|
Polno besedilo:
U-I-416/98-38
22. 3. 2001
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem
na
pobudo Rajka Šajnoviča iz Novega mesta, po opravljeni javni obravnavi dne
29.
september 1999, na seji dne 22. marca 2001
o d l o č i l o :
1. Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94, 14/95,
26/97, 70/97, 74/98 in 70/2000) je v neskladju z Ustavo iz razlogov,
navedenih v obrazložitvi te odločbe.
2. Statut Mestne občine Novo mesto (Uradni list RS, št. 47/99) je v
neskladju z Zakonom o lokalni samoupravi, ker ne določa, da ima romska
skupnost, ki je avtohtono naseljena na območju Mestne občine Novo mesto,
svojega predstavnika v Mestnem svetu.
3. Postopek za oceno ustavnosti 8. točke 3. člena Zakona o ustanovitvi
občin in določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94, 69/94,
56/98
in 75/98) v delu, v katerem določa število članov prvega občinskega sveta
Mestne občine Novo mesto, se ustavi.
4. Državni zbor mora protiustavnost, ugotovljeno v 1. točki izreka,
odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike
Slovenije.
5. Mestna občina Novo mesto mora nezakonitost, ugotovljeno v 2. točki
izreka, odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem
listu
Republike Slovenije.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik navaja, da na lokalnih volitvah v letu 1998 ni mogel kandidirati
za predstavnika romske skupnosti v Občinskem svetu Mestne občine Novo
mesto.
Poudarja, da je dolgoletni borec za pravice Romov in član Medobčinskega
društva ROM, Novo mesto. Meni, da je Statut Mestne občine Novo mesto, ki ne
določa, da imajo tudi predstavniki Romov pravico izvoliti svojega
predstavnika v občinski svet, v nasprotju z Ustavo in z 39. členom Zakona o
lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS). Pobudi prilaga dokazila, iz
katerih
je razvidno, da je želel kandidirati za občinskega svetnika in da je v
okviru
Medobčinskega društva ROM, Novo mesto, Občinskemu svetu Mestne občine Novo
mesto poslal dopis z dne 13. 11. 1998, v katerem ga opozarja, da bo tudi na
"letošnjih" lokalnih volitvah Občinski svet ostal brez
predstavnika Romov.
Hkrati Občinski svet poziva, naj spremeni svoj Statut in določi, da se
izvoli
v Občinski svet tudi pripadnik Romov. Pobudi prilaga odgovor Župana Mestne
občine Novo mesto z dne 19. 11. 1998, v katerem Medobčinskemu društvu ROM
pojasnjuje, da pripravljeni osnutek sprememb in dopolnitev Statuta, na
podlagi katerih bi v Občinski svet enega svetnika volili pripadniki romske
skupnosti, ni bil uvrščen na dnevni red seje Občinskega sveta, ker ta ni
bil
sklepčen. Pri tem Župan še poudarja, da bi predstavniki Romov lahko imeli
svojega predstavnika v Občinskem svetu, čeprav to ni predvideno v Statutu,
če
bi se organizirali in s svojo lastno listo kandidatov kandidirali na
lokalnih
volitvah.
2. Župan Mestne občine Novo mesto v odgovoru na pobudo navaja, da pripadniki
romske skupnosti kot občani Mestne občine Novo mesto lahko sodelujejo na
lokalnih volitvah. Kljub prizadevanjem Mestne občine Novo mesto in njenega
Župana se pripadniki romske skupnosti niso uspeli politično organizirati za
nastop na lokalnih volitvah (kot politična stranka, lista kandidatov ali
društvo). Glede zastopanja romske skupnosti v Mestnem svetu poudarja, da so
bile že pripravljane spremembe in dopolnitve Statuta, vendar je Mestni svet
ugotovil, da romska skupnost na območju Mestne občine Novo mesto ni
avtohtona
skupnost, ki bi ji bilo treba v skladu s petim odstavkom 39. člena ZLS
zagotoviti enega predstavnika v Mestnem svetu. Pri tem opozarja na
nedoločenost pojma avtohtonost in odpira številna vprašanja v zvezi z
zastopanostjo romske skupnosti v občinskem predstavniškem organu, kot npr.
kolikšno naj bo število pripadnikov romske skupnosti, da je skupnost mogoče
šteti za avtohtono, in v kakšnem razmerju mora biti to število do števila
prebivalcev posamezne občine, ter ali je pripadnik romske skupnosti, ki se
je
ob popisu prebivalstva opredelil za pripadnika slovenskega naroda, lahko
volilni upravičenec za volitve predstavnika romske skupnosti. Da v Mestni
občini Novo mesto romska skupnost ni avtohtona, naj bi izhajalo tudi iz
Zakona o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij (v nadaljevanju
ZUODNO), ki pri številu članov prvega Mestnega sveta ni določil, da mora
biti en član pripadnik romske skupnosti, tako kot je to določil za Mestni
svet Mestne občine Murska Sobota. Meni, da izpodbijani statut iz navedenih
razlogov ni v neskladju z Ustavo in ZLS.
3. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve v svojem
mnenju
navaja, da je ZUODNO pri določitvi števila članov prvega občinskega sveta
novoustanovljene občine glede sodelovanja madžarske in italijanske narodne
skupnosti kot tudi romske skupnosti povzel le dejansko situacijo v
prejšnjih
občinah in da je nadaljnja določitev števila članov občinskega sveta in s
tem
realizacija pravice romske skupnosti iz petega odstavka 39. člena ZLS v
pristojnosti občine same. Meni, da je zakonodajalec ravnal premišljeno, ko
v
ZLS ni vnaprej določil kriterijev, na podlagi katerih bi bile občine
prisiljene, da zagotovijo romski skupnosti enega predstavnika v občinskem
svetu. S tem naj bi bila dejanska izvedba te pravice prepuščena lokalnim
skupnostim. Zgolj dejstvo, da določene lokalne skupnosti te pravice romskih
skupnosti še niso realizirale, pa bi naj ne pomenilo neustavnosti Zakona.
Nadalje opozarja, da pomeni urejanje pravic romske skupnosti, ki jih dajeta
Ustava in zakon, težko in občutljivo pravno vprašanje. Za reševanje tega
vprašanja naj bi bilo nenadomestljivega pomena prizadevanje romskih
skupnosti
samih, da na ustreznih področjih uveljavijo svoje pravice, ki jim jih
dajejo
Ustava in zakoni.
4. Ustavno sodišče je v postopku preizkusa pobude pridobilo pojasnila in
podatke od Urada za narodnosti Vlade Republike Slovenije in Inštituta za
narodnostna vprašanja. Urad za narodnosti navaja, da so se že ob sprejemanju
ZLS pojavljali pomisleki o praktični izvedbi določbe petega odstavka 39.
