USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

642

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Smiljko Sokol, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Petar Klarić, Mario Kos, Jurica Malčić, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Vice Vukojević i Milan Vuković, odlučujući u postupku za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 12. travnja 2001. godine, donio je

ODLUKU I RJEŠENJE

I. Na temelju odredbe članka 36. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99), pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske dijela odredaba članka 17. stavaka 3. i 4. i članka 25. Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj 65/91, 27/92, 34/92 – pročišćeni tekst, 51/00, 105/00 – pročišćeni tekst), te se

ukidaju:

– odredba članka 17. stavka 3. u cijelosti,

– odredba članka 17. stavka 4. u dijelu koji glasi: »i opoziva«,

– odredba članka 25. u dijelu koji glasi: »i opoziva«.

II. Ne prihvaća se prijedlog Hrvatske čiste stranke prava, koju predstavlja predsjednik Ivan Gabelica, za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom odredaba cjelokupnog članka 17. navedenog Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj.

Obrazloženje

I.

1. U povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske članka 17. Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj 65/91, 27/92, 34/92 – pročišćeni tekst, 51/00, 105/00 – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon o ljudskim pravima), navedenog u točki II. izreke ove odluke, Ustavni sud je primjenom odredbe članka 36. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) sam pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti odredaba članka 17. stavaka 3. i 4. i članka 25. tog zakona s Ustavom u dijelu u kojem se određuje da zastupnici etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina predstavljaju u Hrvatskom saboru samo zajednice ili manjine koje su ih izabrale, te u dijelu u kojem se predviđa »opoziv« zastupnika nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru.

2. Odredba članka 17. stavka 3. Ustavnog zakona o ljudskim pravima glasi:

»Zastupnici iz stavka 2. ovog članka predstavnici su svih etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina koji su ih izabrali i dužni su štititi njihove interese«.

Odredba članka 17. stavka 4. Ustavnog zakona o ljudskim pravima glasi:

»Način izbora i opoziva zastupnika iz stavka 1. i 2. ovoga članka uredit će se zakonom i drugim propisima kojima se uređuju izbori u Republici Hrvatskoj«.

Odredba članka 25. Ustavnog zakona o ljudskim pravima glasi:

»Odredba članka 17. stavka 1., dio odredbe stavka 4., koja se odnosi na način izbora i opoziva zastupnika iz stavka 1., te odredbe stavka 5., primjenjivat će se od objave rezultata sljedećeg popisa stanovništva Republike Hrvatske, računajući od dana stupanja na snagu Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj 51/00)«.

3. Neposredno mjerodavna za ocjenu ustavnosti navedenih odredaba Ustavnog zakona o ljudskim pravima jest odredba članka 74. Ustava Republike Hrvatske koja glasi:

»Zastupnici u Hrvatskom saboru nemaju obvezujući mandat«.

Sukladno toj ustavnoj odredbi, mandat zastupnika u Hrvatskom saboru nije obvezujući ili imperativan, nego je predstavnički ili slobodan.

Kroz predstavnički ili slobodni mandat ustavnopravno se izražava sustav predstavničke vladavine u Republici Hrvatskoj. Predstavnički mandat je takav odnos između birača i njihovih predstavnika u parlamentu u kojem su zastupnici u svom djelovanju – to jest, u raspravama, u zauzimanju stavova i u glasovanju u predstavničkom tijelu – neovisni o stavovima birača koji su ih izabrali.

Pravna priroda predstavničkog mandata izvodi se iz teorije o nedjeljivom narodnom suverenitetu. Izabrani zastupnik nositelj je kolektivnog mandata koji je stekao izborom. On u predstavničkom tijelu zastupa interese cjelokupnog naroda, a ne samo onih birača koji su ga izabrali, odnosno izbornu jedinicu u kojoj je izabran. Zato zastupnik ne može biti odgovoran onim biračima koji su glasovali za njega, niti je dužan zastupati njihove stavove, a niti ga birači koji su ga izabrali mogu opozvati.

S druge strane, suprotan predstavničkom ili slobodnom je tzv. obvezujući ili imperativni mandat. On pretpostavlja pravo birača, koji su određenog zastupnika izabrali u predstavničko tijelo, da daju obvezatne upute svom zastupniku, uz dužnost zastupnika da se tih uputa pridržava. Druga strana imperativnog mandata je pravo opoziva zastupnika od strane onih koji su ga izabrali.

