba z
zakonskim opredeljevanjem vsebine pojma avtohtona narodna
skupnost počakati, dokler vsaj strokovno ne bi bilo jasno, kaj
ta pojem pomeni in dokler ne bi bile jasne posledice
opredeljevanja tega pojma za varstvo pravic narodnih skupnosti
(avtohtonih in neavtohtonih) nasploh. Siljenje zakonodajalca v
zakonsko opredeljevanje pojma je po mojem mnenju preuranjeno,
pravno-politično pa v tem obdobju nerazumno.
3. Ne strinjam se tudi s tč. 6 izreka, s katero je Ustavno
sodišče zavrglo pobudo v delu, ki se nanaša na Zakon o poslancih
in Poslovnik državnega zbora. S tem je Ustavno sodišče odklonilo
odločanje o vprašanju, ali je v skladu z Ustavo ureditev, da
imata poslanca, ki sta predstavnika italijanske in madžarske
narodne skupnosti, v državnem zboru enak mandat kot vsi drugi
poslanci in da torej glasujeta pri odločanju o vseh zadevah.
Skrajno neprepričljivo je stališče, da pobudniki nimajo pravnega
interesa za izpodbijanje pravne ureditve obsega pooblastil
(mandata) poslancev, češ da ta pravna ureditev ne posega
neposredno v njihove pravice. Ustavno sodišče je priznalo istim
pobudnikom pravni interes za izpodbijanje pravne ureditve
"dvojne" volilne pravice pripadnikov italijanske in madžarske
narodne skupnosti pri volitvah v državni zbor in občinski svet.
Svojega stališča, da pa nimajo pravnega interesa za izpodbijanje
pravne ureditve obsega pooblastil obeh poslancev v državnem
zboru, pa Ustavno sodišče pravzaprav sploh ni obrazložilo, razen
z abstraktno in splošno ugotovitvijo, da ta pravna ureditev
neposredno ne posega v pravice, pravne interese oziroma pravni
položaj pobudnikov. Za tako stališče razumljivo Ustavno sodišče
sploh ni moglo najti razlogov, saj je tako razlikovanje med
pravno ureditvijo volitev in pravno ureditvijo obsega
poslanskega mandata povsem neprepričljivo.
Ustavno sodišče bi se torej moralo ukvarjati vsebinsko z
vprašanjem obsega mandata oziroma pooblastil obeh poslancev
avtohtonih narodnih skupnosti. Vsebinskemu obravnavanju oziroma
odgovoru se je Ustavno sodišče s svojo formalno odločitvijo o
zavrženju izognilo, čeprav je odgovor na to vprašanje z
ustavnega vidika docela enostaven. Po določbi prvega odstavka
80. člena Ustave sestavljajo državni zbor, poslanci državljanov
Slovenije, državni zbor pa šteje 90 poslancev. Po določbi
tretjega odstavka istega člena Ustave sta med te poslance
izvoljena tudi po en poslanec italijanske in madžarske narodne
skupnosti. Ta dva poslanca sta torej dva izmed devetdesetih
poslancev, ki imajo v načelu isti mandat.
Isti sklep je nujen tudi na podlagi interpretacije petega
odstavka 64. člena Ustave, ki pravi, da zakoni, drugi predpisi
in splošni akti, ki zadevajo uresničevanje v Ustavi določenih
pravic in položaja zgolj narodnih skupnosti, ne morejo biti
sprejeti brez soglasja predstavnikov narodnih skupnosti.
Poslanca obeh narodnih skupnosti v državnem zboru imata torej
ustavno-pravno opredeljen poseben položaj pri sprejemanju
zakonov, ki se nanašajo na pravice in položaj obeh narodnih
skupnosti, medtem ko je sicer njun mandat vsebinsko identičen z
mandatom drugih poslancev.
Razlogovanje pobudnikov bi bilo lahko torej relevantno le v
ustavno revizijskem postopku, ne pa v postopku ocenjevanju
ustavnosti zakonov in drugih splošnih aktov, ki realizirajo
sedanjo ustavno ureditev.
