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S.T.C. 147/1996, de 19 de septiembre (Pleno)

Conflicto de competencia núm. 329/1989

Ponente: Magistrado don Pedro Cruz Villalón

(B. 0. E. de 21 de octubre de 1996)

RESUMEN

I. Constitución

Art. 149.1.16.ª (Competencias exclusivas del Estado sobre bases y coordinación general de la sanidad) en relación con el etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios envasados.

II. Acto impugnado

Real Decreto 1122/1988, de 23 de septiembre, del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, por el que se aprueba la Norma General de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios envasados.

III. Decisión del Tribunal Constitucional

Declarar que la competencia controvertida corresponde al Estado.

Hay un voto particular que formula el Magistrado don Carles Viver i Pi-Sunyer, al que se adhiere el Magistrado don José Vicente Gimeno Sendra, y otro formulado por el Magistrado don Julio Diego González Campos.

IV. Fundamentos jurídicos

El carácter específico de la sanidad, respecto del plural de la defensa del consumidor, determina que la regla del artículo 149.1.l.ª de la C.E., por su más amplio alcance, deba ceder a la regla más especial, en este caso, del artículo 149.1.16.ª de la propia C.E. En consecuencia, «resulta claro que la competencia que, en materia de defensa del consumidor, atribuye a la Comunidad de Cataluña el artículo 12.1.5 de su Estatuto no excluye la que al Estado le confiere el artículo 149.1.16.ª de la C.E. para dictar normas que, por su finalidad de aseguramiento uniforme de las condiciones de igualdad en la protección de la salud de todos los consumidores potenciales de cualquier clase de productos, y especialmente de los alimenticios, constituyan reglas básicas de aplicación general, delimitadoras de aquella competencia autonómica y, por consiguiente, vinculantes e indisponibles para la Comunidad titular de la misma» (fundamento jurídico 4.º).

Ha de coincidirse con el Abogado del Estado -y también con el Consejo Ejecutivo- en su apreciación de que la información relativa a la lista de ingredientes, marcado de fechas, instrucciones de conservación y modo de empleo resulta de singular trascendencia para la salud de los consumidores, pues de ella depende el conocimiento cierto de la salubridad del producto, tanto en sí mismo (marcado de fechas y modo de empleo) como en relación con la tolerancia física del consumidor (lista de ingredientes). La relevancia que para la salud humana tiene esa particular información y, considerada en su conjunto, la globalidad de los datos que obligatoriamente han de figurar, según el Real Decreto, en el etiquetado de los productos alimenticios hace inevitable, por tanto, la conexión preferente con el artículo 149.1.16.ª de la C.E., pues, aunque también es posible su conexión con la específica materia de la defensa del consumidor, las reglas jurídicas «que sean aplicables a los productos alimenticios (...) constituyen parte esencial de la protección de la salud» y, siendo específico el de la sanidad frente al de la defensa del consumidor, ha de prevalecer el primero.

El Estado es, pues, competente, en virtud de la reserva establecida en el artículo 149.1.16.ª de la C.E., para disciplinar los datos que obligatoriamente han de figurar en el etiquetado de los productos alimenticios [5].

Esta conclusión no se ve desvirtuada por la circunstancia de que la norma en cuestión tenga una proyección lingüística. Es claro que el precepto impugnado no obstaculiza en modo alguno el mandato contenido en el citado artículo 3.3 E.A.C. A partir de la prescripción estatal con arreglo a la cual los datos obligatorios del etiquetado «se expresarán necesariamente al menos en castellano», la Generalidad se encuentra plenamente habilitada para establecer igual necesidad por lo que hace a la lengua catalana, si en atención a lo establecido en el artículo 3 E.A.C. lo considera procedente. Pero de ello no puede derivarse la ilegitimidad de una norma estatal como la impugnada, que es una norma de contenidos mínimos [6].

De lo que aquí se trata, precisamente, es de examinar si el etiquetado de los productos alimenticios puede venir o no disciplinado por una norma estatal en ejercicio del título competencial referido a la sanidad. Esto es, si la habilitación contenida en el artículo 4.3 de la Ley 26/1984 y su ejercicio a través del Real Decreto 1122/1989 configuran en su conjunto una norma merecedora de la condición básica en materia sanitaria. La relación entre este Real Decreto y aquella Ley puede encuadrarse sin dificultad en el esquema propio de la colaboración entre la ley y el reglamento a los fines de la definición en su conjunto de una norma de carácter básico, pues el ejercicio de la potestad reglamentaria no ha producido otro resultado que el de haber dado cuerpo a un complemento de la regulación legal que resulta indispensable por evidentes motivos técnicos y que permite optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la propia Ley [7].

Nuestra respetuosa discrepancia con la S. se refiere fundamentalmente al alcance que en ella se da a la competencia estatal sobre bases de la sanidad. Creemos que, en efecto, este título competencial habilita al Estado para establecer y regular los datos que necesariamente deben figurar en las etiquetas de los productos alimenticios. Sin embargo, no todos los datos ni todo lo relativo a los mismos pueden considerarse bases de la sanidad; sólo tienen este carácter los datos y los requisitos formales que son imprescindibles para garantizar la salud de las personas o, más concretamente, como dijo en las S.S.T.C. 68/1988 y 80/1988, «los que garanticen a todos los consumidores y usuarios la igualdad en la protección de su derecho a la salud». Por ello, si al ejercer esta competencia el Estado va más allá de este límite puede invadir o menoscabar la competencia autonómica relativa a la defensa de los consumidores y usuarios (art. 12.1.5 E.A.C.), al desarrollo legislativo en materia de sanidad (art. 17.1 E.A.C.) e incluso, si lo que se regula es la lengua en la que deben expresarse los datos de las etiquetas, pueden verse afectadas las competencias y facultades que el artículo 3.3 del Estado de Autonomía atribuye a la Generalidad y que este Tribunal siempre ha concretado en la competencia para delimitar el alcance de la cooficialidad de la lengua propia de la Comunidad Autónoma -que no queda definitivamente delimitado por la mera declaración de oficialidad contenida en la C.E. y en los Estatutos-, así como en las facultades de fomento de las lenguas oficiales propias, aunque no alcance a establecer el uso de las lenguas en los ámbitos de exclusiva competencia del Estado [voto particular de don Carles Viver i Pi-Sunyer].

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente; don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver i Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Antón y don Pablo García Manzano, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el conflicto positivo de competencia número 329/1989, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Letrado don Xavier Castrillo i Gutiérrez, en relación con el Real Decreto 1122/1988, de 23 de septiembre («Boletín Oficial del Estado» núm. 238, de 4 de noviembre), del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, por el que se aprueba la Norma General de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios envasados. Ha comparecido el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro Cruz Villalón, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. ANTECEDENTES

1. En fecha 17 de febrero de 1989, y tras haber sido rechazado el correspondiente requerimiento de incompetencia, el Letrado don Xavier Castrillo i Gutiérrez, en nombre del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, promovió conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación por estimar que el Real Decreto 1122/1988, de 23 de septiembre («Boletín Oficial del Estado» núm. 238, de 4 de noviembre), del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, por el que se aprueba la Norma General de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios envasados, vulnera las competencias asumidas por la Generalidad de Cataluña.

2. Los términos del conflicto, según resulta del escrito de interposición y documentación adjunta, resultan ser los siguientes:

El Consejo Ejecutivo comienza alegando cómo, una vez más, el Gobierno ha dictado una norma al margen de los principios que sobre el uso de las lenguas oficiales derivan de la Constitución y el Estado de Autonomía de Cataluña. El artículo 19 del Real Decreto 1122/1988 dispone que «los datos obligatorios del etiquetado de los productos alimenticios que se comercialicen en España se expresarán necesariamente al menos en la lengua española oficial del Estado». La cuestión -continúa el escrito de interposición-, no habría llegado a este Tribunal de no ser por el carácter de norma básica que la Disposición adicional del Real Decreto atribuye al anterior precepto. Si no se hubiera atribuido esa naturaleza, el precepto habría tenido en Cataluña la condición de Derecho supletorio y resultaría innecesaria su aplicación por estar vigente en esa Comunidad Autónoma el Decreto 389/1983, que permite ejercer a los comerciantes o industriales catalanes la libertad de opción por cualquiera de las lenguas oficiales. Concretamente, el artículo 1 de dicho Decreto establece que «los datos obligatorios y facultativos de los productos que se distribuyan en el ámbito territorial de Cataluña figurarán en los idiomas catalán o castellano, o bien en ambos idiomas».