člena, ker območja, kjer avtohtono živijo Romi, niso posebej določena, niso
pa tudi oblikovani drugi dodatni kriteriji za njihovo sodelovanje v lokalni
samoupravi. Urad ugotavlja, da občine v statutih niso zagotovile
uresničitve
zakonske določbe o sodelovanju Romov v občinskih svetih, čeprav je Komisija
Vlade za romska vprašanja občinam predlagala, da še pred lokalnimi
volitvami
v letu 1998 dopolnijo občinske statute z določbami o sodelovanju Romov. Kot
razlog za neupoštevanje zakonske obveznosti naj bi občine navajale, da ni
jasno, na katerih območjih so Romi avtohtono prebivalstvo, in da Zakon ne
določa dodatnih pogojev, ki bi morali biti izpolnjeni za izpolnitev
obveznosti občine. Nadalje Urad meni, da so Romi, ki živijo na Dolenjskem,
v
Beli Krajini in v Prekmurju avtohtono prebivalstvo, kar naj bi potrjevali
številni viri (npr. študija dr. Pavle Štrukelj: Romi na Slovenskem). Urad
meni, da Romi v Mestni občini Novo mesto nesporno predstavljajo avtohtono
skupino prebivalstva, ker o njihovi prisotnosti pričajo številni dokumenti,
in da njihova organiziranost in aktivnost v celoti opravičujeta zahtevo, da
se jim z zakonom zagotovi soodločanje pri urejanju javnih zadev v občini.
Inštitut za narodnostna vprašanja meni, da na podlagi Ustave in zakonov
nedvomno obstaja obveznost, da se ustrezno uredi in zaščiti položaj
avtohtone
romske skupnosti v Sloveniji. Obravnavana pobuda naj bi pravilno opozarjala
na neustrezno ureditev tega vprašanja v Statutu Mestne občine Novo mesto.
Po
mnenju Inštituta naj bi bilo težko ugotoviti število avtohtonih Romov, ki
tradicionalno živijo predvsem na Dolenjskem in v Prekmurju. Po statističnih
podatkih naj bi leta 1991 v Sloveniji živelo 2293 Romov, ocene o njihovem
dejanskem številu pa se gibljejo od dva do osem tisoč. Meni, da bi bilo
potrebno urediti zaščito avtohtonih Romov podobno, kot je to že urejeno za
avtohtono italijansko in madžarsko narodno skupnost. Problemom, ki jih
sproža
obravnavana pobuda, pa bi se bilo mogoče izogniti, če bi zakon izrecno
določil, v katerih občinah je član občinskega sveta tudi predstavnik romske
skupnosti, tako kot je to že urejeno za Mestno občino Murska Sobota.
B. - I.
5. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-416/98 z dne 8. 4. 1999 sprejelo
pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Statuta
Mestne
občine Novo mesto, na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni
list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) pa je začelo postopek za oceno
ustavnosti ZLS in 8. točke 3. člena ZUODNO v delu, v katerem določa število
članov prvega občinskega sveta Mestne občine Novo mesto.
6. Ustavno sodišče je dne 29. 9. 1999 opravilo javno obravnavo. Predstavnik
Mestne občine Novo mesto je pojasnil, da je Komisija za statut in poslovnik
Mestnega sveta sprejela stališče, da romska skupnost na območju Mestne
občine Novo mesto ne more dobiti svojega predstavnika v Mestnem svetu, ker
kriteriji avtohtonosti niso opredeljeni v zakonu. Predstavnik Državnega
zbora
je navedel, da je Komisija Državnega zbora za lokalno samoupravo na 17.
redni
seji dne 16. 6. 1999 v celoti podprla mnenje Sekretariata Državnega zbora
za
zakonodajo in pravne zadeve glede obravnavane pobude in sprejela sklep, naj
Vlada z instrumenti nadzora in strokovne pomoči doseže uresničitev posebne
pravice romskih skupnosti v tistih občinah, kjer te skupnosti avtohtono
živijo. Predstavnik Urada za narodnosti je poudaril, da se v praksi vedno
bolj utrjuje spoznanje, da posebnega varstva romske skupnosti ni mogoče
urediti z enim (globalnim) zakonom, temveč da je treba slediti praksi, ki
se
je uveljavila pri varstvu italijanske in madžarske narodne skupnosti, in
urejati njihove pravice v posameznih zakonih. Določba ZLS, ki daje romski
skupnosti pravico do sodelovanja v občinskih svetih, naj bi bila analogna
določbam, ki se nanašajo na narodni skupnosti, vendar s to razliko, da so
območja, kjer živita narodni skupnosti, določena z zakonom, območja, kjer
živi romska skupnost, pa z zakonom niso določena. Menil je, da je kriterij
avtohtonosti romske skupnosti na območju Mestne občine Novo mesto nesporno
podan, ker to dokazujejo številni zgodovinski podatki in vpisi v matične
knjige. Poudaril je, da so posamezne države izoblikovale določene kriterije
avtohtonosti (obdobje treh generacij ali sto let), čeprav se kriterij
avtohtonosti v mednarodnih dokumentih ne pojavlja kot obvezen pogoj za
priznanje narodne ali etnične manjšine. Nadalje je menil, da število Romov
na
območju Mestne občine Novo mesto in njihova organiziranost opravičujeta
njihovo pravico do sodelovanja v predstavniškem organu in da v Mestni
občini
Novo mesto obstajajo vsi razlogi za uresničitev določbe petega odstavka 39.
člena ZLS. Predstavnik Instituta za narodnostna vprašanja je poudaril, da
iz
strokovnega gledišča ni nobenega dvoma, da je romska skupnost na območju
Mestne občine Novo mesto avtohtono naseljena in da se bo vprašanje
avtohtonosti pojavilo tudi pri drugih občinah. Menil je, da so Romi na
območju Mestne občine Novo mesto dovolj organizirani, da bi bili sposobni
uresničiti pravico, ki jim jo daje zakon. Predstavnik Društev romskih
skupnosti Slovenije je menil, da kriterij avtohtonosti romske skupnosti na
Dolenjskem glede na mnenja številnih strokovnjakov ne more biti sporen in
da
je zato nujno potrebno, da se romski skupnosti v vseh občinah, kjer Romi
živijo, zagotovi možnost, da sama sodeluje pri reševanju njihovih
problemov.
Predlagal je, naj Ustavno sodišče ugodi predlogu romske skupnosti v Novem
mestu.
B. - II.
7. Romi1 so bili na ustavni ravni prvič omenjeni z ustavnim amandmajem
LXVII
k Ustavi Socialistične Republike Slovenije (Uradni list SRS, št. 32/89). Ta
je med drugimi pristojnostmi Skupščine Socialistične Republike Slovenije
določal, da se z zakonom uredi "tudi način uresničevanja posebnih
pravic
Romov." Ustava je zagotovitev posebnih pravic romske skupnosti
uvrstila v
poglavje o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah. V 65. členu
določa,
da položaj in posebne pravice romske skupnosti, ki živi v Sloveniji, ureja
zakon. Ustava v primerjavi z ustavno ureditvijo položaja in posebnih pravic
italijanske in madžarske narodne skupnosti (64. člen Ustave) ne določa
kolektivnih in individualnih pravic, ki naj bi pripadale romski skupnosti
in
njenim pripadnikom, temveč njihovo urejanje v celoti prepušča zakonu.