4. Propisujući u stavku 3. članka 17. Ustavnog zakona o ljudskim pravima da su zastupnici etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina predstavnici samo onih etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina koji su ih izabrali, te propisujući u stavku 4. članka 17. i članku 25. istog zakona mogućnost opoziva tih zastupnika, zakonodavac je postupio suprotno članku 74. Ustava Republike Hrvatske, jer je za jednu kategoriju zastupnika neustavno predvidio imperativni ili obvezujući mandat. Time je istodobno jednu kategoriju zastupnika stavio u nejednak položaj pred Ustavom i zakonima.

Zbog navedenih razloga, Ustavni sud ukinuo je odredbu članka 17. stavka 3. Ustavnog zakona o ljudskim pravima u cijelosti, te odredbe članka 17. stavka 4. i članka 25. istog zakona u dijelovima koji glase: »i opoziva«, jer su protivni ustavnoj odredbi o predstavničkom ili slobodnom mandatu zastupnika u Hrvatskom saboru.

II.

5. Prvotni prijedlog Hrvatske čiste stranke prava za pokretanje postupka u ovom predmetu, primljen u rujnu 1998. godine, odnosio se na odredbu članka 18. Ustavnog zakona o ljudskim pravima, objavljenog u »Narodnim novinama«, broj 65/91, a nakon izmjena i dopuna tog Ustavnog zakona iz 2000. godine (»Narodne novine, broj 51/00), predlagateljica je prijedlog dopunila.

Članak 18. je u pročišćenom tekstu Ustavnog zakona o ljudskim pravima iz 2000. godine (»Narodne novine«, broj 105/00) postao člankom 17., te se u ovoj odluci on označava kao članak 17.

Nakon Promjene Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 113/00) od predlagateljice je zatražen odgovor ostaje li i dalje pri svom prijedlogu za ocjenu ustavnosti osporene odredbe (sadašnjeg) članka 17. Predlagateljica na upit nije odgovorila.

Osporene odredbe i dijelovi odredaba članka 17. Ustavnog zakona o ljudskim pravima, uz redakcijsko izuzimanje onih odredaba i dijelova odredaba koji su ovom odlukom ukinuti zbog njihove nesuglasnosti s Ustavom, glase:

»Pripadnici etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina koje sudjeluju u stanovništvu Republike Hrvatske s više od 8% imaju pravo na zastupljenost razmjerno svom udjelu u ukupnom stanovništvu u Hrvatskom državnom saboru i Vladi Republike Hrvatske te tijelima vrhovne sudbene vlasti.

Pripadnici etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina čiji je udio u stanovništvu Republike Hrvatske manji od 8% imaju pravo izabrati najmanje pet a najviše sedam zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora, u skladu sa Zakonom o izborima zastupnika u Hrvatski državni sabor.

Način izbora zastupnika iz stavka 1. i 2. ovog članka uredit će se zakonom i drugim propisima kojima se uređuju izbori u Republici Hrvatskoj.

Zastupljenost etničke i nacionalne zajednice ili manjine iz stavka 1. ovoga članka u drugim tijelima državne vlasti Republike Hrvatske osigurava se zakonom o ustrojstvu državne vlasti«.¹

6. Predlagateljica navodi da su osporene odredbe članka 17. nesuglasne odredbama članka 1. stavaka 2. i 3., članka 2. stavka 1., članka 14., članka 15. stavaka 1. i 2. i članka 45. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske.

Predlagateljica smatra da odredbe članka 1. Ustava sadrže definiciju naroda u ustavnopravnom smislu, iz koje izvodi zaključak da pravo birati predstavnike u predstavnička tijela pripada isključivo zajednici svih državljana, a ne nekoj posebnoj skupini koja je samo dio naroda. U vezi s člankom 2. Ustava predlagateljica ističe da svaki narodni zastupnik zastupa i štiti prava i interese cjelokupnoga naroda, a ne samo prava i interese nacionalnih zajednica ili manjina. U vezi s člankom 14. Ustava predlagateljica navodi da ne mogu neki građani imati posebna prava na temelju toga što su određenoga nacionalnog podrijetla. U vezi s člankom 15. Ustava, predlagateljica tvrdi da su nacionalne manjine međusobno diskriminirane i nisu u ravnopravnom položaju, te da među Ustavom zajamčenim pravima nacionalnih manjina nema prava na posebnu razmjernu zastupljenost u tijelima sudbene i izvršne vlasti. Konačno, u vezi s člankom 45. Ustava predlagateljica tvrdi da »broj birača koji će u posebnim izbornim jedinicama birati jednoga zastupnika iz redova nacionalnih manjina (...) i deset puta je manji od broja birača koji biraju jednoga zastupnika u ostalim izbornim jedinicama«, čime je povrijeđeno načelo jednake težine biračkog glasa, zajamčeno Ustavom.