Se aprecia con facilidad -continúa el Consejo Ejecutivo- la diferencia de criterio que subyace a ambas normas, pues mientras en la estatal es obligatorio el uso del castellano y es posible usar, además, otras lenguas -de suerte que el catalán queda equiparado a las lenguas extranjeras-, en la catalana, en cambio, el castellano y el catalán merecen un mismo trato y se reconoce a su uso el mismo efecto. Y es de destacar, por otro lado, que la norma catalana ha merecido en dos ocasiones el pronunciamiento favorable de este Tribunal. La primera mediante Auto de 19 de julio de 1984, en el que se dijo que «la disposición impugnada, sin imponer preceptivamente nada respecto de la materia que regula, atribuye una permisividad superior a la iniciativa privada, sin que, por contra, se alcance que pueda causarse perjuicio a los intereses generales». La segunda, en la STC 69/1988, en la que se acordó «declarar que corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña la competencia en materia de información de los consumidores, ejercida en el Decreto 389/1983, de 15 de septiembre, en cuanto no se opone a ninguna norma estatal que haya sido formulada como básica».

Ahora, continúa el escrito, el Gobierno, viendo que este Tribunal no ha reconocido su pretensión de que el Real Decreto 2058/1982, de 12 de agosto, que aprobaba la anterior Norma General de etiquetado de alimentos envasados, y más concretamente su artículo 20, que imponía el etiquetado de los productos alimenticios únicamente en castellano, fuera una norma de carácter material y formalmente básico, ha optado por derogar dicho Real Decreto y reproducir textualmente su contenido en el artículo 19 de la actual Norma General, si bien otorgándole expresamente la condición de norma básica. Da la impresión, en opinión del Consejo Ejecutivo, de que el Gobierno ha querido soslayar la aplicación de la doctrina de la STC 69/1988. Impresión que se confirma por el hecho de que en la exposición de motivos del Real Decreto 1122/1988 se justifique la adopción de una nueva Norma General por la obligada adecuación del Derecho interno a las Directivas comunitarias.

En efecto, la Norma General viene a ser una reproducción de la Directiva 79/112/CEE, excepto en el punto, precisamente, en el que se establece la regulación sobre la lengua a utilizar. En ese punto el artículo 19 del Real Decreto se aparta tanto del espíritu como de la letra del artículo 14 de la Directiva para repetir lo que ya establecía el artículo 20 del Real Decreto 2058/1982. Dicho artículo 14 dispone que «los Estados miembros se abstendrán de precisar, aparte de lo previsto en los artículos 3 a 11, el modo en que deberán proporcionarse las indicaciones prescritas en el artículo 3 y en el apartado 2 del artículo 4. No obstante, los Estados miembros prohibirán en su territorio el comercio de los productos alimenticios si las indicaciones previstas en el artículo 3 y en el apartado 2 del artículo 4 no figuran en una lengua fácilmente inteligible para los compradores, a no ser que la información del comprador quede asegurada por otros medios. Esta disposición no impedirá que dichas indicaciones figuren en otras lenguas».

El Consejo Ejecutivo destaca en este punto la radical diferencia que media entre el anterior precepto y el aquí cuestionado, pues mientras éste impone el uso del castellano aquél sólo faculta a los Estados miembros para exigir que los productos se comercialicen etiquetados en una lengua fácilmente inteligible. Dado el carácter prevalente de la normativa de la CEE, la consecuencia de la citada regulación es, para el Consejo Ejecutivo, que los productos alimenticios procedentes de otros países de la Comunidad Europea podrán ser distribuidos en España aun cuando vengan etiquetados en la lengua de su país de origen, siempre que el contenido informativo obligatorio resulte fácilmente comprensible, a lo que pueden ayudar las imágenes y símbolos de uso internacional.

En definitiva, se concluye en el escrito de interposición que el artículo 19 no es respetuoso con la Directiva citada y que, en cambio, la propuesta del Consejo Ejecutivo planteada en el requerimiento de incompetencia se ajusta por completo al criterio de la CEE; tal propuesta consistía en añadir al artículo 19 una frase que permitiera que el etiquetado pudiera realizarse «en una lengua fácilmente inteligible por los consumidores, que podrá ser la otra lengua oficial de la Comunidad Autónoma correspondiente cuando la comercialización se circunscriba al respectivo territorio autonómico».

El escrito de interposición del conflicto se centra, a continuación, en la delimitación del marco competencial en la materia. Se alega al respecto que el Título V de la Norma General, en el que se incluye el artículo 19, lleva por rúbrica «Presentación e información obligatoria», lo que lleva a concluir que la competencia ejercida es la de información de los consumidores, pues se trata de disposiciones referidas al modo de presentar la información, y no al contenido material, esto es, a los datos que obligatoriamente deben figurar en el etiquetado.

Sin entrar en la posible controversia acerca de si existe un título competencial preferente que ampare globalmente la Norma General, el Consejo Ejecutivo se centra en la competencia material más específica ejercida en el artículo 19, en el que no se hace otra cosa que regular la lengua en la que ha de presentarse la información. En este supuesto es de aplicación, a su juicio, el artículo 12.1.5 EAC, que atribuye a la Generalidad competencia exclusiva en materia de defensa del consumidor y del usuario, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general, a cargo del Estado. No obstante, es preciso añadir a continuación que, como se dejó dicho en la STC 69/1988, «es obvio que la imposición del castellano en la expresión de los datos obligatorios del etiquetaje de los productos alimenticios no tiene relación alguna con las bases y ordenación de la actividad económica general, la política monetaria del Estado, la política general de precios o la legislación sobre la defensa de la competencia, que son las materias a que expresamente se remite la norma atributiva de la competencia ejercida por la Comunidad Autónoma» (fundamento jurídico 4).

De otro lado, continúa el escrito, es cierto que la protección al consumidor es una materia pluridisciplinar, pero para que el Estado pueda incidir en ella en el ámbito de las Comunidades Autónomas que han asumido competencia plena sobre defensa de consumidores y usuarios será preciso que lo haga desde el ejercicio de otros títulos competenciales que le sean propios y prevalentes. Precisamente, en la STC 15/1989 se ha establecido que los excesos competenciales que pudieran detectarse en la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios abocarán a su ineficacia o inaplicabilidad directa en las Comunidades Autónomas que dispongan de competencias exclusivas en la materia.

En relación con el artículo 39.1 de dicha Ley 26/984, en el que se fundamenta expresamente la aprobación de la Norma General, señala el Consejo Ejecutivo que ha sido objeto de un claro y específico pronunciamiento en el fundamento jurídico 11 de aquella Sentencia, en el que se dice que «el ámbito de aplicación y eficacia de las previsiones de este artículo 39 será el resultante de las competencias que estatutariamente hayan asumido las Comunidades Autónomas en materia de protección del consumidor y usuario. Sobre este particular cabe señalar que en el número 1 del artículo 39 se establece que corresponde a la Administración estatal elaborar y aprobar una serie de disposiciones de general aplicación en todo el territorio nacional, pero lo cierto es que en el párrafo 3.º del mismo número 1 se precisa que "lo dispuesto en este número se entiende sin perjuicio de las potestades normativas que corresponden a las Comunidades Autónomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos". Esta precisión deja a salvo la constitucionalidad del precepto y rectifica el alcance de la expresión "disposiciones de general aplicación en todo el territorio nacional", ya que esa eficacia general será tal cuando la disposición se dicte correctamente en el legítimo ejercicio de la correspondiente competencia estatal».

Entrando ya en el examen del artículo 19 del Real Decreto 1122/1988, alega el Consejo Ejecutivo que no puede admitirse, como ha sostenido el Gobierno en su contestación al requerimiento de incompetencia, que dicho precepto queda amparado por el artículo 149.1.16 de la Constitución; ello sólo sería cierto si se atribuye al concepto «sanidad», un alcance tan amplio que abarque cualquier materia que de algún modo, incluso anecdóticamente, pueda incidir en la salud humana. A juicio del Consejo Ejecutivo, el contenido competencial básico sobre sanidad alimentaria debe entenderse referido a lo que el artículo 40.2 de la Ley General de Sanidad delimita como competencia propia de la Administración estatal, esto es, «la determinación de los requisitos sanitarios de las reglamentaciones técnico-sanitarias de los alimentos, servicios o productos directa o indirectamente relacionados con el uso y consumo humanos». Es decir, las normas básicas sobre sanidad alimentaria que corresponden a la competencia del Estado son aquellas que regulan las condiciones sanitarias de los productos, lo que significa que el Estado puede determinar los requisitos materiales que deben reunir los alimentos para su comercialización.