Navedena ustavna določba pomeni pooblastilo zakonodajalcu, da romski
skupnosti, ki živi v Sloveniji, kot posebni etnični skupnosti z zakonom
zagotovi, poleg splošnih pravic, ki gredo vsakomur, še posebne pravice. Pri
urejanju posebnega položaja in posebnih pravic romske skupnosti
zakonodajalec
ni omejen z načelom enakosti, ki mu pri urejanju človekovih pravic in
temeljinih svoboščin prepoveduje vsako diskriminacijo, ki bi temeljila na
narodnosti ali rasi ali na drugih okoliščinah, določenih v prvem odstavku
14.
člena Ustave. Ustavno pooblastilo iz 65. člena dovoljuje zakonodajalcu, da
romski skupnosti in njenim pripadnikom zagotovi posebno (dodatno) varstvo,
ki
je v teoriji prava znano kot t.i. "pozitivna diskriminacija" ali
pozitivno
varstvo2 (odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-283/94 z dne 12. 2. 1998,
Uradni
list RS, št. 20/98 in OdlUS VII, 26 ter št. U-I-298/96 z dne 11. 1. 1999,
Uradni list RS, št. 98/99 in OdlUS VIII, 246). Pozitivno varstvo, ki ga
večinski narod priznava narodnim, etničnim, jezikovnim in drugim skupnostim
(manjšinam), izraža pripravljenost države za pospeševanje in uresničevanje
pravic navedenih skupnosti kot sestavnega dela demokratičnega razvoja
celotne
družbe (države). Na to posebej opozarja Deklaracija o pravicah pripadnikov
narodnih ali etničnih, verskih in jezikovnih manjšin, ki jo je Generalna
skupščina Združenih narodov sprejela leta 1992 kot formalnopravno
neobvezujoč
dokument. Deklaracija v 1. členu določa, da države varujejo obstoj ter
narodno, etnično, kulturno, versko in jezikovno identiteto manjšin znotraj
svojih ozemelj in spodbujajo razmere za podpiranje te identitete. V 3.
točki
2. člena določa, da imajo pripadniki manjšin pravico, da na državni ravni
in
- kjer je to primerno - na regionalni ravni učinkovito sodelujejo pri
odločitvah v zvezi z manjšino, ki ji pripadajo, ali pri odločitvah v zvezi
z
regijami, v katerih živijo, in to na način, ki ni nezdružljiv z državno
zakonodajo. V 3. točki 8. člena je posebej določeno, da ukrepi držav za
zagotavljanje učinkovitega uživanja pravic iz te Deklaracije ne smejo prima
facie veljati za nasprotne načelu enakosti, ki je vsebovano v Splošni
deklaraciji človekovih pravic.3 Tudi v drugih mednarodnih instrumentih
zasledimo, da se Romi omenjajo kot posebej ogrožena etnična skupnost, ki
zaradi svojih posebnosti zahtevajo posebno varstvo. Organizacija za
evropsko
varnost in sodelovanje (v nadaljevanju OVSE) v 40. členu Zaključnega
dokumenta konference v Kobenhavnu iz leta 1990 opozarja na posebne probleme
Romov v zvezi z bojem zoper totalitarizem, rasno in etnično sovraštvo,
antisemitizem, ksenofobijo in diskriminacijo zoper kogarkoli.4 Odnos Sveta
Evrope do Romov kot celote je zajet v priporočilu parlamentarne skupščine
Sveta Evrope "Romi v Evropi" (februar 1993), ki pravi, da tudi
Romi
prispevajo h kulturni raznovrstnosti Evrope, in med drugim opozarja na
razloge, ki so privedli do obžalovanja vrednega položaja, v katerem danes
živi večina Romov.5 Stalna konferenca lokalnih in regionalnih skupnosti
Sveta
Evrope je v resoluciji št. 249 iz leta 1993 pozvala lokalne in regionalne
organe, naj sprejmejo potrebne ukrepe kot del splošne strategije za
lajšanje
vključevanja Romov v lokalno skupnost. Lokalni in regionalni organi naj
spodbujajo Rome, da bi tudi sami sodelovali pri projektih za pospeševanje
njihove integracije.6 V okviru Sveta Evrope je v zvezi s položajem Romov
pravno relevantna tudi Okvirna konvencija o varstvu narodnih manjšin
(Uradni
list RS, št. 20/98, MP, št. 4/98), glede na to da izrecno ne vsebuje
definicije narodne manjšine, ter da imajo Romi v nekaterih evropskih
državah
priznan notranjepravni status narodne manjšine (Avstrija, Madžarska, Češka,
Slovaška).7 Ob deponiranju ratifikacijskih listin glede Okvirne konvencije
o
varstvu narodnih manjšin pri Svetu Evrope je Republika Slovenija v obliki
verbalne note deponirala Deklaracijo, ki med drugim določa, da
"določbe
navedene Okvirne konvencije v skladu z Ustavo in notranjo zakonodajo
Republike Slovenije veljajo tudi za člane romske skupnosti, ki živijo v
Republiki Sloveniji."8
8. Kot je bilo že obrazloženo, Romi na podlagi Ustave Republike Slovenije
nimajo položaja narodne manjšine, temveč poseben položaj, urejen v 65.
členu
Ustave. Obe manjšinski narodni skupnosti, to sta italijanska in madžarska,
uživata na območjih, kjer avtohtono živita, pravice ustavnega ranga po 64.
členu Ustave. Teorija, kljub pomanjkanju enotne definicije narodne
manjšine,
šteje slednjo za skupnost, ki je "od nekdaj" naseljena na nekem
območju in
je bila od svojega večinskega naroda ločena zaradi sprememb(e) državne
meje.
V primerjavi z narodnimi manjšinami Romi nimajo svojega matičnega naroda,
temveč so kot potomstvo nomadskega ljudstva, ki je iz Indije prodrlo v
Evropo
že pred 14. stoletjem, razseljeni praktično po vseh evropskih državah9.
9. Ena od prvih posebnih pravic romske skupnosti, določenih na podlagi
pooblastila iz 65. člena Ustave, je pravica romske skupnosti do zastopanja
v
predstavniških organih lokalne samouprave.10 ZLS v petem odstavku 39. člena
določa: "Na območjih, kjer živi avtohtono naseljena romska skupnost,
imajo
Romi v občinskem svetu najmanj po enega predstavnika." Ta posebna
pravica
zagotavlja romski skupnosti posebnega predstavnika v občinskih svetih
tistih
občin, v katerih avtohtono živi romska skupnost, pripadnikom romske
skupnosti pa poleg splošne volilne pravice, ki jo imajo kot slovenski
državljani, še posebno volilno pravico. Posebno (aktivno in pasivno)
volilno
pravico pripadnikov romske skupnosti ter njeno uresničevanje pri lokalnih
volitvah podrobneje ureja ZLV.11
10. Pravico do svojega predstavnika v predstavniškem organu lokalne
skupnosti je uresničila le romska skupnost, ki živi na območju Mestne
občine
Murska Sobota (Statut Mestne občine Murska Sobota, Uradni list RS, št.
23/99).12 Druga občina, ki je v svojem statutu opredelila, da je na njenem
območju avtohtono naseljena romska skupnost, je Občina Rogašovci, ki je dne
28. 6. 1999 sprejela nov statut (Uradni list RS, št. 66/99), s katerim je
omogočila, da bo lahko romska skupnost na njenem območju na naslednjih
lokalnih volitvah izvolila svojega predstavnika v občinski svet. Čeprav je
iz
znanstvenih raziskav in iz strokovnih mnenj, izraženih na javni obravnavi,
razvidno, da romske skupnosti že dalj časa živijo tudi na območjih drugih
občin,13 te pravice romske skupnosti do njihovega predstavnika v občinskem
svetu niso uresničile.