Prijedlog za pokretanje postupka nije prihvaćen.

7. Osim odredbe članka 74. Ustava, navedene u točki 3. obrazloženja ove odluke, neposredno mjerodavne za ocjenu ustavnosti odredaba članka 17. Ustavnog zakona o ljudskim pravima, zbog razloga koje u svom podnesku navodi predlagateljica, jesu odredbe članka 15. stavka 2. važećeg Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 124/00 – pročišćeni tekst), te odredbe Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina, koja čini dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske temeljem Zakona o potvrđivanju Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina, što ga je donio Zastupnički dom Hrvatskoga sabora 19. rujna 1997. godine (»Narodne novine« – Međunarodni ugovori, broj 14/97).

U vrijeme podnošenja dopunjenog prijedloga za ocjenu ustavnosti osporenog članka 17. Ustavnog zakona o ljudskim pravima, člankom 15. stavcima 1. i 2. Ustava bila je zajamčena ravnopravnost pripadnicima svih nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj, kao i sloboda izražavanja narodnosne pripadnosti, slobodno služenje jezikom i pismom, te kulturna autonomija.

Promjenama Ustava iz studenoga 2000. godine (»Narodne novine«, broj 113/00), koje predlagateljica prvotno nije mogla imati u vidu, jer su donesene nakon podnošenja dopune prijedloga za pokretanje postupka, u članku 15. Ustava dodani su novi stavci 2. i 3. Predlagateljica je, međutim, u vezi s tim promjenama Ustava imala mogućnost očitovati se u ovom ustavnosudskom postupku, što nije učinila.

Prema stavku 2. članka 15. važećeg Ustava, ravnopravnost i zaštita prava nacionalnih manjina uređuju se ustavnim zakonom koji se donosi po postupku za donošenje organskih zakona.

Prema stavku 3. članka 15. važećeg Ustava, zakonom se može, pored općega biračkog prava, pripadnicima nacionalnih manjina osigurati posebno pravo da biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor.²

Nadalje, prema članku 1. Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina, zaštita nacionalnih manjina, te zaštita prava i sloboda pripadnika manjina, čini sastavni dio međunarodne zaštite ljudskih prava i kao takva spada u područje međunarodne suradnje.

Konačno, u članku 4. stavcima 2. i 3. Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina propisano je:

»2. Stranke se obvezuju da će po potrebi usvojiti odgovarajuće mjere s ciljem promicanja pune i učinkovite jednakosti između pripadnika nacionalne manjine i pripadnika većinskog pučanstva u svim područjima gospodarskog, društvenog, političkog i kulturnog života. U svezi s tim stranke će na odgovarajući način uzeti u obzir specifične uvjete pripadnika nacionalnih manjina.

3. Mjere usvojene u skladu sa stavkom 2. ne smatraju se činom diskriminacije«.

Sukladno tome, u članku 15. Okvirne konvencije propisano je da će stranke stvoriti uvjete za učinkovito sudjelovanje osoba koje pripadaju nacionalnim manjinama i u javnim poslovima, posebice onima koji se tiču njih samih.

8. Za ocjenu ustavnosti osporenih odredaba članka 17. Ustavnog zakona o ljudskim pravima podredno su mjerodavne i odredbe članka 1. stavaka 2. i 3., članka 2. stavka 1. i članka 14. Ustava Republike Hrvatske.

Prema odredbama članka 1. stavaka 2. i 3. Ustava u Republici Hrvatskoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana, a narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem.

Prema odredbi članka 2. stavka 1. Ustava suverenitet Republike Hrvatske je neotuđiv, nedjeljiv i neprenosiv.