Pero, evidentemente, continúa el escrito de interposición, no puede admitirse que las normas sobre etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios respondan al carácter de requisitos sanitarios de los alimentos. Más bien son normas instrumentales que miran a proporcionar la información clara, sencilla y veraz a que tiene derecho todo consumidor. Por tanto, su clasificación material las colocará bajo el epígrafe de normas para la defensa del consumidor, sin que quepa incluirlas en las normas a que se refiere el artículo 40.2 de la Ley General de Sanidad. Y tampoco cabe ligar la Norma General a las previsiones del artículo 40.5 de la LGS; de un lado, porque no se refiere propiamente a los alimentos, que ya tienen su apartado correspondiente, y, de otro, porque también tiene la finalidad de garantizar la intervención del Estado referida a las condiciones materiales.

Finalmente, continúa el Consejo Ejecutivo, la Disposición adicional segunda de la Ley General de Sanidad no da tampoco cobertura a la Norma General de etiquetado. La «información sanitaria» a que se refiere ha de valorarse en el contexto de la norma, cuyo motivo esencial es la regulación de los servicios públicos sanitarios. En este sentido, el artículo 9 de la Ley establece que «los poderes públicos deberán informar a los usuarios de los servicios del sistema sanitario público, o vinculados a él, de sus derechos y deberes». Se trata, por tanto, de una Disposición que afecta a la Administración sanitaria.

En conclusión, entiende el Consejo Ejecutivo que, a pesar de cuanto se dice en la exposición de motivos del Real Decreto 1122/1988, no se da una conexión directa con ninguno de los preceptos citados de la Ley General de Sanida. Es más, en ésta no se contiene referencia alguna a las normas de etiquetaje, de manera que no puede decirse que el Real Decreto es un complemento necesario de la Ley. Más bien es un complemento de la Ley 26/1984, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, dictado sobre la base del artículo 39.1, sobre cuyo valor y alcance se ha pronunciado la STC 15/1989.

No se le escapa, sin embargo, al Consejo Ejecutivo, la importancia que determinada información sobre productos alimenticios puede tener para la salud de los consumidores. Por ello, y ante la posibilidad de que se produzca el supuesto de conexión indirecta a que se refiere la STC 69/1988 y de que quepa acudir a la llamada «inferencia natural» a partir de la estructura de la norma para deducir el carácter básico de la Norma General de la vinculación existente entre la defensa de la salud humana y la información sobre los productos alimenticios que se expresa en las etiquetas mediante la inclusión obligatoria de determinados datos, resulta necesario entrar a analizar el contenido material del tan repetido artículo 19.

En esta línea, se explica en el escrito, que es preciso analizar cuáles son y qué contenido tienen los datos que según el artículo 19 han de figurar en castellano, pues, al no tener el Estado competencia específica en materia lingüística, el carácter básico de la norma sólo se podrá inferir con naturalidad en el caso de que tales datos conecten por su naturaleza con la protección de la salud.

De acuerdo con el artículo 6 de la Norma General, la información obligatoria es la referida en el Título IV (arts. 7 a 17), excepto cuando expresamente se indique otra cosa. Tales datos son, pues, los siguientes: denominación del producto (art. 7), lista de ingredientes (art. 8), cantidad neta (art. 9), marcado de fechas (art. 10), instrucciones para la conservación (art. 11), modo de empleo (art. 12), identificación de la empresa (art. 13), lote de fabricación (art. 14) y lugar de origen (art. 15). Para el Consejo Ejecutivo, la mayoría de estos datos nada tienen que ver, ni directa ni indirectamente, con la salud humana, de manera que, en relación con ellos, el carácter básico no goza del más mínimo apoyo en la legislación sanitaria. En cuanto al resto, el carácter obligatorio de la información referida a los datos de los artículos 8, 10, 11 y 12 podría estar quizás justificado desde la perspectiva de garantizar la seguridad del consumidor respecto de los efectos que los productos puedan llegar a tener en su salud. En este caso, puede caber que el Estado dicte una norma básica destinada a proteger la salud de los consumidores, pero ello no significa que el Estado pueda imponer cualquier regulación como básica, sino sólo aquella que cumpla las condiciones que debe poseer una norma para ser tenida como tal, debiendo destacarse, sobre este particular, que las bases han de respetar los principios constitucionales que configuran el ordenamiento y deben ser el «común denominador normativo» a partir del cual cada Comunidad Autónoma puede establecer las peculiaridades que le convengan.

A este respecto, continúa el escrito, conviene recordar la doctrina sentada por este Tribunal en relación con el concepto de norma básica, reproduciéndose, por su interés algunas consideraciones contenidas en la STC 15/1989.

El escrito de interposición concluye con un apartado relativo a la regulación lingüística en una norma básica. Sostiene el Consejo Ejecutivo que, refiriéndose la controversia a una cuestión de carácter lingüístico, ha de tenerse en cuenta que, de acuerdo con doctrina de este Tribunal, la competencia para regular el uso de la lengua corresponderá a quien tenga la competencia para regular la materia que sirva de soporte a dicho uso. Sin embargo, no puede olvidarse que existen en el bloque constitucional preceptos que, por su carácter estructurador de nuestra convivencia democrática, merecen una consideración previa y prevalente al establecimiento de cualquier sistema de distribución de competencias materiales. Así, el mandato de respeto y protección a todas las lenguas españolas, unido al principio de cooficialidad, ha de desembocar necesariamente en que todas las Administraciones Públicas cooperen en la creación de las condiciones que permitan llegar a la igualdad plena del catalán y el castellano.

Una aplicación concreta, continúa el escrito, se produce en el caso de las competencias compartidas, en las que el Estado compete la regulación básica y a las Comunidades Autónomas el desarrollo normativo y la ejecución. ¿Puede, en estos casos, el Gobierno, se pregunta el Consejo Ejecutivo, imponer como básica cualquier regulación de la lengua? A juicio del Consejo, no. El hecho de que el Estado entre a regular los aspectos lingüísticos de una determinada materia que le está reservada no significa que pueda ejercer su competencia al margen de los principios que sobre el uso de las lenguas oficiales derivan de los artículos 3 de la Constitución y 3.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. El contenido de ambas normas, así como del resto del bloque constitucional, constituye un límite para el legislador ordinario y, con mayor motivo, para la actividad reglamentaria.

Como ya se dijo en la STC 82/1986, continúa el escrito de interposición, «la instauración en el artículo 3.2 de la cooficialidad de las respectivas lenguas españolas en determinadas Comunidades Autónomas tiene consecuencias para todos los poderes públicos en dichas Comunidades» (fundamento jurídico 5); en consecuencia, la atribución de una competencia al Estado o a una Comunidad Autónoma, aunque sea exclusiva, ha de ser la ocasión para que uno u otra cumplan los mandatos de protección, respeto y promoción del pluralismo lingüístico.

En cuanto a la segunda de las condiciones que debe cumplir la norma básica, alega el Consejo Ejecutivo que el artículo 19 tampoco la respeta, pues impone el uso del castellano sin dejar lugar a una posible adecuación a las peculiaridades de cada Comunidad Autónoma. En este punto, se señala, retomando la argumentación inicial, que en la Directiva 79/112/CEE se encuentra una regulación de la cuestión lingüística a la que no habría inconveniente en reconocer el carácter de norma básica, pues resulta adecuada al fin que persigue, al tiempo que respetuosa en el tratamiento del fenómeno de la peculiaridad lingüística.

Lo básico, en opinión del Consejo Ejecutivo, no debe entenderse referido a la lengua a utilizar en el etiquetado, sino a determinado contenido de la información. La lengua tiene, por tanto, un claro carácter de medio de comunicación, esto es, instrumental. Su uso debe ser regulado con flexibilidad, primando siempre el objetivo de comunicar la información necesaria a los consumidores sobre otros posibles planteamientos que tienen su origen en posturas más de predominio socio-lingüístico que de defensa de la información de los consumidores. Es más, en la normativa europea se impide a los Estados miembros tanto el que precisen el modo en que deben proporcionarse las indicaciones obligatorias (art. 14) como el que prohíban en su territorio el comercio de los productos alimenticios cuando su etiquetado figure en una lengua fácilmente inteligible por los compradores (art. 14.2 sensu contrario). Este sería el caso del uso del catalán en Cataluña, lengua propia de esta comunidad autónoma que incluso para los castellano-parlantes resulta de fácil comprensión, pues, debido a su misma procedencia etimológica del latín, guarda una notable similitud con el castellano y que, por su progresiva normalización, resulta de uso habitual en todos los ámbitos.