11. Občine so bile kot lokalne samoupravne skupnosti ustanovljene z ZUODNO,
ki je poleg imena in sedeža novoustavljene občine določil tudi število
članov
prvega občinskega sveta. ZLS je sistemski zakon s področja lokalne
samouprave, ki ureja le načela za ureditev samoupravnih lokalnih skupnosti,
vsa podrobnejša ureditev delovanja posamezne občine pa je prepuščena
njenemu statutu (1. in 64. člen ZLS). Eno od načel vsebuje tudi določba
petega odstavka 39. člena ZLS. Ta določba ustvarja obveznost, da občine, na
območju katerih živi avtohtono naseljena romska skupnost, zagotovijo tej
skupnosti najmanj enega predstavnika v občinskem svetu. Določba petega
odstavka 39. člena kot kriterij za nastanek te obveznosti določa le
avtohtono naseljenost romske skupnosti na območju občine. Pojma
avtohtonosti
ZLS ne opredeljuje, prav tako pa ta pojem ni pravno opredeljen v kakšnem
drugem pravnem predpisu. Beseda "avtohton" pomeni "ki je po
izvoru od tam,
kjer živi, domač, prvoten"14 in je uporabljena tudi v zvezi z
opredelitvijo
italijanske in madžarske narodne skupnosti (64. člen Ustave). Kot sta na
javni obravnavi poudarila predstavnika Urada za narodnosti in Inštituta za
narodnostna vprašanja, kriteriji avtohtonosti niso enotno opredeljeni in to
vprašanje posamezne države različno urejajo, kolikor avtohtonost sploh
določajo kot kriterij za priznanje posebnega položaja narodne, etnične,
jezikovne ali druge skupnosti.15 ZLS tudi ne vsebuje nikakršnih
vnaprejšnjih meril, na podlagi katerih bi občine lažje ugotavljale obstoj
avtohtone romske skupnosti, ter morebitnih drugih kriterijev (npr.
organiziranost, število pripadnikov), potrebnih za uresničevanje te posebne
zakonske pravice v občini. ZLS tudi ni postavil roka, v katerem so občine
dolžne realizirati navedeno zakonsko določbo, oziroma ni določil časovnega
obdobja, v katerem morajo občine sprejeti odločitve v zvezi z
uresničevanjem
navedene zakonske določbe.
12. Nepopolna zakonska ureditev pomeni kršitev načel pravne države iz 2.
člena Ustave, ki zahtevajo, da so pravne norme jasne in v zadostni meri
opredeljene, tako da jih lahko tisti, na katerega so naslovljene, izvršuje
v
skladu z njihovo vsebino in namenom. Če pravna norma ni jasno opredeljena,
je
dana možnost različne uporabe zakona in arbitrarnost organov, ki jo
izvršujejo. Mestna občina Novo mesto prav z očitki nezadostne zakonske
ureditve opravičuje neizpolnitev obveznosti iz petega odstavka 39. člena
ZLS.
Dolžnost zakonodajalca ni bila zgolj to, da je določil posebno pravico romske
skupnosti, temveč tudi ureditev njenega izvrševanja na način, ki bo
zagotavljal romski skupnosti, ki živi v Republiki Sloveniji, dejansko
izvrševanje te posebne pravice. Ker je določba petega odstavka 39. člena
ZLS
nepopolna (pravna praznina), je Ustavno sodišče ugotovilo, da je ZLS v
neskladju z Ustavo (točka 1 izreka). Zakonodajalec bo moral natančneje
določiti kriterije, na podlagi katerih bodo občine lahko ugotovile, ali na
njihovem območju živi avtohtona naseljena romska skupnost. Oceniti bo tudi
moral, ali bi bilo treba predpisati za uresničevanje posebne pravice romske
skupnosti do predstavnika v občinskem svetu še druge kriterije (npr.
organiziranost, število pripadnikov).16 Predvsem bo moral določiti rok, v
katerem bodo občine dolžne izpolniti svojo obveznost. Nedoločitev roka, v
katerem naj bi občine izpolnile svojo zakonsko obveznost, je nedvomno eden
od vzrokov, da občine, v katerih živi romska skupnost, tej niso omogočile,
da
bi že na lokalnih volitvah v letu 1998 lahko uresničila svojo zakonsko
pravico.
13. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti
Statuta Mestne občine Novo mesto. V postopku presoje se je odprlo
vprašanje,
ali je izpodbijani statut glede na ugotovljeno neustavnost določbe petega
odstavka 39. člena (točka 1 izreka) sploh lahko v neskladju z ZLS. V
postopku presoje je bilo ugotovljeno, da Mestna občina Novo mesto v svojem
statutu ni omogočila uresničitve pravice do izvolitve predstavnika romske
skupnosti, ki živi na njenem območju, predvsem iz razloga, ker ni prišlo do
soglasja, ali na njenem območju živi avtohtono naseljena romska skupnost.
Iz gradiv, navedenih v tej odločbi, in strokovnih mnenj, danih v postopku
preizkusa pobude ter na javni obravnavi, nesporno izhaja, da na območju
Mestne občine Novo mesto živi avtohtono naseljena romska skupnost. Vsi
navedeni strokovni viri navajajo, da na določenih zaokroženih območjih v
Prekmurju, na Dolenjskem, v Posavju, v Beli krajini ter deloma na
Gorenjskem
že stoletja živi romsko prebivalstvo. Tako je iz Informacije Vlade o
položaju
Romov v Republiki Sloveniji razvidno, da je leta 1994 na območju takratne
občine Novo mesto živelo 833 pripadnikov romske skupnosti.17 Iz navedene
informacije in iz Poročila o uresničevanju Programa ukrepov za pomoč Romom
v
Republiki Sloveniji v letih 1997 in 1998 (obravnavano na seji Vlade 1. 7.
1999) izhaja, da potekajo številne aktivnosti za reševanje problematike
Romov, predvsem na socialnem in izobraževalnem področju ter področju
zaposlovanja, pri katerih so aktivno udeležene lokalne skupnosti, med
drugimi tudi Mestna občina Novo mesto. Upoštevajoč, da je avtohtonost
romske
skupnosti na območju Mestne občine Novo mesto nesporno ugotovljena, Ustavno
sodišče ugotavlja, da bi Mestna občina Novo mesto že na podlagi sedanje
ureditve lahko uresničila svojo zakonsko obveznost iz petega odstavka 39.
člena ZLS in omogočila romski skupnosti izvolitev predstavnika v Občinski
svet na lokalnih volitvah jeseni leta 1998. Iz navedenega razloga je Ustavno
sodišče ugotovilo, da je izpodbijani statut v neskladju z ZLS, ker ne
določa, da ima romska skupnost, ki je avtohtono naseljena na območju Mestne
občine Novo mesto, svojega predstavnika v Občinskem svetu (točka 2 izreka).