dr. Lojze Ude
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Jerovška
Glasoval sem za vse točke izreka in za predloženo odločitev,
vendar sem menil, da je odločitev v četrti točki izreka, po
kateri je neustavnost Zakona o evidenci volilne pravice samo v
tem, da ne opredeljuje meril, po katerih komisije italijanske in
madžarske samoupravne narodne skupnosti odločajo o vpisu
volivcev v posebni volilni imenik državljanov pripadnikov
avtohtone madžarske in italijanske skupnosti, preozka. Menim
namreč, da bi moralo Ustavno sodišče poleg ugotovitve
podnormiranosti navedenega zakona ugotoviti tudi njegovo
neustavnost v tem, da sama narodna skupnost ne more odločati o
vpisu volivcev v posebni volilni imenik. To bi moralo biti
namreč pridržano organom pristojnim za vpis volivcev v volilne
imenike. S takim pooblastilom kot ga ima sedaj zakon se daje
narodni skupnosti (čeprav po opredelitvi meril nekoliko manj)
možnost, da takorekoč sama generira število teh volilnih
upravičencev in s tem vzpostavlja določena posebna razmerja do
preostalega volilnega telesa za volitve v državni zbor. Tudi
vpis v splošne volilne imenike ni pridržan posebnim komisijam
volilnega telesa, pač pa pristojnim državnim organom na način in
po postopku kot je z zakonom določeno. Tako ob sedanji ureditvi
nastaja neenak položaj v načinu formiranja volilnih imenikov in
to brez ustrezne kontrole pristojnih državnih organov. V taki
situaciji se toliko bolj opravičeno pričakuje da bodo zahtevana
merila dopolnilno uredila vsaj ustrezen mehanizem kontrole nad
temi vpisi, ter zagotovila ustrezna pravna sredstva v primeru
nepravilnosti pri odločanju o vpisu volivcev v posebni volilni
imenik.
dr. Tone Jerovšek
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica
I.
Ker se strinjam tako z vsemi točkami izreka kot tudi praktično s
celotno obrazložitvijo, razen morda z eno ali dvema
formulacijama v poglavju B.-V., želim v tem pritrdilnem ločenem
mnenju predvsem še nadalje razviti oziroma dopolniti
argumentacijo poglavja B.-V., hkrati pa zavzeti stališče tudi do
drugačnih pogledov na ta vprašanja, ki so deloma razvidni tudi
iz nekaterih ločenih mnenj.
II.
V argumentaciji v poglavju B.-V. bi rad poudaril pomembnost
ustavnopravnega izhodišča, podanega na začetku 40. točke z
besedami: "Posebne ustavne pravice (tudi posebna volilna
pravica) so zagotovljene samo pripadnikom avtohtonih italijanske
in madžarske narodne skupnosti." Pripadnikom drugih "narodov
ali narodnih skupnosti" (formulacija iz 61. člena Ustave)1,
torej tudi pripadnikom morebitnih drugih avtohtonih narodnih
skupnosti, so zagotovljene druge ustavne pravice, zlasti tiste
iz 61. in 62. člena Ustave: izražanje narodnostne pripadnosti in
kulture, uporabljanje jezika in pisave.
Pomisleki, da bi 4. točka izreka in njena argumentacija v
poglavju B.-V. lahko po nepotrebnem sprožili širše razpravljanje
o vsebini pojma avtohtonosti in o možnem širjenju posebnih
ustavnih pravic od italijanske in madžarske avtohtone narodne
skupnosti še na druge, se mi zdijo nepotrebni. Po eni strani
tovrstnih razprav ni niti mogoče niti potrebno kakorkoli
preprečevati ali se jih bati, saj se neprestano povečevanje
občutljivosti za ta vprašanja v svetovnem merilu nujno odraža
tudi pri nas - po drugi strani pa imajo pripadniki vseh narodnih
skupnosti pri nas v 61. in 62. členu Ustave zagotovljeno tako
visoko raven ustavnopravnega varstva, kakršne mnoge
tradicionalne demokratične države ne poznajo ali ne dosegajo, da
je povsem notranja stvar Slovenije in njene ustavne ureditve, iz
kakšnih ustavnopravnih, tradicionalnih, zgodovinskih, kulturnih
in političnih razlogov je italijanski in madžarski narodni
skupnosti ustavno zagotovila še višjo raven zaščite oziroma še
posebne ustavne pravice. Ali bo kdaj v prihodnosti štela za
potrebno, da enako višjo stopnjo zaščite in pravic zagotovi
poleg teh dveh še kakšni narodni skupnosti, je - ob
mednarodnopravno oziroma primerjalnopravno več kot zadovoljivi
ureditvi pravic pripadnikov vseh narodnih skupnosti - prav tako
povsem njena notranja stvar. Sam mislim, da se bo to vprašanje -
in še to ne takoj - najbrž lahko utemeljeno postavilo samo za
romsko skupnost, ki ji je v 65. členu Ustave načelno že priznan
poseben položaj in posebne pravice, le ne v enakem obsegu kot
italijanski in madžarski.