La norma europea se manifiesta, al tiempo, protectora de los derechos de los consumidores y respetuosa con el principio favorable a la libre circulación de bienes; principio que, referido al territorio español, ha recibido el respaldo del artículo 139.2 de la Constitución. Sorprende, por ello, que, aunque en la exposición de motivos del Real Decreto 1122/1989 se diga que la nueva norma general se dicta con el objeto de adaptar nuestra legislación a la comunitaria, el artículo 19 se aparte tanto de los principios como del texto del artículo 14 de la Directiva 79/122/CEE, sin que se le alcance al Consejo Ejecutivo otro motivo que un desmesurado afán de protección de una comunidad lingüística en detrimento de otra.

En definitiva, se concluye, el catalán no puede resultar de peor condición en Cataluña que cualquier otra lengua de la CEE que resulte fácilmente inteligible para los consumidores.

El escrito de interposición del conflicto finaliza constatando lo que el Consejo Ejecutivo califica de afán expansivo de la regulación impuesta con carácter básico por el artículo 19 del Real Decreto 1122/1988, que no se limita a los supuestos de alimentos, sino que se extiende al etiquetado de sus envases, también como norma básica. En efecto, el Real Decreto 1425/1988, de 25 de noviembre, por el que se aprueba la reglamentación técnico-sanitaria para la elaboración, circulación y comercio de materiales plásticos destinados a estar en contacto con productos alimentarios, norma básica en su totalidad, prescribe en su artículo 9.2.4 que, «en los materiales u objetos de venta directa al público las indicaciones a que se refieren los apartados 9.2.1 y 9.2.2 deberán cumplir lo dispuesto en el artículo 19 del Real Decreto 1122/1988, de 23 de septiembre». El apartado 9.2.1 se refiere a menciones como «máquina de café», «botella de vino», «cuchara de sopa» y el 9.2.2 se refiere a las instrucciones para el uso adecuado de dichos productos.

En definitiva, la exigencia básica del uso del castellano en este caso nada tiene que ver ni con las condiciones materiales que deben reunir los envases ni, por tanto, con la salud humana. Se trata de una exigencia puramente lingüística que, si este Tribunal no lo remedia, es de temer que se extienda a las más variadas materias y situaciones en las que el Estado tenga reconocida alguna competencia.

Por lo expuesto, se interesa de este Tribunal que dicte Sentencia por la que se declare que la competencia controvertida en cuanto al artículo 19 del Real Decreto 1122/1988 corresponde a la Generalidad de Cataluña y que dicho artículo tendrá carácter de derecho supletorio en esa Comunidad Autónoma.

3. Por providencia de 13 de marzo de 1989, la Sección Segunda de este Tribunal acordó admitir a trámite el presente conflicto positivo de competencia y dar traslado de la demanda y documentos adjuntos al Gobierno, por conducto de su Presidente, al objeto de que aportara, en el plazo de veinte días y por medio de representación procesal, cuantas alegaciones y documentos estimara pertinentes. Asimismo, se acordó dirigir oficio al Presidente del Tribunal Supremo para conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo correspondiente por si ante ella estuviere impugnado o se impugnare el Real Decreto 1122/1988. Por último, se acordó publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña», para general conocimiento.

4. El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se registró en este Tribunal el 10 de abril de 1989. En él se destaca, en primer lugar, que la presente controversia recae aparentemente sobre el artículo 19 del Real Decreto 1122/1988, aunque una lectura atenta del escrito de interposición obliga a considerar que el precepto sobre el que realmente se ha trabajado este conflicto es la Disposición adicional del citado Real Decreto, en virtud de la cual se declara norma básica aquel precepto. Tal es la razón por la que, a juicio del Abogado del Estado, el Consejo Ejecutivo no solicita la invalidación del artículo 19, sino la declaración de su carácter supletorio en Cataluña, pues si dicho artículo 19 fuera básico prevalecería, con arreglo al artículo 149.3 de la Constitución, sobre toda norma catalana en contrario.

La exacta determinación del precepto sobre el que se ha trabajado el conflicto, continúa el Abogado del Estado, tiene importantes consecuencias sobre la pertinencia de los argumentos utilizados por el Consejo Ejecutivo, como sucede en los casos siguientes:

A) Es absolutamente ajeno a este proceso el determinar el grado de compatibilidad entre el artículo 19 de la Norma General y el artículo 14 de la Directiva 79/112/CEE. La compatibilidad o incompatibilidad de estos enunciados normativos es indiferente para la resoiucion del problema, a saber: si al considerar básico el artículo 19 se ha invadido o no la competencia del artículo 12.1.5 EAC. No obstante, y para precaver que pudiera crearse la impresión de que se opone la impertinencia argumental del Derecho europeo como mero refugio, el Abogado del Estado pretende demostrar que no hay ni sombra siquiera de oposición entre el artículo 19 de la Norma General y la citada Directiva.

A juicio del Abogado del Estado, el párrafo segundo del artículo 14 de la Directiva no ha sido interpretado correctamente por el Letrado del Consejo Ejecutivo. El precepto obliga a los Estados miembros a prohibir en su territorio el comercio de productos alimenticios cuando ciertas indicaciones no figuren «en lengua fácilmente inteligible para los compradores», a no ser que la información del comprador quede asegurada por otros medios. A contrario, las indicaciones «en lengua fácilmente inteligible para los compradores» facultan o autorizan a los Estados miembros a no prohibir, es decir, dispensan a los Estados de imponer la prohibición de comercio. No cabe, pues, sostener, como se hace en el escrito de interposición, que el precepto «impide a los Estados miembros (...) que prohíban en su territorio el comercio de los productos alimenticios cuando su etiquetado figure en una lengua fácilmente inteligible para los compradores». Se aplica indebidamente el argumento a contrario: del artículo 14 de la Directiva no se infiere a contrario un impedimento de prohibir, sino una permisión de no prohibir (o dispensa de prohibir).

B) Por su parte, «lengua fácilmente inteligible para los compradores» es un concepto jurídico indeterminado que ha de ser interpretado de acuerdo con nuestros propios datos jurídicos-positivos, y especialmente constitucionales. Ni todas las lenguas que la Constitución llama «españolas» (art. 3.2) proceden del latín, ni tan ilustre origen garantiza la intercomunicabilidad entre los hablantes de lenguas neolatinas, incluidas las que se hayan desarrollado en territorios hoy pertenecientes a un solo Estado. Según el artículo 3.1 de la Constitución (que no es una norma de competencia, como no lo son el art. 3.2 CE o los apartados 1, 2 y 3 del art. 3 EAC), todos los españoles tienen el deber de conocer la lengua española oficial del Estado. Según la STC 82/1986 (fundamento jurídico 3), ese deber tiene carácter «individualizado» y de él se sigue «la presunción de que todos los españoles lo conocen» (el idioma oficial del Estado) y de que lo conocen «en cualquier caso, independientemente de factores de residencia o vecindad» (STC 84/1986; en la misma línea, SSTC 2/1987 y 74/1987). Ninguna norma constitucional o estatutaria impone el deber de conocimiento individualizado del catalán, ni en Cataluña ni, menos aún, en otras partes del territorio del Estado (STC 84/1986). Por lo tanto, el catalán no se beneficia de la presunción de que lo conocen ni quienes residen, viven o son vecinos de Cataluña ni, menos aún, quienes residen o viven en otras partes del territorio del Estado. No parece irrazonable sostener que la garantía de la adecuada inteligibilidad de los datos obligatorios del etiquetado de los productos alimenticios que se comercialicen «en España» (en cualquier punto de España) exige que aquéllos se expresen «al menos» en la lengua española oficial del Estado, y sólo esto prescribe el artículo 19 de la Norma General.

Con lo que precede, continúa el Abogado del Estado, quedan contestados los primeros fundamentos del escrito de formalización del conflicto, por lo que precede centrarse ya, seguidamente, en el aspecto propiamente competencial, único que aquí interesa.