14. Ustavno sodišče je po uradni dolžnosti začelo postopek za presojo
ustavnosti 8. točke 3. člena ZUODNO, ker iz Zakona ni bilo mogoče ugotoviti
razlogov, ki so opravičevali določitev predstavništva romske skupnosti le v
prvem občinskem svetu Mestne občine Murska Sobota in ne tudi pri drugih
občinah, predvsem pri Mestni občini Novo mesto. V pripravljalnem postopku
in
v postopku obravnavanja je Ustavno sodišče ugotovilo, da je zakonodajalec
ob
ustanovitvi Mestne občine Murska Sobota le sledil statutu prejšnje občine
Murska Sobota in kot člana Mestnega sveta določil tudi predstavnika romske
skupnosti. Z Novelo ZUODNO iz leta 1998 (Uradni list RS, št. 56/98 in 75/98
popr.) je bilo pri Mestni občini Murska Sobota izpuščeno besedilo o
predstavništvu romske skupnosti v Občinskem svetu Mestne občine Murska
Sobota. ZUODNO ne vsebuje več določb o predstavništvu romske skupnosti v
občinskih svetih. Določba 5. člena tega zakona določa le tiste občine, na
območju katerih imajo pravico do svojega predstavnika v občinskem svetu
madžarska in italijanska narodna skupnost. Vendar je ZUODNO predvsem
izvedbeni akt, s katerim se ustanovijo občine in določi število članov
prvih
občinskih svetov, da se predstavniški organ nove občine lahko konstituira.
Ker ZUODNO ni akt, ki bi po svojem predmetu urejanja sistemsko določal, v
katerih občinah izvršuje romska skupnost svoje posebne pravice, je Ustavno
sodišče ugotovilo, da razlogi, ki so narekovali začetek postopka na podlagi
30. člena ZUstS, niso več podani in je zato postopek za oceno ZUODNO
ustavilo
(točka 3 izreka).
15. Za odpravo ugotovljene neustavnosti iz 1. točke izreka je Ustavno
sodišče
določilo rok enega leta. Pri tem je upoštevalo, da bo moral zakonodajalec
urediti povsem novo vprašanje ter da gre za ureditev, ki zahteva posebno
strokovno obravnavo in sodelovanje romske skupnosti. Ustavno sodišče
poudarja, da ugotovitev neustavnosti ZLS ne pomeni, da zakonodajalec ne bi
smel urediti tega vprašanja v kakšnem drugem zakonu. Za uskladitev Statuta
Mestne občine Novo mesto pa je Ustavno sodišče določilo rok šest mesecev.
Ta
rok povsem zadostuje za dopolnitev Statuta in hkrati omogoča romski
skupnosti, da se bo pripravila za volitve svojega predstavnika v Občinski
svet Mestne občine Novo mesto na naslednjih lokalnih volitvah.
C.
16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 6. in 48. člena ZUstS
v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj,
dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze
Ude in dr. Dragica Wedam-Luki}. Prvo, tretjo in četrto točko izreka je
sprejelo soglasno. Drugo in peto točko izreka je sprejelo s sedmimi glasovi
proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj, ki je dal odklonilno ločeno
mnenje. Sodnik Testen je dal pritrdilno ločeno mnenje.
Opombe:
1Svetovni kongres Ciganov se je leta 1979 odločil za splošno etnično
poimenovanje "Romi" oziroma "Rom" za pripadnika. Za tem
so to poimenovanje
sprejele tudi mednarodne organizacije in nekatere evropske države (Poti za
izboljšanje položaja Romov v srednji in vzhodni Evropi, Izziv za manjšinsko
pravo, Zbornik referatov na znanstvenem srečanju v Murski Soboti, 11. in
12.
4. 1997, stran 143).
2V novejši doktrini in praksi, zlasti ameriški, uveljavljen pojem pozitivno
varstvo (affirmative action).
3Človekove pravice, Zbirka mednarodnih dokumentov I. del, Univerzalni
dokumenti, Ljubljana 1995, stran 113.
4Poti za izboljšanje položaja Romov v srednji in vzhodni Evropi, Izziv za
manjšinsko pravo, op. cit., stran 47 in 48.
5Informacija o položaju Romov v Republiki Sloveniji, Poročevalec DZ, št.
18/95, EPA 1102), stran 56.
6Ibid., stran 56.
7Ibid., strani 65-69.
8Deklaracija z dne 28. 3. 1998, Svet Evrope ETS/STE No. 157. Ob objavi
Zakona
o ratifikaciji Okvirne konvencije ni bila objavljena v Uradnem listu
Republike Slovenije.
9Informacija o položaju Romov v Republiki Sloveniji, op. cit., stran 55.
10Pripadnikom romske skupnosti priznavajo poseben položaj še zakoni s
področja vzgoje in izobraževanja (Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje
in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/96 in nasl. - ZOFVI), Zakon o
vrtcih (Uradni list RS, št. 12/96 in nasl. - ZVrt), Zakon o osnovni šoli
(Uradni list RS, št. 12/96 in nasl. - ZOsn).
11Določbe ZLV, ki urejajo volitve predstavnika romske skupnosti so 7. člen,
tretji odstavek 8. člena, drugi odstavek 10. člena, 23. člen, tretji
odstavek
33. člena, 36. člen in drugi odstavek 49. člena.
12Statut Mestne občine Murska Sobota v tretjem odstavku 1. člena ugotavlja,
da "v Mestni občini Murska Sobota živi avtohtono naseljena romska
skupnost",
v četrtem odstavku istega člena pa določa, da se položaj in pravice
pripadnikov romske skupnosti urejajo v skladu z zakonom.
13Romi na Slovenskem, Razprave in gradivo 25, Inštitut za narodnostna
vprašanja, Ljubljana, september 1991.
Poti za izboljšanje položaja Romov v srednji in vzhodni Evropi, op. cit.
14Slovar slovenskega knjižnega jezika, DZS, Ljubljana 1994, stran 28.
15Madžarska je v manšinjskem Zakonu LXXVII. iz leta 1993 določila, da je
lahko skupina priznana za narodno manjšino, če je prisotna na Madžarskem
najmanj 100 let, če so njeni člani madžarski državljani in imajo poseben
jezik, kulturo in tradicijo. Romi so največja etnična skupina na Madžarskem
s 4% deležem v številu prebivalstva (povzeto po East European
Constitutional
Review, Winter 1998, stran 16). V Avstriji, ki je z odlokom Zvezne vlade
priznala Rome kot narodno skupnost v smislu Zakona o narodnih skupnostih
leta
1993, morajo biti pripadniki narodne skupnosti avstrijski državljani in
morajo živeti kot državljani v državi že desetletja (25 do 90 let). Povzeto
iz zbornika refereratov Poti za izboljšanje položaja Romov, op. cit., stran
66.
16Tako npr. glede uporabe jezika narodne manjšine Okvirna konvencija v
drugem odstavku 10. člena kot kriterije določa "če na območjih, na
katerih že
tradicionalno ali v znatnem številu prebivajo pripadniki narodnih manjšin,
ti tako zahtevajo in njihova zahteva ustreza dejanskim potrebam, si
pogodbenice prizadevajo v kar največji možni meri zagotoviti take razmere,
ki
bi omogočale uporabo jezika manjšine v odnosih med pripadniki manjšine in
upravnimi organi."