Predvsem pa seveda ta točka izreka in njena obrazložitev nikakor
ne zahtevata zakonskega opredeljevanja, kaj je avtohtona narodna
skupina, ampak samo zakonsko opredelitev "meril, po katerih
komisije italijanske in madžarske samoupravne narodne skupnosti
odločajo o vpisu volivcev v posebni volilni imenik". To pa sta
dve sicer povezani, a vendarle samostojni, različni vprašanji.
Zakaj, bom pojasnil v nadaljevanju.
Ni stvar v tem, da posameznik ne bi smel izraziti svoje
pripadnosti eni od teh dveh narodnih skupnosti (se subjektivno
opredeliti za njenega pripadnika) - saj je to njegova ustavna
pravica po 61. členu Ustave. Toda na drugi strani pa tej narodni
skupnosti, ki je po 64. členu Ustave organizirana v posebno
samoupravno skupnost, ni mogoče zapovedati, da bi morala
vsakogar, ki se deklarira za njenega pripadnika, tudi ona
sprejeti kot takega in ga vpisati v posebni volilni imenik -
zlasti takrat ne, kadar bi to možnost hotel kdo (ali celo večja,
organizirana skupina ljudi) zlorabiti bodisi v izključno volilne
namene bodisi z namenom siceršnjega popačenja prave volje te
narodne skupnosti pri njenem siceršnjem delovanju, pri volitvah
njenih lastnih organov in podobno.
Ta misel je izražena že v 44. točki obrazložitve in jo z
dodatno argumentacijo želim samo še poudariti. Poudarek bi po
mojem mnenju moral biti izključno na tem, torej na potrebi
zakonske opredelitve kriterijev za sestavo posebnega volilnega
imenika zaradi varstva italijanske in madžarske narodne
skupnosti pred možnimi volilnimi in drugimi zlorabami - in ne na
pojmu avtohtonosti. Ti kriteriji morajo torej varovati ti dve
narodni skupnosti pred možnimi zlorabami, ne pa pred tem, da bi
se med "avtohtone" (tu že dolgo bivajoče) Italijane in Madžare
"vrinil" morda še kakšen naknadno priseljeni Italijan ali
Madžar.
Tega vprašanja se delno dotika tudi 46. točka obrazložitve,
vendar po mojem mnenju ne povsem ustrezno. Vprašanje, ali smejo
dobiti posebno volilno pravico tudi npr. v Ljubljani ali
Mariboru bivajoči Italijani in Madžari, po mojem mnenju namreč
nikakor ne posega v "razlaganje pojma avtohtonosti", kot piše v
46. točki. Italijanska in madžarska narodna skupnost sta v
Sloveniji nedvomno avtohtoni in se ve, kje je njuno
tradicionalno bivalno območje - ali oni dve med svoje pripadnike
štejeta tudi posamezne drugje bivajoče ali od drugod izvirajoče
sonarodnjake, pa je povsem njuna stvar. Tudi če se je tak
sonarodnjak morda priselil v Slovenijo z juga Italije ali z
vzhoda Madžarske, pa se je dejansko vključil v kulturno in drugo
življenje tukajšnje italijanske ali madžarske manjšine ali si to
želi, res ne vidim razloga, zakaj ga ta tukajšnja manjšina ne bi
smela vključiti v svoje vrste - seveda, če to sama želi, in ne
pod kakršnokoli prisilo. Nekako v tem smislu bi torej obe
manjšini lahko poskusili izoblikovati predlog za zakonske
kriterije, ki jih zahteva 4. točka izreka - morda pa bi
zadostoval že zgolj negativen kriterij: da se v posebni volilni
imenik vpiše vsakogar, ki to želi, in da je dopustno odkloniti
vpis le takim, za katere niti po izvoru, imenu, znanju jezika in
podobnih objektivnih kriterijih niti po dosedanjem subjektivnem
izražanju pripadnosti manjšini in aktivnem nastopanju v njenem
okviru ni mogoče sklepati na njihovo resnično povezanost s to
narodno skupnostjo ali pa kakšne okoliščine kažejo celo na
poskus zlorabe posebne volilne pravice v namene, ki so tej
narodni skupnosti tuji ali celo nasprotni.