Se alega, en esta línea y en primer término, que no se ha lesionado la competencia asumida por la Generalidad en el artículo 12.1.5 EAC, dado que el artículo 19 de la Norma General se ampara en el artículo 149.1.16 de la Constitución. Para la decisión de la controversia han de tenerse muy en cuenta las SSTC 69/1988 y 15/1989. En la primera se ha dicho que el artículo 3.3 EAC «no confiere (…) competencia específica alguna a la Comunidad Autónoma frente al Estado». La competencia ejercida para dictar el Decreto de la Generalidad 389/1983 es la del artículo 12.1.5 EAC, cuya calificación de exclusiva no priva al Estado de las competencias que constitucionalmente le correspondan, figuren o no entre las citadas expresamente en aquel precepto estatutario (STC 69/1988). Así, la competencia catalana del artículo 12.1.5 EAC «no excluye la que al Estado confiere el artículo 149.1.16 de la Constitución para dictar normas que, por su finalidad de aseguramiento uniforme de las condiciones de igualdad en la protección de la salud de todos los consumidores potenciales de cualquier clase de productos, y especialmente de los alimentos, constituyan reglas básicas de aplicación general, delimitadoras de aquella competencia autonómica y, por consiguiente, vinculantes e indisponibles para la Comunidad titular de la misma» (STC 69/1988, fundamento jurídico 4). Seguidamente, el Tribunal niega carácter formal de base al artículo 20 del Real Decreto 2058/1982 sin entrar a indagar si esta norma estatal podía ser o no materialmente básica, y falla que corresponde a la Generalidad «la competencia en materia de información a los consumidores ejercida en el Decreto 389/1983, de 15 de septiembre, en cuanto no se opone a ninguna norma estatal que haya sido formulada como básica».

Ahora bien, continúa el escrito de alegaciones, el artículo 19 de la Norma General sí ha sido expresamente «formulado como básico» en la Disposición adicional del Real Decreto 1122/1988. Por tanto, es preciso entrar a dilucidar si el citado artículo 19 es o no una norma materialmente básica. Si mereciera esa calificación, el conflicto debería resolverse en favor del Estado y el artículo 19 prevalecería sobre el Decreto catalán 389/1983 o cualquier norma que en el futuro le sustituyera.

Para esclarecer si la calificación del artículo 19 como norma básica es o no correcta, entiende el Abogado del Estado que es oportuno recordar que el artículo 4.1.e), de la Ley 26/1984, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, cita el «etiquetado, presentación y publicidad» como una de las determinaciones que, «al menos», deben contener «los reglamentos reguladores de los diferentes productos, actividades o servicios». Y el artículo 4.3 de la misma Ley añade que «los extremos citados podrán ser objeto de codificación mediante normas comunes o generales», especialmente en ciertas materias entre las que se enumera el etiquetado. En fin, el artículo 13.2, primer inciso, de la Ley 26/1984 determina que «los reglamentos de etiquetado, presentación y publicidad de los productos y servicios» -y, por supuesto, las normas generales codificadoras dictadas al amparo del artículo 4.3- determinarán «las exigencias concretas» para «garantizar siempre el derecho de los consumidores y usuarios a una información cierta, eficaz, veraz y objetiva». Ninguno de estos preceptos ha sido declarado nulo o inaplicable directamente en Cataluña por la STC 15/1989. Al contrario, en el fundamento jurídico 3.b), se lee lo siguiente en relación con el artículo 4.3 de la Ley 26/1984: «Esa habilitación responde a la finalidad de coordinación que en materia sanitaria corresponde al Estado (art. 149.1.6 CE), entendiéndose por coordinación entre otras manifestaciones "la fijación de medios (…) que hagan posible (…) la homologación técnica de determinados aspectos (…)", lo que en el presente caso pudiera articularse mediante la aprobación de normas comunes o generales codificadoras de los extremos señalados».

No cabe duda, continúa el escrito de alegaciones, de que el artículo 19 de la Norma General cuadra perfectamente con el artículo 4.3 de la Ley 26/1984, aunque este precepto no esté citado en el preámbulo de aquel Real Decreto [aunque sí está aludido mediante la invocación del art. 4.1.e) de la Ley 26/1984]. El artículo 19 regula, en efecto, la expresión idiomática de los «datos obligatorios del etiquetado de los productos alimenticios», y el etiquetado está expresamente mencionado en el artículo 4.3 de la Ley 26/1984. Falta, pues, demostrar que la finalidad preponderante del repetido artículo 19 es la sanitaria; si se logra esa demostración, la aplicación de la doctrina de las SSTC 69/1988 y 15/1989 obligaría a decidir este proceso a favor del Estado.

Se alega, en esta línea, que la sanidad de los alimentos ha estado siempre presente en nuestra legislación. Basta citar la Base 26 de la Ley de 25 de noviembre de 1944 (aún en vigor, según se desprende de la Disposición final quinta, 10 de la Ley General de Sanidad) y los artículos 8.2, 18.10, 19.2.c) y 40 (2 y 5) de la Ley General de Sanidad. Por otro lado, la educación sanitaria es «elemento primordial para la mejora de la salud individual y comunitaria» (arts. 6.2 y 18.1 de la Ley General de Sanidad), en particular por lo que toca a la prevención de las enfermedades (art. 6.3 de la misma Ley). Pero no podrá haber educación sanitaria en materia de alimentos si quien los consume no dispone de una información clara y fácilmente comprensible sobre determinados datos o características que tienen importancia para la salud. Por esa razón, el mantenimiento de un nivel adecuado de veracidad en determinados canales de información entra dentro de la materia sanitaria (arts. 27 y 30.1 de la Ley General de Sanidad). Luego el logro de una información clara, objetiva y veraz sobre aquellos datos y características de los productos alimenticios envasados que puedan ser importantes para la salud de quienes los consumen está palmariamente dentro de la materia sanidad (art. 149.1.16 de la Constitución). Si esto es así, sólo queda por razonar que los datos obligatorios del etiquetaje de los productos alimenticios son importantes para la salud de los consumidores para que sea posible incluirlos dentro de la materia sanidad, siendo entonces aplicable la doctrina de las SSTC 69/1988 y 15/1989, de la que se sigue que el artículo 19 de la Norma General ha sido declarado norma básica con toda corrección.

Los datos obligatorios del etiquetaje son la denominación del producto (art. 7 de la Norma General), la lista de ingredientes (art. 8), la cantidad neta (art. 9), el marcado de fechas (duración mínima o caducidad, art. 10), las instrucciones para la conservación y modo de empleo (arts. 11 y 12), la identificación de la empresa y del lote de fabricación (art. 14) y, en su caso, la identificación de origen (art. 15). A juicio del Abogado del Estado, la lista de ingredientes, el marcado de fechas y las instrucciones para la conservación y el modo de empleo son típicas condiciones sanitarias, es decir, de trascendencia inmediata para la salud del consumidor, ya que informan de los componentes del producto -que pueden ser inocuos o nocivos en función de características personales del consumidor-, del tiempo de aptitud para el consumo y del modo en que éste ha de realizarse. Por su relación con estos datos, pueden adquirir trascendencia sanitaria la denominación del producto, la identificación de la empresa y del lote de fabricación y, en determinadas circunstancias, la indicación de origen. La cantidad neta parece tener, al menos en la mayor parte de los casos, una conexión sólo remota con la salud. Pero, en cualquier caso, y apreciados en su conjunto, los datos obligatorios responden ante todo a una finalidad sanitaria.

Así queda hecha, para el Abogado del Estado, la demostración de que el artículo 19 de la Norma General ha sido dictado en uso de la competencia reservada al Estado por el artículo 149.1.16 de la Constitución y, por lo tanto, es de aplicación directa también en Cataluña, sin que pueda imputársele infracción de ninguna norma europea ni de normas constitucionales o estatutarias en materia lingüística que no son, en ningún caso, normas de competencia y, por tanto, no son de pertinente invocación de este proceso.

Por lo expuesto, se interesa de este Tribunal que dicte Sentencia por la que declare que pertenece al Estado la competencia controvertida ejercitada al declarar básico el artículo 19 del Real Decreto 1122/1988, de 23 de septiembre.

5. Por providencia de 17 de septiembre de 1996 se señaló el día 19 del mismo mes y año para deliberación y votación de la presente Sentencia, quedando conclusa con esta fecha.