17Z razdelitvijo Mestne občine Novo mesto v letu 1998 na tri nove občine
(Dolenjske toplice, Mirna peč in Žužemberk) se je število članov romske
skupnosti znižalo na 667.
Namestnik predsednika:
dr. Lojze Ude
Delno odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Čebulja
1. V tej zadevi sem glasoval proti delu izreka odločbe (in seveda tudi
proti
delu obrazložitve), ki ugotavlja, da je Statut Mestne občine Novo mesto (v
nadaljevanju Statut) v neskladju z Zakonom o lokalni samoupravi (v
nadaljevanju ZLS), ker ne določa, da ima romska skupnost, ki je avtohtono
naseljena na območju Mestne občine Novo mesto, svojega predstavnika v
Mestnem
svetu, ter nalaga Mestni občini, da v roku šestih mesecev to nezakonitost
odpravi. Z ugotovitvijo neskladnosti ZLS (prva in 4. točka izreka) se
strinjam, čeprav bi Državnemu zboru pri odpravi neskladnosti pustil bolj
proste roke, kot pa to izhaja iz obrazložitve tega dela odločbe.
2. Tudi mene v odločbi moti to, da je med posameznimi točkami izreka in s
tem
tudi med posameznimi točkami obrazložitve notranje nasprotje. Sodnik
Testen,
ki je glasoval za takšno odločitev, je zato v pritrdilnem ločenem mnenju1
pojasnil, zakaj je odločbo kljub temu podprl. Vendar notranje nasprotje
odločbe samo po sebi ni bilo poglavitni razlog tega, da je v delu, ki se
nanaša na Statut, nisem podprl. Bolj kot samo notranje nasprotje me motijo
negativne posledice, ki jih bo imela odločba na normativno ureditev in na
dejansko uresničevanje posebne volilne pravice pripadnikov romske skupnosti
v
Sloveniji. Zaradi teh posledic (vesel bom, če bo čas pokazal, da se motim)
bo
po mojem mnenju vabljiva trenutna iz odločbe izhajajoča ureditev
predstavništva romske skupnosti z območja Mestne občine Novo mesto v njenem
svetu ne le zbledela, temveč romski skupnosti v Sloveniji nasploh
dolgoročno
prej škodovala kot koristila. Kaj imam v mislih?
3. Ne samo Mestna občina Novo mesto, temveč tudi druge občine, na območju
katerih živijo pripadniki romske skupnosti, so kot razlog za neupoštevanje
obveznosti iz petega odstavka 39. člena ZLS navajale ne le, da ni zakonskih
kriterijev za določitev avtohtonosti, temveč da zakon ne določa dodatnih
pogojev, ki bi morali biti urejeni, da bi občina lahko izpolnila svojo
obveznost.
4. Peti odstavek 39. člena ZLS določa: "Na območjih, kjer živi
avtohtono
naseljena romska skupnost, imajo Romi v občinskem svetu najmanj po enega
predstavnika." Ta določba je uzakonila pravico Romov do predstavnika v
občinskem svetu kot posebno pravico na podlagi 65. člena Ustave. Ta določa:
"Položaj in posebne pravice romske skupnosti, ki živi v Sloveniji,
ureja
zakon." Med delom določbe ZLS ("..., kjer živi avtohtono
naseljena romska
skupnost ...") in delom določbe 65. člena Ustave (".... romske
skupnosti, ki
živi v Sloveniji, ...") bi lahko bilo tudi neskladje. Ustavno sodišče
pa je
kriterij avtohtonosti pri presoji upoštevalo kot dejstvo. V 11. točki
obrazložitve je namreč med drugim zapisalo: "....Pojma avtohtonosti
ZLS ne
opredeljuje, prav tako pa ta pojem ni pravno opredeljen v kakšnem drugem
pravnem predpisu. Beseda "avtohton" pomeni "ki je po izvoru
od tam, kjer
živi, domač, prvoten"2 in je uporabljena tudi v zvezi z opredelitvijo
italijanske in madžarske narodne skupnosti (64. člen Ustave). Kot sta na
javni obravnavi poudarila predstavnika Urada za narodnosti in Inštituta za
narodnostna vprašanja, kriteriji avtohtonosti niso enotno opredeljeni in to
vprašanje posamezne države različno urejajo, kolikor avtohtonost sploh
določajo kot kriterij za priznanje posebnega položaja narodne, etnične,
jezikovne ali druge skupnosti.3 ZLS tudi ne vsebuje nikakršnih vnaprejšnjih
meril, na podlagi katerih bi občine lažje ugotavljale obstoj avtohtone
romske skupnosti, ter morebitnih drugih kriterijev (npr. organiziranost,
število pripadnikov), potrebnih za uresničevanje te posebne zakonske
pravice
v občini."
5. V nadaljevanju (12. točka obrazložitve) je Ustavno sodišče sklenilo, da:
"Nepopolna zakonska ureditev pomeni kršitev načel pravne države iz 2.
člena
Ustave, ....... Zakonodajalec bo moral natančneje določiti kriterije, na
podlagi katerih bodo občine lahko ugotovile, ali na njihovem območju živi
avtohtona naseljena romska skupnost. Oceniti bo tudi moral, ali bi bilo
treba
predpisati za uresničevanje posebne pravice romske skupnosti do
predstavnika
v občinskem svetu še druge kriterije (npr. organiziranost, število
pripadnikov). ..." Še naprej (13. točka obrazložitve) pa: ".....
Vsi navedeni
strokovni viri navajajo, da na določenih zaokroženih območjih v Prekmurju,
na
Dolenjskem, v Posavju, v Beli krajini ter deloma na Gorenjskem že stoletja
živi romsko prebivalstvo...... Upoštevajoč, da je avtohtonost romske
skupnosti na območju Mestne občine Novo mesto nesporno ugotovljena, Ustavno
sodišče ugotavlja, da bi Mestna občina Novo mesto že na podlagi sedanje
ureditve lahko uresničila svojo zakonsko obveznost iz petega odstavka 39.
člena ZLS in omogočila romski skupnosti izvolitev predstavnika v Občinski
svet na lokalnih volitvah jeseni leta 1998. Iz navedenega razloga je
Ustavno
sodišče ugotovilo, da je izpodbijani statut v neskladju z ZLS, ker ne
določa, da ima romska skupnost, ki je avtohtono naseljena na območju Mestne
občine Novo mesto, svojega predstavnika v Občinskem svetu ."
6. Kaj po mojem mnenju izhaja iz citiranih navedb, vsebovanih v odločbi
Ustavnega sodišča. Najprej to, da je Ustavno sodišče sprejelo kriterij
avtohtonosti, ki ga je uzakonil ZLS v petem odstavku 39. člena, čeprav
Ustava
v 65. členu govori o položaju in posebnih pravicah romske skupnosti in ne
avtohtone romske skupnosti, kot je to v primeru 64. člena Ustave, ki govori
o
avtohtoni italijanski in madžarski narodni skupnosti v Sloveniji in njunih
posebnih pravicah (pri manjšinah je torej avtohtonost ustavna kategorija).