Prema odredbi članka 14. stavka 1. Ustava svaki čovjek i građanin u Republici Hrvatskoj ima sva prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama. Prema odredbi stavka 2. istog članka, svi su pred zakonom jednaki.

9. Iz navedenih odredaba Ustava te Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina koja, sukladno članku 141. Ustava, čini dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj je snazi iznad zakona, razvidno je da primjena načela jednakosti ne omogućuje uvijek dovoljnu zaštitu manjinskih skupina. Kad bi se neposredno primjenjivalo samo načelo jednakosti, od koje postavke polazi predlagateljica, zanemarile bi se posebne značajke i specifični interesi manjinskih nacionalnih i etničkih zajednica u društvu, što bi u određenim slučajevima moglo dovesti do njihove diskriminacije. Zbog toga se isključivo pojedinačna zaštita, ograničena na zaštitu klasičnih temeljnih prava pojedinaca, više ne smatra dovoljnom. Sukladno tome, primjena načela pozitivne diskriminacije, sadržana u članku 15. stavku 3. Ustava, ukazuje na odmak od strogo pojedinačne koncepcije zaštite pripadnika manjina u hrvatskom društvu, odnosno na prihvaćanje ustavnopravne koncepcije manjinskih prava kao kolektivnih prava manjinskih zajednica.

Prema toj koncepciji, etničkoj i nacionalnoj zajednici ili manjini kao takvoj pripadaju prava propisana Ustavom, međunarodnim konvencijama i nacionalnim zakonodavstvom. Uvidom u Izvješće Komisije Vijeća Europe za demokraciju putem prava pod naslovom »Zaštita manjina na nacionalnoj razini: diverzitet zakonskih modela«, utvrđeno je da je više država, u većoj ili manjoj mjeri, uspostavilo pozitivne mjere u korist određenih kategorija pojedinaca s ciljem uklanjanja neravnoteže uzrokovane međusobnim različitostima, kao što su, primjerice, Albanija, Austrija, Grčka, Hrvatska, Italija, Kanada, Mađarska, Norveška, nekoliko njemačkih pokrajina i Slovenija.³

10. Polazeći od navedenog stajališta, te od ovlasti Hrvatskoga sabora da samostalno odlučuje o uređivanju pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj (članak 2. stavak 3. alineja 1. Ustava), Sud je ocijenio da propisivanje razmjernog sudjelovanja pripadnika etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u predstavničkim i drugim tijelima državne vlasti, odnosno zakonsko određivanje broja pripadnika nacionalnih i etničkih zajednica ili manjina u predstavničkom tijelu države, nije u nesuglasnosti s Ustavom, jer se člankom 15. stavkom 3. izrijekom propisuje ustavnopravna mogućnost da se pripadnicima nacionalnih manjina, uz opće biračko pravo zajamčeno člankom 45. stavkom 1. Ustava, osigura i posebno pravo na izbor njihovih zastupnika u Hrvatski sabor. Sukladno tome, zakonsko osiguranje njihova prava na zastupljenost i u drugim tijelima državne vlasti ne može se ocijeniti nesuglasnim prihvaćenom i zajamčenom načelu pozitivne diskriminacije iz članka 15. stavka 3. Ustava, kao jednoj od vrednota na kojima počiva ustavnopravni poredak Republike Hrvatske. Konačno, nije u nesuglasnosti s ustavnim odredbama ni zakonsko ustanovljavanje razlike između pripadnika etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina koji sudjeluju u stanovništvu Republike Hrvatske s više od 8% i onih čiji je udio u stanovništvu Republike Hrvatske manji od 8%. Zakonski propisi koji uzimaju u obzir specifične uvjete pripadnika nacionalnih manjina, prema izričitoj odredbi članka 4. stavka 3. Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina, ne smatraju se činom diskriminacije niti u odnosu između većinskog stanovništva i etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina, s jedne strane, niti u međusobnom odnosu tih zajednica ili manjina, s druge strane.

11. Zbog svih navedenih razloga, odlučeno je i riješeno kao u točkama I. i II. izreke. Odluka u ovom predmetu temelji se na odredbi članka 53. stavka 1., a rješenje na odredbama članka 41. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-732/1998
Zagreb, 12. travnja 2001.