II. FUNDAMENTOS JURIDICOS

1. Dispone el artículo 19 de la Norma general de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios envasados (en adelante, Norma General), aprobada por el artículo único del Real Decreto 1122/1988, de 23 de septiembre, que «los datos obligatorios del etiquetado de los productos alimenticios que se comercialicen en España se expresarán necesariamente al menos en la lengua española oficial del Estado», es decir, en virtud de lo literalmente dispuesto en el artículo 3.1, inciso primero, CE, en castellano. No hay, pues, a diferencia de lo que ocurría en el caso de la disposición recurrida en el conflicto positivo de competencia que ha dado lugar a la STC 67/1996, equivocacidad alguna respecto del significado de la fórmula empleada (fundamento jurídico 5). El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña ha promovido conflicto positivo de competencia respecto del carácter básico de dicho precepto, atribuido por la Disposición adicional del mencionado Real Decreto, a partir de una variedad de consideraciones y argumentos que pueden ser resumidos del siguiente modo: en primer lugar, se pone de manifiesto la contradicción entre lo dispuesto en el artículo primero, y único, del Decreto 389/1983, de la Generalidad de Cataluña, cuya constitucionalidad, sin embargo, había sido confirmada por este Tribunal en la STC 69/1988, pretendiéndose así soslayar, se afirma, la aplicación de la doctrina contenida en dicha Sentencia. En segundo lugar, se subraya la divergencia del precepto con lo dispuesto en el artículo 14 de la Directiva 79/112/CEE. En tercer lugar, se reivindica la competencia de la Comunidad Autónoma por tratarse de una regulación enmarcada en la materia relativa a la información de los consumidores, siendo por tanto de aplicación el artículo 12.1.5 EAC, que atribuye esta competencia en exclusividad a la Generalidad de Cataluña, y no el artículo 149.1.16 CE, por el que se reserva al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación general de la sanidad, que sólo se refiere a los requisitos materiales, y no a los de carácter instrumental, como sería aquí el caso. Igualmente, se niega el carácter básico de dicho precepto por no ser considerado como «complemento necesario» de la Ley General de Sanidad, debiendo más bien ser situado como un complemento de la Ley 26/1984, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios. Finalmente, y ante el supuesto de que su carácter básico pudiera ser inferido naturalmente a partir de la propia estructura de la norma, con arreglo a la doctrina de la citada STC 69/1988, se argumenta a partir del contenido material del precepto, es decir, su proyección sobre el uso de las lenguas oficiales de la Comunidad Autónoma, a cuyo respecto invoca los artículos 3 CE y 3.3 EAC.

2. Procede, ante todo desechar el argumento según el cual este Tribunal, en la STC 69/1988, ha efectuado una proclamación incondicionada del ajuste al orden constitucional de distribución de competencias del contenido del Decreto 389/1983, de la Generalidad de Cataluña, condicionado ahora en su eficacia por el precepto estatal aquí impugnado. En aquella Sentencia se daba respuesta a un conflicto en el que el problema planteado era también el relativo a la competencia para determinar la lengua en que debe expresarse el etiquetado de los productos alimenticios envasados, por lo que lo que entonces se dijo debe ser particularmente tenido en cuenta. Y, ciertamente, en la misma este Tribunal desestimó el conflicto positivo de competencia planteado por el Estado frente a dicho Decreto, en el que se establece una regulación de la lengua en que debe redactarse el etiquetado de los productos alimenticios envasados que es divergente de la establecida por el artículo 19 de la Norma General. Ahora bien, la sola lectura del fallo de aquella Sentencia pone de relieve que la adecuación del citado Decreto al bloque de la constitucionalidad quedó específicamente afirmada en cuanto el mismo «no se opone a ninguna norma estatal que haya sido formulada como básica». Muy otra es la situación en este momento, en el que, precisamente, el Real Decreto objeto del conflicto, dictado pocos meses después de dicha Sentencia, con arreglo a su Disposición adicional, es una norma estatal «formulada como básica» en lo que se refiere, cuando menos, al artículo 19 de la Norma General, concretamente impugnado. Con independencia, pues, de lo que más adelante se diga acerca de la efectiva adecuación a la doctrina general sobre lo básico sentada con ocasión de la citada STC 69/1988, debe, pues, descartarse que con el Real Decreto impugnado se haya pretendido dejar sin efecto, pura y simplemente, la eficacia de aquella resolución.

3. Del mismo modo procede desechar los argumentos basados en la adecuación o no del contenido del artículo 19 de la Norma General a lo dispuesto en el artículo 14 de la Directiva 79/112/CEE. Como bien señala el Abogado del Estado, no corresponde a este Tribunal, ni desde luego es éste el sentido del conflicto positivo de competencia, pronunciarse sobre la eventual incompatibilidad entre una norma de Derecho interno y el sistema normativo de la Unión Europea (STC 28/1991, fundamento jurídico 5; en el mismo sentido STC 64/1991). A lo único que esta sede constitucional cabe dar respuesta es a si la calificación como básico del artículo 19 de la Norma General es o no conforme con la distribución de competencias resultante del bloque de la constitucionalidad, distribución que, como es sabido, no se ha visto alterada en ningún caso por la integración de España en la Unión Europea, ni puede serlo como consecuencia de su derecho derivado (SSTC 252/1988, 76/1991, 79/1992, 80/1993, entre otras).

4. La adecuación del artículo 19 de la Norma General al orden de distribución competencial se ha impugnado desde la doble perspectiva de la identificación de la materia sobre la que el precepto versa y la de las condiciones formales del mismo, para venir discutido finalmente desde la perspectiva de lo dispuesto en el artículo 3 CE y el artículo 3.3 EAC.

5. El artículo 19 de la Norma General no vulnera la competencia exclusiva de la Generalidad de Cataluña en materia de defensa del consumidor y del usuario (art. 12.1.5 EAC). En este sentido, conviene, ante todo, remitirse a lo declarado en la citada STC 69/1988 con ocasión de la impugnación del Decreto 389/1983, de la Generalidad de Cataluña. Decíamos allí, en efecto, que «las reglas concernientes a los productos alimenticios pertenecen, en una parte sustancialmente importante, a lo que se estima propio de la sanidad de la alimentación y ello autoriza a integrar en el conjunto de reglas jurídicas que tienen por objeto proteger al consumidor a aquellas que sean aplicables a los productos alimenticios, pues constituyen parte esencial de la protección de la salud con la consecuencia de que la disciplina sanitaria de los productos alimenticios puede comprenderse en cualquiera de los dos títulos competenciales señalados (arts. 149.1.1 y 16 CE). El carácter específico de la sanidad, respecto del plural de la defensa del consumidor, determina que la regla del artículo 149. 1.1 de la Constitución, por su más amplio alcance, deba ceder a la regla más especial, en este caso, del artículo 149.1.16 de la propia Constitución». En consecuencia, «resulta claro que la competencia que, en materia de defensa del consumidor, atribuye a la Comunidad de Cataluña el artículo 12.1.5 de su Estatuto no excluye la que al Estado le confiere el artículo 149.1.16 de la Constitución para dictar normas que, por su finalidad de aseguramiento uniforme de las condiciones de igualdad en la protección de la salud de todos los consumidores potenciales de cualquier clase de productos, y especialmente de los alimenticios, constituyan reglas básicas de aplicación general, delimitadoras de aquella competencia autonómica y, por consiguiente, vinculantes e indisponibles para la Comunidad titular de la misma» (fundamento jurídico 4).

Tal debe considerarse el caso del Real Decreto objeto del presente conflicto y, en particular, del artículo 19 de la Norma General aprobada por aquél. En efecto, según se dispone en la Norma General aprobada por el Real Decreto 1122/1988, los datos obligatorios del etiquetado de los productos alimenticios son los relativos a la denominación del producto (art. 7), lista de ingredientes (art. 8), cantidad neta (art. 9), marcado de fechas (art. 10), instrucciones para la conservación (art. 11), modo de empleo (art. 12), identificación de la empresa (art. 13) e identificación del lote de fabricación (art. 14). El Consejo Ejecutivo admite que puede justificarse el carácter obligatorio de los datos referidos en los artículos 8, 10, 11 y 12, dada su incidencia en la seguridad del consumidor por razón de su posible incidencia en la salud. El Abogado del Estado, por su parte, es de la opinión de que prácticamente todos ellos se refieren a típicas condiciones sanitarias y que, desde luego, en su conjunto responden a una finalidad de sanidad.

Ha de coincidirse con el Abogado del Estado -y también con el Consejo Ejecutivo- en su apreciación de que la información relativa a la lista de ingredientes, marcado de fechas, instrucciones de conservación y modo de empleo resulta de singular trascendencia para la salud de los consumidores, pues de ella depende el conocimiento cierto de la salubridad del producto, tanto en sí mismo (marcado de fechas y modo de empleo) como en relación con la tolerancia física del consumidor (lista de ingredientes). La relevancia que para la salud humana tiene esa particular información y, considerada en su conjunto, la globalidad de los datos que obligatoriamente han de figurar, según el Real Decreto, en el etiquetado de los productos alimenticios hace inevitable, por tanto, la conexión preferente con el artículo 149.1.16 de la Constitución, pues aunque también es posible su conexión con la específica materia de la defensa del consumidor, las reglas jurídicas «que sean aplicables a los productos alimenticios (...) constituyen parte esencial de la protección de la salud» y, siendo específico el de la sanidad frente al de la defensa del consumidor, ha de prevalecer el primero (STC 69/1988, fundamento jurídico 4).