Sprejelo ga je, čeprav bo lahko še predmet ustavnosodne presoje. Še več -
zakonodajalcu je celo naložilo, da predpiše merila, na podlagi katerih bodo
občine lahko ugotavljale obstoj avtohtone romske skupnosti na njihovem
območju. Zakonodajalcu je na ta način odvzelo možnost, da bi avtohtonost
pri
urejanju položaja in pravic romske skupnosti sploh opustil. V tem
prepričanju
me še dodatno utrjuje dejstvo, da je Ustavno sodišče prav glede na kriterij
avtohtonosti ugotovilo neskladnost Statuta z ZLS, češ da je avtohtonost
romske skupnosti na območju Mestne občine Novo mesto nesporno ugotovljena
in
da zato ni razlogov, da ne bi omogočil romski skupnosti izvolitev
predstavnika v Mestni svet.
7. Če pustim ob strani vprašanje, zakaj samo enega, pa ne morem mimo
vprašanja, zakaj ne tudi v drugih občinah. Isto kot za Mestno občino Novo
mesto, je ugotovljeno tudi za Posavje, za Belo krajino ter deloma za
Gorenjsko: tudi tam že stoletja živi romsko prebivalstvo. Torej ni nobenega
razloga, da ne bi tudi v občinah s teh območij imeli Romi predstavnike v
občinskih svetih. In čemu potem kriteriji in morebitna dodatna merila (npr.
organiziranost, število pripadnikov), ki naj jih na "ukaz"
Ustavnega sodišča
sprejme zakonodajalec, da bo odpravil neskladnost ZLS z Ustavo?
8. Res - zakaj? Ob takšnem in edinem kriteriju ugotovitve neskladnosti
Statuta z ZLS, je nadaljnje zakonsko urejanje (razen glede števila
predstavnikov Romov v posameznem občinskem svetu) popolnoma nepotrebno. In
zakaj sem glasoval za del izreka, ki ugotavlja neskladnost ZLS prav zaradi
tega, ker ne ureja tistega, kar tudi po mojem prepričanju, če bi glasoval
za
nezakonitost Statuta, za izvrševanje pravice Romov do predstavnika v
občinskem svetu sploh ni potrebno urediti. Zato, ker iz 65. člena Ustave
izhaja, da je ustavodajalec ureditev položaja in posebnih pravic romske
skupnosti opredelil kot nalogo v državni pristojnosti oziroma kot nalogo
zakonodajalca. To pa pomeni, da je od zakonodajalca odvisno, ali bo kot
kriterij sploh uporabil avtohtonost (če je sploh lahko kriterij). Prav tako
je od njega odvisno, katera druga merila bo morebiti še predpisal
(organiziranost, število pripadnikov, ipd.). Pa tudi če pozabim na ta
pomislek, je po mojem mnenju zakonodajalec dolžan urediti še nekatera druga
vprašanja. Zlasti tudi to, kako se sploh pripadnost romski skupnosti
ugotavlja in kako se ugotavlja za posameznega njenega pripadnika, da
prebiva
na območju občine, ki predstavlja volilno enoto, in je kot tak "občan
-
pripadnik romske skupnosti", kar je podlaga za vpis v posebni volilni
imenik.
Od slednjega je odvisno, kdo ima sploh pravico voliti in biti voljen za
člana
občinskega sveta - pripadnika romske skupnosti. To so vprašanja, ki jih
mora
urediti zakon, da bi pripadniki romske skupnosti sploh lahko uresničili
svojo
posebno volilno pravico. Zakonska ureditev teh vprašanj pomeni tudi
ureditev
tistih "pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za izpolnitev obveznosti
občine".
Še več - po mojem trdnem prepričanju morajo biti z zakonom urejena tudi
zato,
da bo vsem pripadnikom romske skupnosti na območju celotne Slovenije
zagotovljena enakost pri uresničevanju njihove posebne volilne pravice.
Zgolj določba v občinskem statutu, da imajo predstavnika (lahko tudi dva
ali
tri) v občinskem svetu, jim pri njenem dejanskem in enakopravnem
uresničevanju nič ne pomaga. Daje samo navidezen vtis ustavnosti in
zakonitosti.
Opombe:
1Ker o tem, zakaj naj bi šlo za notranje nasprotje v odločbi, piše že
sodnik
Testen v 2. točki njegovega pritrdilnega ločenega mnenja, tega v svojem
ločenem mnenju ne bom ponavljal.
2Slovar slovenskega knjižnega jezika, DZS, Ljubljana 1994, stran 28.
3Madžarska je v manšinjskem Zakonu LXXVII. iz leta 1993 določila, da je
lahko
skupina priznana za narodno manjšino, če je prisotna na Madžarskem najmanj
100 let, če so njeni člani madžarski državljani in imajo poseben jezik,
kulturo in tradicijo. Romi so največja etnična skupina na Madžarskem s 4%
deležem v številu prebivalstva (povzeto po East European Constitutional
Review, Winter 1998, stran 16). V Avstriji, ki je z odlokom Zvezne vlade
priznala Rome kot narodno skupnost v smislu Zakona o narodnih skupnostih leta
1993, morajo biti pripadniki narodne skupnosti avstrijski državljani in
živeti morajo že desetletja kot državljani v državi (25 do 90 let). Povzeto
iz zbornika refereratov Poti za izboljšanje položaja Romov, op. cit., stran
66.
dr. Janez Čebulj
Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Testena
1. Med posameznimi točkami izreka - in vzporedno ter še jasneje tudi med
posameznimi točkami obrazložitve - v tej odločbi obstaja notranje
nasprotje.
Zdi se mi potrebno, da to nasprotje osvetlim in poleg razlogov, ki so
navedeni že v odločbi, navedem še dodatne razloge, zakaj sem lahko glasoval
tudi za tako prima facie notranje nekonsistentno rešitev. To se mi zdi
potrebno zato, da bi preprečil morebitni vtis, da je sodišče ob presoji
Statuta nevede podrlo to, kar je postavilo ob presoji Zakona, pa tudi zato,
da preprečim morebitne napačne predstave o preširokem precedenčnem
učinkovanju odločbe v delu, ki se nanaša na Statut.
2. Notranje nasprotje, na katero opozarjam v prejšnji točki, je naslednje:
Ustavno sodišče v 1. točki izreka ugotavlja protiustavnost ZLS, to
protiustavnost pa v tč. 12 obrazložitve utemeljuje s tem, da v ZLS obstaja
protiustavna pravna praznina, ker ne vsebuje določb, ki bi omogočale
operacionalizacijo določbe petega odstavka 39. člena ZLS. Zakon bi namreč
moral vsebovati kriterije, na podlagi katerih bo mogoče ugotoviti, ali na
območju posamezne občine živi avtohtono naseljena romska skupnost. Ta
utemeljitev torej pomeni, da po obstoječem pravnem stanju na ustavno
skladen
način ni mogoče ugotoviti, v katerih občinah živi avtohtono naseljena
romska
skupnost. Glasoval sem za odločbo, pomeni torej, da s tem stališčem
soglašam.
V 2. točki izreka pa je nato Ustavno sodišče ugotovilo, da je Statut MO
Novo
mesto v neskladju z (istim) ZLS, ker ne določa, da ima tamkajšnja avtohtono
naseljena romska skupnost svojega predstavnika v mestnem svetu. Ta točka
izreka pa ima svojo utemeljitev v 13. točki obrazložitve, kjer je moralo
Ustavno sodišče vsaj za Novo mesto ugotoviti ravno to, za kar je v prejšnji
točki ugotovilo, da se ugotoviti ne da. Glasoval sem za odločbo, torej
soglašam tudi s takšnim stališčem.