Iz gornjih izvajanj je tudi jasno, kakšen je moj odgovor na
neodgovorjeno vprašanje, nakazano na koncu 46. točke: če bi
zakon postavil kot eno od omenjenih meril tudi stalno
prebivališče na "avtohtonem" območju, to ne bi moglo biti
protiustavno, če bi bila taka volja italijanske in madžarske
narodne skupnosti (če bi tako zakonsko ureditev torej onidve
predlagali) - in prav tako ne bi bilo protiustavno, če zakon
takega kriterija ne bi postavil in bi bil pri tem mnogo bolj
širok in liberalen. Kako širok krog svojih sonarodnjakov ti dve
narodni skupnosti preko vpisa v posebni volilni imenik
vključujeta v svoje vrste, naj bo povsem njuna stvar - zakonske
kriterije za ravnanje pri tem je treba postaviti izključno samo
zaradi varovanja manjšine pred možnimi zlorabami, oziroma
točneje: zato, da bi v primeru poskusov "sovražnega prevzema
manjšinskih poslanskih mandatov s strani manjšini tujih skupin",
ko bi pristojne komisije začele zavračati take vpise v volilni
imenik, one same in potem tudi sodišča v primeru sporov imeli na
razpolago zakonsko določene kriterije za svoje odločanje. Dokler
takih organiziranih poskusov ne bo, pa najbrž ne zavračanja
vpisov ne sporov okrog tega sploh ne bo.
III.
Glede pravnega interesa pobudnikov (6. točka izreka in 29. točka
obrazložitve): temeljni kriterij za priznanje pravnega interesa
(po 24. členu ZUstS) je prav neposrednost pravne prizadetosti
pobudnika z izpodbijanimi določbami. Seveda je res, da sta
pravna ureditev volilne pravice "manjšincev" in pravna ureditev
obsega mandata manjšinskih poslancev med seboj tesno povezani
vprašanji - a prav tako je res, da dvojna volilna pravica
pripadnikov manjšine neposredno posega v enakost volilne pravice
vseh drugih volilcev (čeprav je ta poseg, kot je ugotovljeno v
tej odločbi, ustavno dopusten in celo zapovedan), medtem ko pa
tak ali drugačen obseg mandata manjšinskih poslancev v pravice
volivcev, ki so volili druge poslance, posega kvečjemu posredno.
Quod erat demonstrandum. (Samo) to je bilo treba dokazati. Brž
ko je bilo to izkazano (da pobudniku po zakonu ni mogoče
priznati pravnega interesa), je bilo treba pobudo zavreči - ne
glede na to, kaj si mislimo o vsebini pobude, in ne glede na to,
da odgovor na to vsebinsko vprašanje tudi po mojem mnenju najbrž
ne bi bil prav nič dvomljiv ali negotov.
Opomba:
1Pri formulaciji v 61. členu Ustave , ki govori o izražanju
pripadnosti "svojemu narodu ali narodni skupnosti", ni povsem
jasno, v čem naj bi bila razlika med "narodom" in "narodno
skupnostjo", saj najbrž pripadniki vsakega naroda tvorijo hkrati
nekakšno "narodno skupnost" (seveda, sociološko gledano, v
smislu neorganizirane skupine ljudi, ki nima organov in pravnih
norm, ampak jo vežejo v skupnost drugačne vezi). Po njeni genezi
je to formulacijo najbrž pripisati iz prejšnjega sistema znani
pojmovni zvezi "narodi in narodnosti SFRJ", pri čemer je pojem
"narodi" označeval konstitutivne (državotvorne) narode
Jugoslavije, sporni in večstransko problematični izraz
"narodnosti" pa to, čemur povsod po svetu rečejo preprosto in
jasno nacionalne manjšine. Domnevam torej, da je današnja
formulacija "narodi in narodne skupnosti" nekakšen
(transformiran) ostanek nekdanje sintagme "narodi in
narodnosti". V tem smislu bi bilo torej 61. člen Ustave treba
razumeti tako, da vsakomur zagotavlja pravico, da svobodno
izraža pripadnost tako h kateremukoli narodu, ki v celoti živi
zunaj meja Slovenije, kakor tudi h kateremukoli narodu, katerega
del že dolgo živi v Sloveniji in ima tu status "narodne
skupnosti" ali manjšine. Oziroma, če smo še bolj natančni - ta
distinkcija pravzaprav omogoča nekomu, ki se ima za Italijana,
da se svobodno opredeli bodisi za pripadnika tukajšnje
italijanske manjšine ("narodne skupnosti") bodisi zgolj za
pripadnika italijanskega naroda kot celote. Je pa ta fina
distinkcija najbrž brez večjega praktičnega pomena. Ali se tak
Italijan čuti hkrati tudi pripadnika tukajšnje italijanske
manjšine, bo izrazil predvsem praktično (z udeležbo v njenem
življenju in delu, s prijavo v posebni volilni imenik itd.), ne
pa z abstraktnim opredeljevanjem.
Matevž Krivic
|