El Estado es, pues, competente, en virtud de la reserva establecida en el artículo 149.1.16 de la Constitución, para disciplinar los datos que obligatoriamente han de figurar en el etiquetado de los productos alimenticios.

6. Esta conclusión no se ve desvirtuada por la circunstancia de que la norma en cuestión tenga una proyección lingüística, argumento éste también, en definitiva, de carácter material, por lo que conviene darle ya respuesta. Ciertamente, las alegaciones del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña parten de las declaraciones contenidas en la STC 69/1988 en el sentido de que los aspectos lingüísticos de una determinada materia se incorporan en su regulación al respectivo título competencial material. Pero entienden que ello no puede producirse sin limitación alguna. Invoca en este sentido, en particular, nuestra declaración según la cual «la instauración por el artículo 3.2 de la Constitución de la cooficialidad de las respectivas lenguas españolas en determinadas Comunidades Autónomas tiene consecuencias para todos los poderes públicos en dichas Comunidades» (STC 82/1986, fundamento jurídico 5). Concluye, así, la Generalidad que el artículo 19 de la Norma General ha sido dictado sin tener en cuenta el principio de cooficialidad lingüística por no haber dado el mismo trato al catalán y al castellano.

Ciertamente, el Estatuto de Autonomía de Cataluña (art. 3.3) impone a la Generalidad el deber de garantizar el uso normal de los dos idiomas, de tal modo que, con independencia de que no estemos ante un título competencial en el sentido estricto de la expresión, no puede resultar enteramente indiferente a aquélla el modo como el Estado, con ocasión del ejercicio de sus propias competencias, aborde sus aspectos lingüísticos. Ahora bien, es claro que el precepto impugnado no obstaculiza en modo alguno el mandato contenido en el citado artículo 3.3 EAC. A partir de la prescripción estatal con arreglo a la cual los datos obligatorios del etiquetado «se expresarán necesariamente al menos en castellano», la Generalidad se encuentra plenamente habilitada para establecer igual necesidad por lo que hace a la lengua catalana, si en atención a lo establecido en el artículo 3 EAC lo considera procedente. Pero de ello no puede derivarse la ilegitimidad de una norma estatal como la impugnada, que es una norma de contenidos mínimos.

7. Esto sentado, la última cuestión que el presente conflicto plantea es la relativa a los requisitos formales de una norma estatal como la impugnada, dictada al amparo de la competencia sobre «bases y coordinación general de la sanidad». A cuyos efectos es de tener en cuenta que la doctrina general sobre la dimensión formal de las «bases», como competencia normativa estatal, fue muy particularmente formulada con ocasión del conflicto que resulta ser el antecedente inmediato del que ahora nos ocupa, es decir, en la STC 69/1988.

De conformidad con dicha doctrina, es preciso que «las "bases" se regulen, en principio, por Ley formal», aun cuando «es admisible, como excepción, que el Gobierno de la Nación pueda regular por Decreto alguno de los aspectos básicos de una materia cuando resultan complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia estatal sobre las bases» (STC 248/1988, fundamento jurídico 4). Esa excepción se justifica muy especialmente «en el caso de la legislación preconstitucional -o anterior a la aprobación de los Estatutos de Autonomía-, es decir, en aquellos supuestos en que no le era posible al Estado prever la ulterior atribución de competencias a las Comunidades Autónomas y desplegar la correspondiente actividad legislativa de delimitación de lo básico» (ibid); pero no sólo se justifica entonces, pues es perfectamente posible que, en el marco de la colaboración entre la ley y el reglamento, se haga necesaria la intervención de este último a los fines de perfilar la acabada delimitación material de las bases, que ha debido encontrar en aquélla su definición más sustantiva. Como con carácter general tenemos dicho respecto de la legitimidad constitucional de las habilitaciones legales en favor de la potestad reglamentaria, también aquí esas remisiones son únicamente admisibles si restringen efectivamente el ejercicio de esa potestad a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley (SSTC 83/1984, 137/1986, 178/1989, 225/1993). En ningún caso, con todo, la habilitación puede serlo para el desarrollo de lo básico, sino, estrictamente, para la definición última de la normación básica, cuyo desarrollo puede haberse erigido en competencia autonómica.

Siendo ello así, es preciso examinar si el artículo 19 de la Norma General representa un supuesto constitucionalmente admisible, en materia de definición de lo básico, de colaboración entre la ley y el reglamento, pues es obvio que la exigencia referida a la definición expresa de su condición de norma básica se cumple sobradamente en la Disposición adicional del Real Decreto. En otras palabras, procede verificar si el repetido artículo 19 satisface las condiciones formales de lo básico, no tanto por lo que afecta a la exigencia de su expresa calificación como norma básica, como en lo que se refiere a la necesidad de que, por principio, lo básico se defina y establezca en normas con forma de ley.

Mientras el Consejo Ejecutivo sostiene que el precepto que ha suscitado el presente conflicto no encuentra cobertura en ninguna ley del Estado dictada en ejercicio de la competencia reservada en el artículo 149.1.16 de la Constitución, el Abogado del Estado entiende, por el contrario, que tal cobertura le viene brindada por la Ley 26/1984, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, cuyo artículo 4.1.e), encuadrado en el Capítulo Segundo («Protección de la salud y seguridad»), se refiere al «etiquetado, presentación y publicidad» como una de las determinaciones que, «al menos», deben contener «los reglamentos reguladores de los diferentes productos, actividades o servicios», en tanto que el artículo 4.3 añade que «los extremos citados podrán ser objeto de codificación mediante normas comunes o generales», especialmente en ciertas materias, entre las que se enumera el etiquetado.

En relación con la habilidad contenida en el artículo 4.3 de la Ley 26/1984, dijimos en la STC 15/1989 que cabe entender que «responde a la finalidad de coordinación que en materia sanitaria corresponde al Estado (art. 149.1.16 CE), entendiéndose por coordinación, entre otras manifestaciones, "la fijación de medios (…) que hagan posible (…) la homogeneidad técnica en determinados aspectos" (entre otras, en relación con la sanidad, STC 32/1983, fundamento jurídico 2), lo que, en el presente caso, pudiera articularse mediante la aprobación de normas comunes o generales, codificadoras de los extremos señalados. En última instancia, se trata de una previsión que en sí misma no menoscaba ni incide en las competencias de la Generalidad de Cataluña, y que, por tanto, no incurre en inconstitucionalidad, sin perjuicio, claro es, de la corrección con que el Estado pueda ejercitar esa competencia, en cuyo caso, contra las normas en que pueda materializarse, la Comunidad Autónoma podrá promover, obviamente, los procesos constitucionales en defensa de sus competencias» [fundamento jurídico 3.b)].

8. En definitiva, el artículo 19 de la Norma General aprobada por el Real Decreto 1122/1988, a diferencia de lo que sucedía con el artículo 20 de la aprobada por el Real Decreto 2058/1982 (STC 69/1988), reúne las condiciones formales necesarias a los efectos de su calificación como norma básica, siendo materialmente encuadrable en la competencia exclusiva estatal sobre bases y coordinación general de la sanidad (art. 149.1.16, inciso segundo, CE) dada la transcendencia para la salud de los consumidores de la disciplina que en la misma establece.

F A L L 0

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido:

Declarar que la competencia controvertida corresponde al Estado.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a 19 de septiembre de 1996.-Alvaro Rodríguez Bereijo.-José Gabaldón López.-Fernando García-Mon y González-Regueral.-José Vicente Gimeno Sendra.-Rafael de Mendizábal Allende.-Julio Diego González Campos.-Pedro Cruz Villalón.-Carles Viver i Pi-Sunyer.-Enrique Ruiz Vadillo.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.-Tomás S. Vives Antón.-Pablo García Manzano.-Firmados y rubricados.