3. Kako je mogoče vendarle logično premostiti navedeno nasprotje znotraj
odločbe same? Ustava v 65. členu romski skupnosti, ki živi v Sloveniji, ne
da
jasno opredeljenega položaja in posebnih pravic. Ureditev tega vprašanja v
celoti odkazuje na zakon. Vendar že sama omemba te skupnosti in ustavni
ukaz,
naj se z zakonom uredijo tudi posebne pravice te skupnosti, dajejo tej
skupnosti ustavno varovan, po naravi stvari v določenih pogledih
privilegiran
položaj. V tem pogledu bi odsotnost vsakršne zakonske ureditve, ki bi
določala posebne pravice te skupnosti, že sama po sebi predstavljala
protiustavno pravno praznino. Kot velja po pravilu, tudi za to pravno
praznino ni mogoče in tudi ni potrebno opredeliti, kje natančneje v pravnem
sistemu se nahaja: v katerem zakonu ta ureditev manjka oziroma, ali bi bilo
ta položaj morebiti treba urediti s posebnim "sistemskim"
zakonom.
4. V zvezi z obravnavano zadevo je treba posebej omeniti, da pravica romske
skupnosti, da ima v predstavniškem telesu določenih lokalnih skupnosti vsaj
enega predstavnika, ne izhaja neposredno iz Ustave. Takšno pravico je (kot
eno od možnih posebnih pravic) podelil romskim skupnostim, ki so avtohtono
naseljene na določenem območju, šele ZLS v petem odstavku 39. člena. Gre za
določbo, ki določa del vsebine ustavno zagotovljenega (posebnega) položaja
romske skupnosti. Od tu naprej pa je mogoče govoriti o pravni praznini ne
le
zato, ker določba, ki ni jasno opredeljena, v nasprotju z 2. členom Ustave
omogoča različno uporabo in arbitrarnost organov, marveč tudi zato, ker
ravno
ta predpis, ki se je lotil urejanja ustavno varovanega položaja iz 65. člena
Ustave, tega ne izpelje do konca. Pravna praznina na tem mestu predstavlja
torej tudi kršitev 65. člena Ustave. Ne gre torej samo za neizpolnitev
zakonske obveznosti iz 39. člena ZLS, ampak tudi za neizpolnitev obveznosti
iz 65. člena Ustave.
5. Ustavno sodišče je v tej zadevi opravilo tudi javno obravnavo. Že s to
odločitvijo je nakazalo svoje pravno naziranje o predmetu spora. Javna
obravnava je namreč procesno dejanje, namenjeno predvsem ugotavljanju
dejstev. Tudi v resnici je na javni obravnavi Ustavno sodišče preverjalo
med
drugim dejstva, ali na območju MO Novo mesto živi romska skupnost, kako
številčno močna je in koliko časa tam že živi. Ugotovitve o tem je sodišče
povzelo v 13. točki obrazložitve. Bistveno se mi zdi omeniti še, da je poleg
navedenih dejstev predstavnik Urada za narodnosti izrecno potrdil, da so na
navedenem območju Romi tudi ustrezno organizirani, kar je tudi po moji
presoji eden ključnih pogojev, da je sploh mogoče govoriti o skupnosti
"zase", kot neki realnosti, katere interesi se lahko izražajo
preko
izvoljenega predstavnika. Vse to so bili razlogi, da so v tem posamičnem
primeru vsi strokovnjaki, ki so sodelovali v postopku, kljub odsotnosti
oziroma premajhni določenosti vsebine ene od premis lahko napravili dovolj
zanesljivo konkluzijo, da na območju MO Novo mesto živi avtohtona romska
skupnost. Javna obravnava in kontradiktoren način ugotavljanja dejstev je
torej eden od razlogov da je bilo v primeru MO Novo mesto mogoče ugotoviti,
da tu živi avtohtona romska skupnost, kljub poprejšnji načelni ugotovitvi,
da
obstoječa zakonodaja takšno ugotovitev praviloma (zakaj samo
"praviloma",
čeprav se v besedilu odločbe ta izraz ne pojavlja, glej v nadaljevanju)
onemogoča.
6. Nadalje je treba upoštevati, da je imel spor glede ustavnosti in
zakonitosti Statuta, čeprav je potekal v postopku tkim. abstraktne
kontrole,
številne značilnosti, ki ga močno približujejo postopkom ustavne pritožbe.
Šlo je za spor, ki ga je sprožil predstavnik skupnosti, ki se je na lokalnih
volitvah v konkretni občini potegoval za svetniško mesto, pa mu takšna
kandidatura v tem primeru ni bila omogočena. Statut je občinski predpis in
v
tem delu ima tudi ta odločitev Ustavnega sodišča učinke erga omnes, vendar
je pri presoji, koliko izrek glede Zakona res prejudicira odločitev glede
tega statuta, treba upoštevati, da se položaj glede možnosti, da se v tem
pogledu presoja ustavnost oziroma zakonitost statutov posameznih občin,
lahko
tudi pomembno razlikuje. Normodajalec mora namreč pri sprejemanju splošnih
aktov upoštevati tipične situacije. Tudi Ustavno sodišče je že večkrat
poudarilo, da pri sprejemanju predpisov normodajalec ne more upoštevati
prav
vsakega možnega položaja. V danem primeru, kjer gre za očitek zakonodajne
opustitve, se je to odrazilo tako, da na nivoju abstraktne presoje, kjer
mora imeti tudi Ustavno sodišče pred očmi tipične položaje, vzdrži
utemeljitev sodišča, da ZLS predstavlja oviro za uresničevanje pravice iz
65.
člena Ustave. Vnaprej je namreč utemeljeno predvideti, da ne bo mogoče brez
arbitriranja dovolj zanesljivo odgovoriti na vprašanje, ali prav v vsaki
občini, kjer živijo tudi Romi, živi tudi avtohtona skupnost, ki ji pripada
predstavnik v občinskem svetu. V konkretnem primeru MO Novo mesto pa se je
na
javni obravnavi izkazalo, da gre za - v opisanem pogledu - atipičen primer,
kjer je Ustavno sodišče s pomočjo strokovnih mnenj lahko brez arbitriranja
tudi ob odsotnosti eksplicitne zakonske podlage napravilo sklep, da gre za
takšno skupnost.
7. Ustavno nesprejemljivo bi bilo, če bi Ustavno sodišče to, konkretno in
po
opisanih značilnostih vendarle posebno romsko skupnost samo zaradi
ohranjanja
videza notranje koherentnosti lastne odločbe prikrajšalo za predstavništvo
v
občinskem svetu in uresničevanje njene ustavne pravice odložilo do časa, ko
bo Državni zbor, ki je doslej pri tovrstnih odločitvah že večkrat pokazal
nedopustno inertnost, vprašanje uredil na način, ki bo odpravil potrebo po
arbitriranju na območjih, kjer bi ob obstoječi zakonski ureditvi brez
takega
arbitriranja ne šlo.
Franc Testen
|