Voto particular que formula el Magistrado don Carles Viver i Pi-Sunyer a la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia número 329/1989, al que se adhiere el Magistrado don Vicente Gimeno Sendra

Nuestra respetuosa discrepancia con la Sentencia se refiere fundamentalmente al alcance que en ella se da a la competencia estatal sobre bases de la sanidad. Creemos que, en efecto, este título competencial habilita al Estado para establecer y regular los datos que necesariamente deben figurar en las etiquetas de los productos alimenticios. Sin embargo, no todos los datos ni todo lo relativo a los miembros pueden considerarse bases de la sanidad; sólo tienen este carácter los datos y los requisitos formales que son imprescindibles para garantizar la salud de las personas o, más concretamente, como dijo en las SSTC 68/1988 y 80/1988, «los que garanticen a todos los consumidores y usuarios la igualdad en la protección de su derecho a la salud». Por ello, si al ejercer la competencia el Estado va más allá de este límite puede invadir o menoscabar la competencia autonómica relativa a la defensa de los consumidores y usuarios (art. 12.1.5 EAC), al desarrollo legislativo en materia de sanidad (art. 17.1 EAC) e incluso, si lo que se regula es la lengua en la que deben expresarse los datos de las etiquetas, pueden verse afectadas las competencias y facultades que el artículo 3.3 del Estatuto de Autonomía atribuye a la Generalidad y que este Tribunal siempre ha concretado en la competencia para delimitar el alcance de la cooficialidad de la lengua propia de la Comunidad Autónoma -que no queda definitivamente delimitado por la mera declaración de oficialidad contenida en la Constitución y en los Estatutos-, así como en las facultades de fomento de las lenguas oficiales propias, aunque no alcance a establecer el uso de las lenguas en los ámbitos de exclusiva competencia del Estado (SSTC 82/1982, 83/1982 y 84/1982; 123/1988, 74/1989, 56/1990, 337/1994).

En las SSTC 69/1988 y 80/1988 el Tribunal declaró que la competencia en materia de defensa del consumidor y del usuario habilita a la Comunidad recurrente para establecer los datos que deben explicitarse en las etiquetas y la forma en que esto debe hacerse. No obstante, añadió que ello no supone que el Estado, desde su competencia relativa a las bases de la sanidad, no pueda «dictar normas que, por su finalidad de aseguramiento uniforme de las condiciones de igualdad en la protección de la salud de todos los consumidores potenciales (...), constituyan reglas básicas de aplicación general». La competencia estatal, se dijo, delimita la competencia autonómica, pero no la suprime.

La aplicación de esta doctrina al caso aquí enjuiciado lleva, a nuestro juicio, a concluir que ni las Comunidades Autónomas con una lengua oficial propia pueden imponer o permitir la utilización exclusiva de esta lengua en supuestos en que esta imposición o permisión pueda llevar a los consumidores al desconocimiento o a la confusión de datos relevantes para su salud -ya que con ello invadirían la competencia estatal sobre bases de sanidad-; ni, por otro lado, el Estado puede imponer el empleo obligatorio del castellano cuando esto no sea necesario para «el aseguramiento uniforme de las condiciones de igualdad en la protección de la salud», porque con ello desbordaría su ámbito competencial para entrar en el propio de la defensa de los consumidores, en el del desarrollo de la sanidad o en el ámbito de las competencias y facultades lingüísticas.

En la Sentencia debía haberse avanzado en el establecimiento del criterio delimitador de la competencia estatal sobre bases de la sanidad y las competencias autonómicas directamente implicadas en el ámbito concreto de la lengua en el etiquetado de los productos alimenticios. Ese era el objeto último y el reto fundamental del presente proceso constitucional. Para su resolución no basta, creemos, con la afirmación de que el precepto controvertido no vulnera las competencias autonómicas, puesto que la Comunidad Autónoma puede exigir también el empleo de la lengua oficial propia. Los principios y reglas que rigen el sistema constitucional de distribución de competencias impiden que los conflictos en los que se dilucida la delimitación de ámbitos competenciales colindantes pueda resolverse, salvo en contadas ocasiones, mediante el recurso de la declaración de la concurrencia de títulos. En el presente caso, para delimitar las competencias traídas al proceso podía haberse recurrido al criterio de lengua fácilmente inteligible en el ámbito territorial en el que pretende comercializarse el producto, de larga tradición en el ordenamiento comunitario europeo y al que el Decreto impugnado dice querer adaptarse (véase la Directiva 79/112/CEE y las Sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 18 de junio de 1991, asunto C-369/1993, Piageme; la de 9 de agosto de 1994, asunto C-51/1993, Meyhui y, muy especialmente, la de 12 de octubre de 1995, asunto 85/1994, Piageme II, en la que se declara que la citada Directiva «se opone a que, en relación con la exigencia de uso de una lengua fácilmente inteligible para los compradores, un Estado miembro imponga la utilización de la lengua dominante de la región en la que se vende el producto, aun cuando no excluya la utilización simultánea de otra lengua»). Podía, como decimos, recurrirse al criterio de lengua fácilmente inteligible o a otro criterio homólogo, lo que a nuestro entender no puede admitirse, desde la perspectiva constitucional, es que el Estado ex artículo 149.1.16 imponga, sin matización alguna, que todos los datos obligatorios contenidos en las etiquetas se expresen, al menos, necesariamente en castellano y ello por la sencilla y buena razón de que, en los supuestos en los que esos datos sean fácilmente inteligibles en otra lengua oficial, la imposición del castellano podrá perseguir otros bienes o intereses seguramente muy respetables, pero no, evidentemente, el de la protección de la salud, menos aún, el de «aseguramiento uniforme de las condiciones de igualdad en la protección de la salud», que ya queda suficientemente garantizado con la utilización de esa otra lengua oficial inteligible. A nuestro juicio, pues, debía haberse concluido que el Estado al exigir en todo caso la utilización del castellano se ha extralimitado en el ejercicio de su competencia en materia de bases de la sanidad.

Madrid, a 23 de septiembre de 1996.-Carles Viver i Pi-Sunyer.-José Vicente Gimeno Sendra.-Firmados y rubricados.

Voto particular que formula el Magistrado don Julio Diego González Campos a la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia número 329/1989

Mi discrepancia con la Sentencia se concreta en el alcance que en ella se atribuye a la competencia estatal sobre bases de la sanidad, según se ha expresado en el voto particular del Magistrado señor Viver i Pi-Sunyer, cuyo razonamiento comparto sustancialmente. Sin embargo, me parece oportuno agregar, además, que aun cuando la Sentencia se apoye en una jurisprudencia consolidada del Tribunal sobre las relaciones entre el Derecho comunitario y la Constitución, en el presente caso la radical exclusión del primero supone, a mi entender, que la solución a la que se ha llegado en el fallo sea, en buena medida, tan inapropiada como irreal.

En cuanto a lo primero, es suficiente reparar que en el presente caso nos encontrábamos ante un supuesto de etiquetado de productos alimenticios y, como se recuerda en la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades dictada en el asunto C-85/1995, de 12 de octubre de 1995, las normas comunitarias sobre esta materia dan una respuesta jurídica distinta en cuanto al uso de la lengua según se trate de este supuesto, regido por la Directiva 79/79/112/CEE, o del específico de etiquetado y prospectos de los medicamentos de uso humanos (art. 8 de la Directiva 92/27/CEE del Consejo, de 31 de marzo de 1992). Habiéndose previsto sólo respecto al segundo la obligación de utilizar la lengua o lenguas oficiales del Estado miembro en cuyo territorio se comercialicen los productos, para una adecuada protección de la salud de los consumidores y usuarios. Por lo que resulta inadecuado, a mi juicio, extender la solución de este supuesto específico al primero, mucho más general, como se ha hecho en la Sentencia al soslayar la normativa comunitaria.

De otra parte, la solución alcanzada desde un examen limitado al reparto competencial entre el Estado y la Comunidad Autónoma se convierte en irreal al silenciar una consecuencia que también se deriva de nuestra jurisprudencia: que el ente al que se le atribuye la competencia controvertida se halla limitado, en su ejercicio, por la normativa comunitaria sobre etiquetado y las concretas soluciones en ella previstas respecto a la lengua. De suerte que si el Derecho comunitario no autoriza a un Estado miembro para sustituir la norma establecida en la Directiva 79/112/CEE por una norma más severa y, asimismo, el empleo de una lengua determinada para el etiquetaje de los productos alimenticios, aun cuando no se excluya la utilización simultánea de otras lenguas, es más estricta que la de emplear una lengua fácilmente inteligible, como ha previsto dicha norma comunitaria (pronunciamientos de la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 12 de octubre de 1995, antes indicada), de ello resulta claramente que en el presente caso existía un conflicto entre las previsiones de la norma española de transposición de la Directiva comunitaria y esta última. Conflicto que aun cuando el Tribunal Constitucional no esté llamado a resolverlo, al menos, a mi entender, no podía ignorar.

Madrid, a 23 de septiembre de 1996.-Julio Diego González Campos.-Firmado y rubricado.